教训与反思之二如何落实政府部门质量安全监管责任

教训与反思之二如何落实政府部门质量安全监管责任

相较于其他企业，奥凯公司属于业内“名不见经传”的小企业。然而，也正是这家电缆界“小作坊”，淘汰了包括中国西电集团、远东电缆在内的一干行业巨头，最终成为了西安地铁3号线乙供电缆材料商。业内人士指出，尽管奥凯公司能够击败业内众多强劲对手中标，但其产品进入地铁工程还需要经过重重“关口”。然而从国务院调查组的调查结果来看，整个过程中所有的“关口”都宣告“失守”了。

根据联合调查组的调查，施工单位在材料进场验收等环节不严格执行有关管理办法；在材料检验环节，违规默许奥凯公司自行抽样、送样、取报告。一些人员还收受奥凯公司钱物，在材料招标采购环节，为奥凯公司生产的“问题电缆”进入工程提供方便。如施工单位项目经理汤某、物资部长费某，在材料采购中多次为王志伟提供帮助，收受好处费。而监理单位不仅违规默许奥凯公司自行取样、送样、取报告，还在发现不合格检测报告后，未及时通知建设单位，未扩大检测范围，对使用“问题电缆”的项目给出了合格意见，沆瀣一气。监理单位一些工作人员还收受奥凯公司的购物卡和财物。

一位多年从事工程监理的业内人士告诉记者，目前我国的监理单位更多的是义务却没有相应的权利和地位，业主出钱无法真正做到公平独立，这是体制的问题。另一个深层次的原因是监理公司门槛低，低价中标制导致恶性竞争，最后中标单位只能减员增效、用人低能。很多工程在定价时就已经注定难逃出事故的宿命，在投标时施工方就定好的决策，岂是几个监理能完全堵得住的。

除了施工和监理单位给“问题电缆”放行外，政府及监管部门“层层失守”更让人吃惊，也凸显了此次事件的典型意义。调查报告称，政府职能部门疏于监管，部分干部失职渎职，致使重重安全关卡“失陷”。工商部门在著名商标认定中“偷梁换柱”违规操作；质监部门违规执法、以罚代管、通报不及时公示；住建部门对奥凯公司产品质量问题的通报以层层转批代替现场监督……

国务院调查组指出，陕西省工商局在企业著名商标审批过程中“偷梁换柱”。按规定，陕西省著名商标要“自核准注册之日起实际使用已满三年”，但奥凯公司向陕西省工商局申报省级著名商标的“五胜”商标，2014年才获国家工商总局核准，却在2015年就提出申请。陕西省工商局在审批中，用成立于2010年的“西安奥凯电缆有限公司”进行审查，在发放证书时将名称更改为“陕西奥凯电缆有限公司”。经如此违规操作，使“五胜”商标被违规认定为陕西省著名商标。

“既然奥凯电缆已受到监管部门的行政处罚，表明其产品质量存在重大问题。西安地铁招标方、建设方对此未予重视并加强进货质量管理，奥凯电缆‘五胜’商标2015年12月还被陕西省工商局认定为‘陕西省著名商标’，其中除了可能存在腐败因素外，企业违法信息不能为执法部门、社会公众及时共享，也是重要原因。我国的质量诚信体系建设已经多年，不同监管部门间质量执法信息共享不及时、不全面的情况依然存在，社会公众更无从得知，因此也就无法有效发挥联合惩戒作用。”李俊说。

陕西省质监局监管督导不力，西安市质监局先后4次对西安地铁3号线所用奥凯公司线缆产品进行执法检查，其中发现3批次不合格，仅作行政处罚处理，却未按规定移送司法机关处理。2016年2月22日，西安市质监局对奥凯公司作出责令停止销售并罚款的行政处罚，却不及时公开。此外，调查还显示，陕西省杨凌示范区质监局在对奥凯公司问题产品的查处过程中，未调取生产销售记录，仅凭企业叙述，就认定问题产品数量和原因，并按最低处罚标准作出了罚款处理，甚至有些执法人员在未参与对奥凯产品质量执法检查的情况下，就在执法文书上签字。

“近年来，质检总局党组大力推进‘三个质检’建设，并且以法治质检‘打头阵’，做了大量的工作。但这次事件给了我们一个‘当头棒喝’，反映我们在依法行政上做得还是不够到位，一些单位法律意识存在淡化现象，突出表现在行政执法工作不规范，不按程序执法。全系统要继续推进法治质检建设，将其贯穿于全员、全过程、全领域，特别要完善执法工作程序规范，推动行政执法标准化，确保每一个人、各个环节、各项工作，都要做到依法行政。”质检总局局长支树平在电线电缆生产企业专项整治工作会议上强调，要认真汲取西安地铁“问题电缆”事件的教训。西安地铁“问题电缆”事件暴露出陕西省质监部门存在责任意识弱化、法律意识淡化、个别执法人员腐化、少数检验机构利益化等一些不容忽视的问题，全系统应该引以为鉴，认真对照检查，着力加强自身建设，进一步强化法治质检、科技质检、和谐质检建设，树立刚正廉明的依法行政形象、树立科学权威的技术执法形象、树立可亲可信的人民质检形象。

西安市政府履职不到位，对市地铁办、市建委、市质监局疏于监管，个别人员涉嫌违反廉洁纪律和国家法律法规。西安市建委作为建设行政主管部门，在接到关于奥凯公司“问题电缆”的情况通报后，只是层层批转，未主动履职检查。负责西安城市快速轨道交通系统工程建设、运营管理和资源开发经营的西安市地铁办作为业主，不仅未制定关键设备材料的管理办法等相关制度措施，个别工作人员收还受奥凯公司钱物，在招标采购中利用职务便利为奥凯公司“问题电缆”进入工程提供方便。

如何更好地落实政府部门质量安全的监管责任？专家们和国务院给出的答案都是：全面落实“放管服”改革的各项要求。“质量的底线在任何一个国家只有一个标准，特别是在质量安全方面。假冒伪劣本来不应当存在，如果有就是地方执法保护的原因，中国经济发展到今天，没有任何理由再为此让地方提供保护，这是一个政治决心问题。”武汉大学质量发展战略研究院院长程虹教授表示，西安地铁“问题电缆”事件表明，质量安全监管必须改变事前监管为事中事后监管，事前监管就是为企业把关，甚至用政府的信用为企业担保，这样既让企业失去了主体责任的动力，也为其提供了投机的空间。西安地铁“问题电缆”事件暴露的最根本的还是现有制度上的弊端，就是没有让企业真正成为质量安全的主体。

6月13日，国务院召开全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议，出席会议的国务院总理李克强在讲话中强调，监管是政府的法定职责，无论综合部门还是业务监管部门，都要落实监管责任，也都有手段。今年国务院对河北、江苏“地条钢”等问题的查处就是由综合部门牵头的，而前不久出现的“西安问题电缆”，则是由业务监管部门开展调查的。各部门要严格落实“谁审批谁监管、谁主管谁监管”要求，不能想管就管，不想管就不管。管好是尽责，不管是失责，管不好要追责。

专家们建议，对于质量安全的监管，质监部门应当按照国务院“放管服”的要求，大力推行事中事后监管方式。首先，加大产品质量监督抽查力度，实践证明，监督抽查是事中事后监管最为有效的手段之一，是放开事前、管住事中事后的重要保障，要在风险监测的基础上，按照“双随机一公开”的要求，进一步加大对产品的抽查力度，扩大抽查覆盖面，增加抽查频次和品种，通过抽查发现质量安全问题，及时向社会公布抽查结果，有针对性地加强监督管理。其次，要加强质量安全诚信体系建设，探索开展基于行业自律的质量保障能力评价，组织企业开展质量诚信承诺活动，定期发布质量信用报告，实施“黑名单”制度，支持质量守信企业发展，增加质量失信企业生产成本，倒逼企业履行质量安全主体责任。再次，推进惩罚性赔偿制度建设，对于在事中事后监管中发现的不合格产品，推动建立对企业实施惩罚性赔偿制度，形成对不诚信、不自律、不履行主体责任企业的高压态势，督促企业依法依规生产经营。

“政府部门对质量安全的监管既要强化，也要优化。质量安全问题的应对，政府部门的确应当发挥主导作用。但从目前的监管方式和效果看，仍然需要进一步优化。比如应当全面落实‘双随机抽查’，对不法企业形成真正威慑；应该强化一线监管，增强与社会各方互动，及时发现安全风险，查处问题产品，消除安全隐患；应真正落实监管部门执法信息共享，强化执法协作，堵塞监管漏洞，提高执法效能。此外，还应落实监管责任，除对执法人员贪赃枉法、收受贿赂行为追究刑事责任外，对于履职不力、失职渎职的行为也应追究行政责任，促使监管部门切实履行好质量安全监管职责。”李俊说道。

薛军则建议借助《民法》的方法，明晰产权以及与之相关的责任归属，只有这样才有制度运行的动力机制。“如果你为自己修房子，你会去收材料供应商、施工企业的回扣吗？用自己的钱为自己办事的人才是最理性的。”他说。

支树平也要求，质检系统要坚持放管结合、并重，加强全面质量监管。深入推进工业产品生产许可证制度改革工作，实施好《质检总局关于加强产品全面质量监管的意见》，在“放活”的同时注重落实监管责任，坚持“放”和“管”两个轮子一起转。