日本标准化法律制度的确立、演进与启示

齐虹丽

（昆明理工大学质量发展研究院，昆明 650093）

日本现行的工业标准化制度是根据1949年（昭和24年）制定的日本工业标准化法（以下简称“JIS”法）建立的。日本的工业标准化活动虽然是在企业、行业、国家与国际等不同层面上展开，但JIS法则是在国家的层面上制定和普及工矿产品的技术事项，以及实施全国统一、简洁的工业标准的法律，它的直接目的是实现改善产品质量、保障交易的便捷与公正，以及消费的合理化。它的最终目的是增进全社会的公共福利。

本文将从历史的角度讨论日本标准化法律制度的确立与变迁，从中了解日本标准化法律制度的改革与经验，并从较为宏观的视角谈谈作者对日本标准化法的认识。

1 从完善的组织机构起步，确立明确的标准化制度原则

从历史的角度来讨论，日本的JIS法制定于1949年，但是，日本的标准化政策，却始于明治后期的公共采购，如1903年（明治36年）陆军规定了木螺丝、洋钉、螺丝钉的标准，海军规定了造船材料的试验标准。1906年（明治39年）农商务省统一了政府所需要的试验方法，这是日本第一次使用全国统一的标准作业。之后政府又在1911年（明治44年）统一了电器产品的名称与规格，并先后在1913年（大正2年）对水管、1916年（大正5年）对钢材的尺寸、1918年（大正7年）对船形等实施各种的生产标准化。正是启于这一时期，日本政府关注到欧美先进工业国家推进国家统一标准的重要意义，特别学习了这些国家为了标准化而设置中央机构的经验，并效仿这一做法，于1919年（大正8年）设立“计量与工业品标准统一调查会”，开始讨论制定标准的体制问题，于1921年（大正10年）设立“工业品标准统一调查会”，该组织长期担任统一工业品标准化职能，使日本的标准化活动首先在组织机构上得以健全。

作为工业标准化组织，“工业品标准统一调查会”开始着手制定日本的工业标准，即“日本标准规格（JES）”。JES的目的就是通过提高产品的互换性与使用的方便性，来提高国内工业品的质量，并确立了至今都在沿用的基本原则：第一，标准的制定要有科学的依据，但必须要考虑本国的习惯；第二，本国标准需尽可能地与国外标准相吻合；第三，不作无效标准、对科学研究有影响之虞的标准；第四，标准的使用应注意对知识产权的保护。

自1921年到1941年（昭和16年）的19年间，日本工业品标准统一调查会共制定了520件新的标准。日本工业品标准统一调查会是1946年（昭和21年）2月解散的，但其实自1941年3月以后日本工业品标准统一调查会就再也没有制定新的标准，因为日本发动侵华战争，国家对外贸易受到严重影响，在资源严重不足的情况下采用正常情况的标准来进行生产活动显然是不现实的。这一期间为了保障战争对军需物品的大量需求，日本政府决定：生产有标准的产品时，以节约原料为国策，对其加以修改，生产没有标准的产品时，应按目前的国情迅速制定标准，这就是日本标准化史上所谓的“临时日本标准”（临时JES）。这些临时JES有两大目标：一是要尽可能地节省物资，为此可以限制技术要求；二是要求制定临时JES的程序要简化，要能在短期内制定出标准来。临时JES从1939年（昭和14年）开始制定，到1945年（昭和20年）战争结束，共计制定了931项标准。自1941年日本正常的标准化制定工作中止后，这期间日本标准化的制定，就仅有临时JES和日本飞机标准（全部为660项）。

2 瞄准先进国家的经验，结合本国的实际，是日本在标准化法律制度起步阶段的主要特征

2.1 JIS法的立法背景

1949年日本社会在战争的废墟上开始重建，一方面是生产要素效率低下，另一方面又有必须快速恢复生产能力的重建任务，为了能够快速地实现经济活动的效率化与合理化，推进工业标准化成为必然的选择。

2.1.1 清除“临时JES”的影响，以国际标准化水准为目标

对资源匮乏的日本来说，“振兴对外贸易”是实现战后经济恢复的重中之重。而对外贸易则需要有可支撑的产业，标准化则是这些产业发展的必要条件。如前所述，日本战时期间曾推行过所谓的“临时JES”，它所带来的突出问题是：标准不统一，粗制滥造横行。

为了实现战后经济恢复的第一步“振兴对外贸易”，日本政府通过出口检验机构来督促出口产品提高质量，同时制定《重要出口产品管制法》，依法制定了有别于国内产品标准的出口产品标准。这些出口产品标准积极引入国外先进技术，随时应对出口产品市场的变化与要求，并以此为先导来策划日本的出口产品标准，要求这些标准不仅高于国内同产品的标准，而且还针对不同的购买力市场，在出口标准内部设立若干等级。这些在促进对外贸易过程中所实施的切合实际的标准化政策，就是在今天的标准化环境中也不失它的指导意义。

2.1.2 瞄准国际标准化制度的新动向，确立日本标准化制度的新理念

就当时情况而言，国际上最新的工业标准化活动呈现出的特点是：首先，国家统一的标准要有科学技术的支撑，并且还要充分反映利害关系人的意愿；其次，以统一的标准为基础，各企业为了能够生产符合标准的产品而改善技术生产条件和实施统计质量管理方法；最后，可在按标准生产的、可以对使用者与购买方提供质量保证的产品上作出标识。

日本政府在考虑本国标准化法制定时，紧紧瞄准国际标准化的最新动向，并依此来效仿，提出制定JIS法的基本精神，要求除了解决眼前的战后标准统一问题外，应当将主要精力放在如何制定出与国际接轨的日本标准化法方面，做到：第一，要客观、公正及合理地制定日本工业标准（JIS），就要适当地体现各利益主体的意见、在科学的基础上讨论；第二，对生产符合质量标准的企业经营活动实施科学的质量管理，确立“跟随质量的产量”这一标准化理念；第三，实施质量标识制度，让使用者清楚地了解该产品符合何种质量标准。通过质量标识对产品质量管理进行认证，对日本来说就是一张白纸，只有全盘模仿英国标准化协会所实施的BSI标识，在国营企业打出最初的日本认证制度。

在上述立法精神的指引下，日本政府建立了本国的标准化制度，一是：JIS的制定制度，规定JIS是作为日本工业标准化基准的国家标准；二是合格性评定与证明制度，规定在符合JIS的产品上标上JIS标识。

1949年的“JIS法（1949年6月1日法律第185号）”的主要内容包括：第一章总则，第二章日本工业标准调查会，第三章日本工业规格的制定，第四章对矿工业品等日本工业规格适合性的认证，第五章产品试验事业，第六章杂则，第七章惩罚规则，附则。

尽管为了适应社会变化而四次大幅修改JIS法，但当年制定JIS法时所确立的这两大制度作为该法的支柱至今仍在延续。

2.2 JIS法的立法目的

JIS法第一条规定：通过制定与普及适当且公正的工业标准来促进工业标准化，从而实现改善工矿产品质量、提高生产效率及其生产的合理化、贸易的简捷公正，以及消费的合理化，共同为增进公共福利作出贡献。

尽管各国标准化法中规定的标准化的范围多少有所不同，但就其立法目的而论，无论是各国的标准化机关所追求的标准化目的，还是作为ISO、IEC这样的国际标准化机构的目的，均无大的不同。日本当年所确定的立法目的体现了这一共性。

所以作者认为：瞄准先进国家的经验，结合本国的实际，在细节上追求创新，是日本在标准化制度建设起步阶段的主要特征。它的好处是：第一，采用先进、科学的理念与原则，以避免走弯路。因为标准的作用是客观的，有效实施标准的条件也是客观的，正确认识标准化的客观要求，是标准化活动对国家制定标准化法提出的最基本的要求；第二，日本这样做的另一个好处是，为后来实施的更加市场化的标准化制度改革奠定了好的基础；第三，日本的工业标准化制度一开始就瞄准代表国外最新标准化动向的要点加以效仿，这为后来日本标准化能迅速转向国际化奠定了坚实的基础。

3 循序渐进、适时修改并与政策相辅相成的日本标准化法律制度

迄今为止JIS法经过了四次修改，所呈现的是从严格规制到逐渐放松的趋势，而每一次的修改都有相应的标准化政策作支撑，并实现了逐渐国际化与自由化的战略目标。

3.1 第一次的修改（1966年）

3.1.1 修改内容与理由

此次修改主要有两点：第一，在JIS标识制度中增加了加工技术。最初的JIS标识制度只是针对产品，上世纪60年代的日本，工业用镀铬热处理加工技术是由专门的企业操作，多是中小企业。从振兴中小企业技术的角度，人们强烈要求追加对该项技术实施JIS标识（法20条）。该项修改不仅使这些产业提高了操作质量，在生产合理化、交易便利化方面取得了显著成果，而且还产生了一大批获得资格认证的专业技术人才，这些技术精湛的专业技术人才至今都在发挥着重要的作用；第二，增设了国家与地方公共团体尊重JIS的规定。一直以来，在强制性法规的立法中都曾有对JIS的引用，以实现一定的法律目的，而且立法对JIS的引用，不仅进一步地促进了技术标准的统一，而且还取得了立法与行政的正当性与效率化。因此，此次修改便明确规定国家及地方公共团体在决定技术基准、采购活动等时，必须要尊重JIS（法67条）。即使是现在，特别是在以建筑、土木材料为中心的庞大的标准体系中，JIS中的各种技术基准均被政府与地方公共团体所采用。

3.1.2 与标准化政策的衔接

可以这样认为：第一点的修改，是为配合振兴中小企业技术的产业政策，第二点的修改则为了确保JIS法的有效实施。而这些修改与相应的标准化政策息息相关。1956年（昭和31年），以完善产业基础、振兴对外贸易为目标，日本开始着手制定第一个工业标准化长期计划（以下简称“长期计划”），并通过定期修改制度，以推进工业标准化政策的实施；第二个长期计划制定于1963年（昭和38年）。进入60年代，日本经济面临的问题是在贸易自由化的大潮中如何振兴出口产业与中小企业，但同时也提出了关于完善保障产品安全、卫生及保护消费者所必须的标准这一问题。可见，上述两项的修改与标准化政策所要解决的问题及实现的目标是相吻合的。

就第二项修改而言，尽管JIS法规定了尊重JIS的义务，但并没有规定相应的违反义务的罚则，而且从整部法律来看，无论是罚则还是行政处分的规定都很少，这一特点从该法的制定到现在都没有改变。出现问题时，可委托专家（如法律专家）进行专业上的判断。一般来说，根据任意性的要求，在安全安心、环境节能这些提升产业竞争力方面出现履行义务不当的情况时，通常的处理方法并不是给予强制性的规制，而是从促进与振兴产业、鼓励产业创新出发，使尊重义务与更多的任意性要求并存，以体现标准的本质要求。日本标准化法所坚持的这一精神，为今天全面取消强制性标准，在制度上作出了预先的安排。

3.2 第2次修改（1980年）

3.2.1 修改内容与理由

本次修改有三个方面：一是向国外制造业商开放JIS标识制度。1980年5 月日本签署了《关贸总协定》，根据“内外无差别原则”与相应的义务，日本修改JIS标识制度，对国外制造商开放（法23条），即国外制造商经过认证符合JIS时，可以在其产品或包装、窗口等上使用JIS标识。这次修改给以往的JIS标识制度带来了重大的变化与影响；二是设立对JIS工场的检查制度。过去，在JIS标识制度的实施方面，是由国家全盘负责，包括事前的审查到许可使用标识及许可后的相关措施。为了提高该制度的可信性，激发民间的活力是最好的方向。于是此次修改在JIS法中新创立了民间组织检查制度，也称公示检查制度。所谓的“公示”，就是在官方报纸上公布检查结果。对国外的JIS制造商根据无差别原则，成立相应的国外检查机构，这就为后来设立国外认证机构、国外注册认证机构制度奠定了基础；三是JIS标准的修改周期由三年修改为五年，其原因主要是为了与ISO的修改周期保持一致，对所有的JIS，至少五年要进行一次修改、废除与确认。

3.2.2 与标准化政策的衔接

从第一次修改到本次修改，历经14年，这期间日本政府也制定了三个长期计划：1968年的第三个长期计划，1974年的第四个长期计划和1980年的第五个长期计划。这三个计划的目标分别是：

第三个长期计划将积极参与国际标准化、实现统一的国际单位体系以应对国际化需求作为重点政策。在同期经济高速发展的大背景下，日本政府围绕着这一重点政策展开了广泛的调查研究、信息收集，标准化活动十分活跃；然而，到了1974年，在制定第四个长期计划时，日本国内所面临的主要课题就是经济高速发展带来的环境问题与消费者权利保护问题，于是标准化工作的重点也随之转移到了防止公害、消费者保障和劳动安全上来；而第五个长期计划制定时，正是处于第二次石油危机刚刚结束，日本签署GATT的生效时期，标准化政策的重点放在了积极促进节省能源、与国际标准接轨上。

纵观上述国内社会经济的变化与所面临的问题与任务，可以说此次的修法从法律制度上满足了现实社会对日本标准化的国际化、自由化的要求，并为长期计划的实现提供了制度上的保障。

3.3 第三次修改（1997年）

3.3.1 修改背景

上世纪的九十年代，日本进入国际标准化政策时代，日本标准化政策完全转型为应对国际标准化的政策。首先，在第二年制定第八个长期计划时就有要符合国际标准的建议，并开始了整合国内标准与国际标准的“标准整合化事业”，对JIS进行了大规模的修订。值得一提的是，第八个长期计划中初次规定了专利策略。从此，日本的基础认证政策便朝着以确保国际整合性与获得国际标准为中心的方向稳步前行。2001年（平成13年）制定了“标准化战略”，由它取代了每五年制定一次的长期计划，标准化战略成为今后日本标准化政策的基本理念，而日本知识产权本部发表的国际标准综合战略也是根据该战略制成，它的宏大目标就是“制定国际标准以我国为主导”。

3.3.2 修改内容

1997年（平成9年），日本工业标准化法的修改幅度可谓相当之大。

一是确立了JIS标识的民间认证制度与自我合格宣言制度。在此这前，根据JIS标识制度的规定，只有政府才能实施JIS的认证业务。修改后的制度内容表现为：包括民间公司的国内外民间机构，作为政府的代行机关的指定认可机构（国外为承认认可机构），从事审查与认证业务。国家对民间机构的认可（国外机构的承认）标准是国际标准中的ISO/IEC指南65。而且许可的工场将在国内外统一名称，统称为“认可工场”。由此民间机构认可业务迅猛发展，为现行的注册认证机构制度的设立奠定了立法基础。

所谓的“自我合格宣言”，是指组织或企业自己评价其是否符合标准，如果符合标准，组织或企业可以作出符合标准并自行承担责任的宣言。实施自我合格宣言的企业需要在企业内部建立必要的规程文书制度，企业必须严格地根据制成文书的规程从事业务活动，并通过第三方或企业的内部监查，逐条落实标准的具体要求，确认与评价具体的实施情况，并对结果进行记录。企业的宣言内容通过组织或企业的网站对外公布。

二是为了使前两项创新制度得以顺利实施而建立的试验室认证制度。受经济全球化浪潮的影响，日本在JIS法中创设了试验室认可制度。具体内容是：根据国际标准中ISI/IEC 17025对试验室的要求事项，对按照JIS的试验方法标准能够提供可信数据的试验室进行认可。试验室认可制度的创设，形成了产品、加工技术合格评定制度加上试验方法合格评定制度的态势，它给基于JIS可信赖的第三者认证制度带来了希望。

三是明确了标准的制定与利用主体在民间的立法精神[1]。标准应当能够正确地反映民间的技术能力与社会环境的变化，为此民间团体的积极参与不可欠缺，简化根据民间团体等利害关系人提出方案制定JIS的程序，成为此次修法的重要任务。以前大部的JIS从形式上都是国家委托制定，现在80-90%的JIS是根据民间团体等的提案来制定。

3.4 第四次修改（2004年）

为对应新的国际环境与国内产业界对多样性与自由度的要求，此次修改的重点是对JIS标识制度进行了多项修改，由于影响巨大，为此对相关新规定设立了三年的过渡期措施，即2005年10月至2008年9月末。此次修改法的主要内容包括：

第一，废除指定商品制度。新制度的内容是：为保护消费者及保障公共采购质量的可信性，对相关产品（加工技术），除有国家指定进行认证外，其它产品（加工技术），均可以按JIS标识制度，或其它方法进行质量证明，如自己通过合格宣言来进行合格评定。

第二，创立注册认证机构制度并修改产品认证制度，变更JIS标识的图案，注册试验室（JNLA）制度向多样化的方向修改。[2]在此之前的JNLA制度规定，被认可的试验室的工作范围只能是非指定商品JIS的试验方法，伴随着指定商品制度的废除，JNLA制度包括了一切JIS的试验方法的标准，而注册试验室都有可能取得。在JIS标识制度方面同样也是减少了行政干预，将试验室“认可”制度更名为试验室“注册”制度。

在以往的第二次和第三次的修法过程中，只是将由国家认证制度修改为由民间机构认证以及认证后的检查，但是，这些民间机构具有为政府代行的性质，是政府的代行机构，而本次修改所创立的注册认证机构制度，将认证的实施与责任交由注册的认证机构承担，实现了政府认证制度向民间认证制度的转移。

4 结束语

通过对日本标准化制度历史变迁的回顾，结合我国的修法工作，从中值得注意的经验是：

首先，关于修法的基本态度。一是尊重标准化活动的客观要求，二是注重学习国外的先进经验。多年来，我国标准化制度滞后的一个重要原因就是在思想上、在观念上对标准化活动本身所具有的客观性认识不足。

其次，重视标准化活动的国际化、自由化趋势。确立符合国际共性的、具有超前性的修法任务，它能为后来适应社会环境变化而及时修改并迅速地与国际标准接轨打下良好的基础。我国现已成为世界第二大经济体，所面临的是来自全世界的竞争，我们在此次修法工作中，应充分考虑与国际接轨，充分体现标准化活动的本质特征与基本功能，果断地抛弃计划经济体制给我国标准化制度中所遗留下来的痕迹。

第三，正确定性标准化法的属性。日本将标准化法定性为产业促进法，它与不同时期的标准化战略、产业政策保持着高度的一致性。我国也在不同的层面制定了标准战略，也有利用标准化来促进相关产业发展的实践，但是，因为多年来我们总是用行政管理的思路来看待标准化法，所以如何将标准化法与标准化战略、与相关的产业政策相结合，可以说是我国标准化法修改工作中所面临的一个新的问题。

最后，如何有效地实施标准化法。在日本的标准化法律体系中始终没有规定过具体的法律责任，但日本产品质量问题并不多。无论标准化的制定与认证如何民间化、市场化，都无法回避那些在保护普通消费者利益、保证产品的安全安心、防止公害和灾害发生有明显效果的产品标准或者加工技术为强制性标准的问题，这也是标准化法立法目的所决定的。日本的经验是：通过专门立法引用标准的方式，将任意标准赋予强制性，发挥标准化在保护消费者利益、保护环境等方面发挥应有的作用。日本处理规制法、强制性法规与JIS关系的经验值得我们借鉴。所谓的“标准与强制性法律的关系”，是指规制法及强制性法规通过对技术标准（基准）的引用，使这些技术标准具有了强制性。近年来，强制性法规将JIS等的任意性标准加以引用的情况不断增多，这些“强制性标准”的变身，为的是保障环境安全，保护国民的健康与安全。

参考资料

[1] 杨安怀.日本标准化制度的发展变化及给我们的启示[J].现代日本经济,2005,(1):17-22.

[2] 松本隆.標準化教育プログラム 共通知識編——第3章JISの歴史[EB/OL].(2009-02-19)[2017-10-14].https://www.jsa.or.jp/dev/std_bunya1.