深化工业用地市场化配置改革研究——基于嘉兴市的调研与思考

■ 曾现锋

（中共平湖市委党校，浙江 平湖 314200）

深化工业用地市场化配置改革研究
——基于嘉兴市的调研与思考

■ 曾现锋

（中共平湖市委党校，浙江 平湖 314200）

嘉兴市作为全国开展工业用地市场化配置改革试点之一，坚持以亩产论英雄、节约集约用地和完善服务环境为导向，通过实施“增量选优、存量提质、完善配套机制”三大路径，着力提升工业用地配置水平并取得初步成效；但同时，随着改革的深入推进，也遇到了改革共识缺乏、奖惩机制不完善、土地二级市场发育迟缓、监管效率有限等深层次难题。建议从提高改革共识、健全“增量撬动存量”机制、促进跨区域要素交易机制、建立政社协同的立体化监管网络等四个层面不断优化完善嘉兴市土地要素资源配置机制，加强制度创新。

工业用地；市场化配置；增量选优；存量提质；配套机制；嘉兴

2014年12月29日，国家发展和改革委员会、国土资源部联合下发《关于开展深化工业用地市场化配置改革试点工作的通知》，在全国范围内确定包括嘉兴市在内的4个城市作为开展深化工业用地市场化配置改革试点。嘉兴市委市政府以此为契机，在已有探索的基础上，加快顶层设计，制定出台了《关于开展深化工业用地市场化配置改革试点实施方案》等政策文件；同时，根据嘉兴市经济社会快速发展与土地资源约束加剧的现状，在优化土地资源配置和提高产出效益方面进行大胆改革探索。经过一年多的实践，嘉兴市工业用地市场配置化改革已取得初步成效，并能为全国土地要素市场化配置改革提供部分可复制、可借鉴、可推广的经验。但随着改革的深入推进，也遇到了改革共识缺乏、集约节约用地效益不高、土地二级市场发育迟缓、监管效率有限等深层次难题，需要进一步探索突破。2015年以来，笔者围绕着嘉兴市工业用地市场配置化改革展开调研，在对原始材料整理归纳的基础上，对嘉兴市改革试点探索的具体举措、成效、存在问题进行研究分析，并在此基础上提出相关对策建议。

1 嘉兴市深化工业用地市场化配置改革的探索

试点工作开展以来，嘉兴市以“亩产论英雄”、节约集约用地和完善服务环境为导向，通过“增量选优、存量提质、完善配套机制”三大路径，着力提升工业用地配置水平。在“增量选优”上，通过实施差别化土地供应政策及监管模式，进一步优化土地要素配置，保障优质项目落地。在“存量提质”上，通过工业用地绩效评价，建立评价成果与用水、用电、排污等生产要素相挂钩，倒逼其提升用地效率。在“优化服务环境”上，通过建立健全市场交易平台，深化行政审批制度改革，保障市场在土地资源配置中发挥决定性作用。

1.1 实施差别化供地政策，推进增量选优改革

(1)完善准入评价制度，强化源头控制。嘉兴市通过实施差别化的计划指标分配政策，改变了以往按行政区域“切块下达”计划指标的分配方式，建立项目竞争择优与年度新增建设用地计划指标分配相挂钩机制，根据项目质量优劣排序安排新增建设用地计划指标。同时，针对不同的供地类型，实行工业用地差别化供应政策。对“两高一资”项目、淘汰落后产能项目、不符合产业转型升级项目、上年度工业企业绩效评价为最差类项目，原则上不再安排供地。

(2)建立差别化供应体系，提高土地配置质量。嘉兴市实行差别化供地方式，在采用传统出让供应方式基础上，还采取租赁、协议等方式供地。实行弹性出让年期制，按照不同产业类型、行业特点和企业生产周期，灵活设定10年、20年、30年、40年、50年的工业用地出让年限。同时，采取 3+5+X分阶段评估管理模式。2015年，嘉兴市共有6334亩的工业用地实施分阶段管理出让。

1.2 完善绩效评价体系，推进存量提质改革

(1)完善工业企业绩效评价，深化评价成果应用。嘉兴市结合区域产业结构和企业规模特点，构建并完善了以亩均产出、亩均税收、单位能耗、单位排放、全员劳动生产率等指标为主要内容的企业综合评价机制，并依据工业企业绩效评价成果，将企业分成A(优先发展类)、B(鼓励提升类)、C(监管调控类)、D(落后整治类)四大类，在城镇土地使用税、用地、用电、用水、用能等方面实行差别化政策。

(2)加大政策扶持力度，鼓励工业企业节地挖潜。嘉兴市通过推进“空间换地”，对符合城市规划的，鼓励和引导企业通过压缩超标的绿地面积和辅助设施用地、厂房加层、老厂改造、内部整理、利用地下空间等途径，扩大生产性用房，追加工业投资，提高土地投资强度和利用效率，实现“零增地”改造。

1.3 建立相关配套机制，优化改革服务环境

(1)建立健全交易平台，推进要素市场化交易改革。嘉兴市积极推进各县（市）资源要素交易中心平台建设，在优化完善国有土地一级市场交易的基础上，逐步吸引、规范二级市场公开交易行为，破除流通障碍，扩大公开交易内容，规范土地交易行为，创造条件逐步在全市范围内建立统一的交易中心，推进要素流动市场化。

(2)深化行政审批制度改革，推进简政放权。在新一轮行政审批制度改革中，嘉兴市通过全面清理和削减审批事项，变前置审批为事中、事后监管；实施核准目录外企业投资项目不再审批改革试点（零审批）；推行先照后证商事登记改革等举措，加大了行政审批制度改革的力度，建立结构合理、程序严密、快速有效的审批管理体制和机制。

2 嘉兴市深化工业用地市场化配置改革存在的问题

经过一年多的实践，嘉兴工业用地市场化改革试点已取得明显成效，部分探索已能够为全国土地要素配置改革提供可复制、可借鉴、可推广的经验。然而，由于这项改革创新性强、涉及面广、复杂程度高，随着改革的深入推进，一些深层次的问题和制约亦逐步暴露显现，严重制约了嘉兴市全面深化改革的进程。

2.1 缺乏共识导致改革动力不足

受世界经济复苏缓慢，国内需求不旺，工业企业投资意愿稳中有降，经济下行压力持续加大，不确定、不稳定因素在增多等因素的影响，嘉兴市各级政府及企业主体对推行工业用地市场化配置改革缺乏共识。具体表现为：从政府层面看，各级政府及工业经济主管部门，尤其是基层镇（街道）、开发区（功能区）等平台主体，针对目前工业经济不景气，工业投资乏力导致对土地需求不旺的现状，再考虑到实行土地市场化配置改革可能带来招商引资难和土地出让金减少等方面的问题，主观上积极性不高。从企业层面看，受土地融资抵押和传统用地观念等多方面影响，更倾向于采取50年一次性出让方式获取土地，对租赁方式、弹性年限方式取得土地心存顾虑，甚至产生抵触情绪，总体上较被动消极。

2.2 奖惩机制不完善导致节约集约用地成效不高

土地出让地价远低于转让市场地价是全国各地的共同特征，嘉兴市也不例外。从政策激励层面看，目前市政府出台的有关税费政策对存量用地盘活的支持仅限于减免营业税、契税、土地增值税及相关规费贡献地方财政部分，税费减免额度远少于当前工业用地出让地价与转让市场的地价差，这就从根本上制约了企业盘活存量用地的主观能动性。从政策惩罚层面看，土地使用税标准总体偏低，对企业占有土地的惩罚成本压力有限，因此，当前差别化土地使用税征收政策尚不能有效推动低效土地退出，这就导致在现有土地产权制度框架下，原产权主体如果缺乏退地意愿，即使列入淘汰类产业的低效用地因产业政策、环保、消防等强制停产闲置，政府也很难盘活。可见，当前存量产业用地盘活促进产业转型升级的激励惩罚政策力度不够，停止新增产业用地供给，以存量用地盘活支持和保障产业转型升级面上展开具备一定的可行性。

2.3 跨区域交易机制缺失造成土地二级市场发育迟缓

从根本上讲，要素的二级市场发育程度标志着要素市场化的成熟水平，但当前这种二级市场还没有普遍形成。例如，2014年嘉兴市土地一级、二级市场分别出让127宗、17宗，后者仅为前者的13.39%。这种局面的出现，一方面缘于改革伊始企业转型发展所溢出的土地要素指标有限，且多数用于自身扩大再生产。另一方面更因为跨区域交易机制未能形成，土地要素流动受阻。受上级部门按行政区划考核的制度限制，当前各地都以县市为单位筹建要素交易市场，交易细碎化现象突出。同时，缺少能够跨区域自由流通的交易内容，土地指标等要素资源不能进行跨行政区域交易。封闭式的运作使各地交易中心无法做大做强，阻碍了要素在更大区域范围内流动和配置。

2.4 “零审批”改革后监管力量整合不足导致监管效率有限

“零审批”改革后，政府面临由事前审批模式向事中、事后监管模式的真正转移，强有力的监管成为改革成功与否的根本保障。然而，当前整合政府部门、社会组织和公众等各方力量的立体化监管网络还未形成，监管效率有待提升。一是政府成为事实上唯一的监管主体，监管力量严重不足。目前各职能部门从事审批和监管服务的工作人员一般不超过5人，审批与监管没有彻底分离，项目多、人员少的矛盾突出。同时，监管队伍也由原审批人员转化而来，监管方式方法的优化与效能效率的提升迫在眉睫。二是社会力量还未有效参与进来，无法发挥社会监管低成本、实时性、全方位的优势。“零审批”项目前期公布的渠道主动性不强、开放度有限，导致社会组织和公众的知晓过程具有后觉特征，仅开展如电话举报和网络舆论等单一化、碎片式的监督，还未形成制度化、常态化的公众参与渠道。三是“3+5+X”分阶段监管等模式的实施，使得监督管理工作难度加大。新模式的实施要求对新增工业项目，根据产业特点和项目情况，在土地出让合同中约定开发建设、投产运行期限和投入产出达标条件，以及相应的转让限制条件和未达标退出方法等条款内容，无形中增加了国土资源管理部门监管的责任和难度。

3 深化工业用地市场化配置改革的对策建议

根据嘉兴市深化工业用地市场化配置改革试点对土地资源配置的新要求，在全面系统评价已有探索制度绩效及存在问题的基础上，需要从提高改革共识、健全“增量撬动存量”机制、促进跨区域要素交易、建立政社协同的立体化监管网络等四个层面不断优化完善土地要素资源配置机制，加强制度创新，促进土地要素向优质企业和项目集聚，实现嘉兴市土地要素配置效率和效益最大化，为全国提供更多可复制、可借鉴、可推广的经验和模式。

3.1 提高改革共识，增强参与主体的主动性

思想是行动的指南，认识高度决定工作力度。试点工作的有效推进，首先需要各主体形成共识，深刻认识改革工作的重要性和紧迫性。一是提高宣传的针对性和有效性。要充分借助试点机遇，进一步加大宣传力度，创新宣传方式，营造改革氛围，凝聚社会共识。建议嘉兴市政府适时召开推进会议，进一步统一思想、明确目标、落实责任、攻坚克难、加快推进，通过把更好地发挥政府作用和市场配置资源决定性作用有机结合，同频共振，增强改革活力。同时，加强对各县（市、区）试点工作的指导，督促各地抓紧出台配套政策，完善推进机制，明确改革任务，积极学习借鉴海宁、平湖等地的实践经验和特色做法，学以致用，指导实践，推动工作。二是强化部门联动和工作考核。建议嘉兴市发改委、市国土资源局立足职能，加强协调和指导，会同有关部门加大工业用地市场化配置改革督查和考核力度，争取将其列入市委市政府对各县（市、区）党委、政府年度目标责任制考核内容，并强化考核结果运用，以督查考核倒逼各地加快推进落实。

3.2 严格控制新增产业用地供给，健全“增量撬动存量”机制

考虑到当前大幅度调整税费政策的不现实性和已有存量土地基本上能够满足产业发展需求的现状，建议采取“严格控制增量”“增量撬动存量”的措施。具体说，可以从企业及产业平台两个层面加强管控。在企业层面，要进一步完善产业用地竞争性分配机制，严格项目准入、评价、入库，引导计划用地指标向好项目、大项目集中，实施项目用地“定产业挂牌”、差别化管理和择优竞争配置，强化重点项目重点保障、优质项目优先用地。一般产业项目及产业平台以外区域一律不安排新增产业用地计划指标，严格区分重点产业项目与一般产业项目。尽量化解土地出让市场价格远低于转让市场价格差异带来的负面影响，创新工业用地转让管理，通过增加保有成本、减少转让规费，严控转让环节，挤出产业用地的虚假泡沫，压缩或消除土地投机资本对工业用地地价炒作空间，使真正具有投资和建设意愿的企业获得工业用地使用权。建立健全招商项目“土地产出效益”激励机制，落实项目全程跟踪和分阶段奖励考核政策。积极引导小微企业通过用地置换、租赁、购买标准厂房等途径解决企业发展空间。在产业平台层面，主要是建设完善新增建设用地计划指标宏观分配机制，建立产业平台新增建设用地计划指标与存量产业用地盘活规模挂钩机制，建立完善“增量撬动存量”的建设用地利用分配机制。

3.3 促进跨区域要素交易，增强改革的系统性和联动性

实现要素配置市场化，需要打破要素交易的区域限制，建立多个具有引领作用的区域性交易市场，这些交易市场覆盖范畴应是地域相临、经济社会发展水平相近的地区，在避免以行政区域为单位低效重复建设的同时，实现更大范围内资源配置优化。因此，建议：基于嘉兴即有试点经验和深化改革的需求，省市级层面在扩面改革的基础上，一是支持浙江江南要素交易中心等一到两个交易中心做大做强，打破要素交易区域限制，成为整个浙北区域的要素交易市场。二是进一步充实交易内容。将农村土地整治项目节余指标、建设用地占补平衡指标、集体建设用地、企业股权等纳入中心交易，并出台相关政策减免交易产生的相关税费，提高交易平台的知晓率和交易主体的积极性。三是做好交易信息公开。打破信息壁垒，实现全市所有土地二级市场交易信息均在市公共资源交易中心平台公开，有转让和受让需求的个人或企业也可免费在市公共资源交易中心平台发布出售或求购信息。

3.4 加强监管力量的整合，建立政社协同的立体化监管网络

强有力的监管需要整合政府部门、社会组织和公众等各方力量，形成立体化监管网络。为此，嘉兴市可以采取以下措施：一是加强职能部门联动，以地级市层面牵头整合全市监管队伍与力量，健全跨层级、跨部门协同监管的组织领导体系和工作机制。逐步实现审批与监管彻底分离，提升监管队伍的能力与素质。更加注重项目事中稽查，保证“错、偏、漏、越”的行为及时得到纠正，尽可能避免事后整改造成的资源浪费和成本损失。加大信息化力度，实现监管全过程无死角，确保随时抽检和及时提醒。二是拓展公众参与渠道，提高公众参与积极性。加快建立民间监督组织，加强与已有公益环保组织的联系，发挥民间组织扎根基层、了解深入、反馈及时的优势，通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式，以资助、购买服务等方式支持符合法定条件的社会组织参与监管活动。三是针对公众参与专业性不足的领域，通过进一步规范行业组织管理，充分发挥行业组织的自律作用。强化行业内部的自我监督，推动市场主体自我约束、诚信经营。建立普通监管与专业监管并重，专业监管嵌入普通监管的长效机制，构建纵向到底、横向到边、纵横协动的立体化监管网络。

[1] 杨浩,袁博,强海洋．我国工业用地价格市场化改革思路研究[J]．中国国土资源经济,2015(9)：62-65．

[2] 鲁建平．大力培育土地无形要素市场促进土地要素配置市场化[J]．浙江国土资源,2014(7)：31-33．

[3] 袁涌波．浙江海宁要素市场化改革的主要做法与经验启示[J]．中共浙江省委党校学报,2015(2)：63-69．

Research on Deepening the Marketization Reform of Industrial Land—Research and Thinking Based on Jiaxing City

ZENG Xianfeng
(Party School of the CPC Pinghu Municipal Committee, Pinghu Zhejiang 314200, China)

Jiaxing City is one of the pilot cities in China to carry out the market-oriented reform of industrial land use, in which it emphasize the acre yield, the intensive land use and the service environment as the guidance. Through the implementation of "incremental optimization, improving stock quality, perfect matching mechanism" as three effective ways, efforts to enhance the level of industrial land allocation has achieved initial results. However, with the deepening of the reform, we have encountered several deep-level problems, such as a lack of consensus reform, the rewards and punishments mechanism is imperfect, the development of the secondary land market is slow, limited effciency on supervision and management. We proposed some suggestions to perfect the mechanism of land resource allocation and strengthen the system innovation in Jiaxing city, by improving the consensus of reform, improving the mechanism of "increment leveraging stock", promoting the trans-regional factor trading mechanism and setting up the three-dimensional supervision network

industrial land; market allocation; optimization of incremental land; upgrading of stock land; matching mechanism; Jiaxing

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2017）01-0024-04

2016-09-26；

2016-10-06

浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心第十八批规划课题立项《深化工业用地市场化配置改革研究——基于嘉兴市的实践分析》（xj63）

曾现锋（1980-），男，河南省驻马店市人，中共平湖市委党校讲师，哲学硕士，研究方向：产业经济。