非法行医“黑名单”制度探析

2017-01-25刘旭光

职工法律天地 2017年20期

关键词：行医行政部门黑名单

刘旭光

（010010 内蒙古自治区卫生厅卫生监督所内蒙古呼和浩特）

非法行医“黑名单”制度探析

刘旭光

（010010 内蒙古自治区卫生厅卫生监督所内蒙古呼和浩特）

非法行医“黑名单”制度是一种新型医疗市场监管制度，通过国家层面制定专门“黑名单”制度法律法规，严格监管程序，健全对违法者的惩罚机制，卫生计生行政部门通过构建统一信息平台，对医疗单位或个人在进行医疗活动过程中出现的违法违规者进行行为限制或者不良信用揭示，甚至可以将违法违规者逐出市场，从而实现完善医疗市场监管，维护医疗市场秩序的目的。

医疗市场监管；非法行医；“黑名单”制度

医疗服务市场监管又称医疗服务市场监督，主要是指依据有关法律法规对医疗机构﹑医务人员及其医疗活动进行检查和督导，对其违背法律﹑法规的事件和行为进行纠正和处置，维护患者和其他医疗服务对象的合法权益[1]。近年，医疗服务市场监督在卫生监督工作中所占比重越来越大，打击非法行医又是其重中之重。为此，卫生计生行政部门严格落实各项规定，开展打击非法行医专项活动，整治规范医疗服务市场，强化事中事后监督，严厉打击非法行医行为。

尽管，打击非法行医收效明显，医疗市场的监管取得诸多成绩，但医疗服务市场监督仍任重而道远。某些省市为提高执法效率，开展非法行医“黑名单”制度，对加强医疗市场监管，维护医疗市场秩序起到了积极作用，现就非法行医“黑名单”制度进行探析，为进一步在国内推行此项制度提供参考建议。

一、非法行医“黑名单”制度基本情况

（一）非法行医“黑名单”制度概念

“黑名单”制度作为加强市场监管﹑肃清市场毒瘤的新型管制工具,最早来源于英国,目前被广泛运用于金融﹑海关﹑航空﹑卫生等多个领域。“黑名单”制度是特定机构根据相关职权或者授权，对具有危害公共利益或者他人利益的违法﹑违规行为的企业﹑个人或组织，通过向社会进行揭示或者设立不良记录等方式，对其进行行为限定或不良信用揭示的一种管理行为[2]。

所谓非法行医“黑名单”制度是指卫生计生行政部门为保障医疗市场秩序，依据相关职权或者授权对存在严重失信﹑违法等非法行医行为的违法主体，通过向社会进行揭示﹑对其行为进行限定﹑设立不良记录﹑采取重点监管等措施，情节严重者可以将违法主体逐出市场的一种管理行为。

（二）非法行医“黑名单”制度理论探讨

“黑名单”制度法律性质还没有统一意见，有的论者认为“黑名单”制度的制裁措施是行政处罚，属于《行政处罚法》第8条兜底条款，即“黑名单”制度是行政处罚。非法行医“黑名单”制度要对违法主体进行行为限制，比如贷款资格﹑政策扶持等方面进行限制，甚至包括行政许可的限制。

既然非法行医“黑名单”制度是行政处罚措施，那么如果卫生计生行政执法人员在对非法行医者进行行政处罚过程中既对违法主体进行处罚，又依据非法行医“黑名单”制度进行处罚，是否违反了所谓的“一事不再罚原则”。笔者认为上述行政处罚方式不涉及违反“一事不再罚原则”。《行政处罚法》第二十四条中规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”[3]显然《行政处罚法》只对“罚款”进行了规定，而其他行政处罚措施并没有限制。

（三）非法行医“黑名单”制度在我国实践

我国现行的有关“黑名单”制度的规定主要见于某些行业和地方立法之中，绝大多“黑名单”制度的法律依据层级较低，基本上都是规章以下的规范性文件。2014年，国家卫生计生委办公厅印发《关于进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动工作情况的通报》中提出，探索建立健全非法行医“黑名单”制度，加大对无证行医人员以及违法情节严重医疗机构的曝光力度，惩戒失信行为，推动医疗行业信用体系建设。

2014年湖北省卫计委下发了《关于进一步建立和实施非法行医“黑名单”制度的通知》中提出各地卫生监督机构建立非法行医“黑名单”制度，面向全社会公布无证行医人员基本信息和查处情况，并接受全社会共同监督。通知同时指出，湖北省卫计委将在省卫生监督局门户网站首页建立“打击非法行医查询”专栏，实现对全省非法行医“黑名单”信息共享。除湖北省外，我国其他省市卫生计生行政部门也相继建立了非法行医“黑名单”制度和无证行医“黑名单”制度。

二、非法行医“黑名单”制度在全国实施的必要性

（一）便于行政部门对非法行医行为监督

卫生计生行政部门正深化综合行政执法体制改革，对于医疗服务市场的监管必然由“重审批﹑轻过程”向重点监管过程转变，加强事中事后监督，并正在加强卫生计生领域行业信用制度建设，“黑名单”制度作为一项新型而又有效的管制工具受到了行政机关的重视。“黑名单”制度将非法行医组织或个人曝光在公众的面前，使非法行医主体承受来自社会各界的舆论压力，以达到惩处的目的。除了惩罚目的外，“黑名单”制度还是对于非法行医主体在从业过程中不符合规定之处及可能会对公众的安全﹑健康产生影响的公示，进而警示其他从业者要遵守相关的法律法规，否则也会被登上“黑名单”。非法行医“黑名单”制度作为行业信用制度组成部分，在实施过程对非法行医主体起到威慑作用，确保卫生计生打击非法行医成效。

（二）保障患者合法权益，维护医疗服务市场稳定

非法行医行为扰乱医疗市场秩序，损害人民群众身体健康，由于条件限制及绝大部分无证行医者医疗知识水平较低，容易导致误诊，延误急危患者的抢救和诊治，滥用药物，传播疾病等情况发生。医疗机构和医师违法行医行为，严重威胁患者身体健康，甚至产生医疗事故。然而非法行医场所大都比较隐蔽，有的无证诊所门口没有任何标识，有的不法行医份子不断地变换行医场所，部分非法行医者移交后仍然违法开展诊疗活动[4]。与此同时,卫生计生行政部门及其执法机构监督的医疗机构较多，基层卫生计生综合监督执法人员不足等问题都加大了卫生行政部门对非法行医行为的监管难度。这就需要一种适用于全国记录非法行医者违法行为的网报系统，便于卫生计生行政部门通过这些违法记录及时做出相应处理，对违法者进行行为限制，直至将其逐出市场，提高严重违法者违法成本，使违法者在强大的制裁压力下，不敢轻易做出违法行为。这样就从法律角度明确“黑名单”制度，达到既保障患者合法权益又维护医疗服务市场稳定的双重效果。

三、对于实施非法行医“黑名单”制度建议及设想

鉴于研究现况对于我国非法行医“黑名单”制度提几点粗浅的建议。

（一）建立和完善非法行医“黑名单”相应法律法规

如前所述，当前在我国非法行医“黑名单”制度法律位阶过低，甚至绝大多数地区并未落实此项制度，这不利于非法行医“黑名单”制度的实施。笔者认为应将非法行医“黑名单”制度上升为法律，在国家层面明确“黑名单”制度公开的条件﹑范围﹑时限﹑程序﹑方式，对列入黑名单的非法主体惩罚措施以及职能部门未正确履行职责应承担的责任等。在实施过程中，卫生行政部门严格法律程序，积极履行法律或者行政法规，做到有法可依。

（二）建立全国统一的非法行医“黑名单”信息平台

建立全国性统一信息平台，实现非法行医“黑名单”信息共享，避免各地区独自建设信息平台所造成的信息缺失或不匹配。2015年国家卫生计生委下发了《关于加强行政审批事中事后监管的意见》中强调：在医疗卫生机构和医护人员注册管理数据库﹑不良执业行为记录数据库基础上，逐步建立信用记录数据库和诚信档案，构建卫生计生机构和从业者信用信息平台。由此可见卫生和计生行政部门正在积极建设全国信用信息平台，而非法行医“黑名单”制度信息平台就是信息系统重要组成部分。通过信息平台向全社会公布列入“黑名单”非法主体，加强群众监督作用。

（三）提升非法行医违法成本，建立有效的问责机制

《中华人民共和国执业医师法》规定：未经批准擅自开办医疗机构行医或非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品﹑器械，并处十万元以下的罚款。在此基础上，建议将非法行医案件处罚纳入全国执法系统内，只要在全国范围内因非法行医被立案处罚过两次后，再次非法行医被查处均可追究刑事责任。同时，考虑到很多机构和个人在非法行医可观的利益驱使下，不惜再三铤而走险，卫生行政部门应通过相应立法，使其非法行医的违法成本大于其收益，从经济层面上断绝非法行医的想法。同时，加强对于卫生行政监管系统内部监督，对各执法单位和部门违反规定，对应当上报“黑名单”而不报的行为明确相关责任，建立问责追责机制。

（四）加强卫生监督队伍建设，动员全社会共同参与

卫生监督执法人员应积极转变执法思维，尽快熟悉新型监督管理制度，通过参与主题培训班﹑网络学习等多种学习方式，提高卫生计生行政部门执法人员业务素质。同时，卫生计生行政部门通过传统媒体和新兴媒体相结合，利用微信等移动互联网平台向人民群众宣传依法执业知识，做好“黑名单”制度的宣传工作，提高人民群众有关正确就诊知识的知晓率，在全社会营造医生依法执业﹑群众正确就医的良好氛围。同时，加强举报投诉受理中心的管理，完善举报投诉处理程序，认真受理群众举报，鼓励社会监督，鼓励社会组织和个人对发现非法行医行为人及组织积极举报，动员全社会共同参与监督，形成卫生行政部门与公众相互补充的监督网。