杭州创新创优评估促进政府职能转变的启示

2017-09-29田玉萍李雅娟

中国机构编制 2017年9期

●田玉萍李雅娟

实证调研

杭州创新创优评估促进政府职能转变的启示

●田玉萍李雅娟

党的十八大提出，要加快政府职能转变，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。杭州市积极探索、勇于创新，通过开展创新创优评估推动政府职能转变，在促进“放管服”改革、推动政府管理创新、提高政府治理能力、释放市场活力等方面取得了积极成效，具有一定的借鉴意义。2017年2月，笔者参加了2016年度杭州市创新创优评估工作，从中了解了有关情况、获得了有益启示。

一、杭州市创新创优评估的主要做法

杭州市是我国东南沿海的中心城市之一，一直处于中国改革开放的前沿，肩负着率先发展的历史使命。但杭州市生产资源禀赋相对匮乏、产业发展环境承载力有限，如何破解发展瓶颈、增强发展动力、提升核心竞争力，是杭州市的一个重大课题。杭州市坚持以创新促发展，通过开展创新创优评估，激励各市直单位和区、县（市）政府围绕中心工作不断改革创新，为加快政府职能转变、促进经济社会又快又好发展注入强劲动力。

杭州市自2006年起开展创新创优评估，鼓励市直单位立足职能定位，积极运用新理念、新思路、新方法解决工作中的突出矛盾和重点问题。2016年，成立了杭州市综合考评委员会办公室。2008年，创新创优评估由市直单位拓展到了区、县（市），实现了评估对象的全覆盖。经过十多年的不断推进、逐步完善，杭州市在通过创新创优评估促进政府职能转变方面积累了丰富的经验做法。

一是立足服务政府职能转变，建立健全规章制度。杭州市先后出台评估办法意见、评估专家管理办法等制度，建立“评估、反馈、整改”闭环式的运行机制，构建鼓励联合创新、兼顾攻坚克难、注重部门联动、强调公开透明的评估体系，实现评估机构与被评单位、政府与公众之间的良性互动。2015年出台了《杭州市绩效管理条例》以地方性法规的形式明确了评估原则、工作程序、结果运用、责任追究等事项，使评估工作有法可依、有章可循，为促进政府职能转变夯实制度基础。

二是紧扣政府职能转变主题，明确评估重点内容。杭州市聚焦政府职能转变，鼓励各地各部门破除一切束缚创新驱动发展的观念和体制机制障碍，让政府在创新驱动发展中主动转变职能、创新服务。通过明确评估重点，科学设置指标，将经济效益与社会效益、环境效益、当前任务与长远发展目标有机统一起来。加大科技创新能力和创新发展的评估权重，引导发展方式从规模速度型转向质量效益型；将统筹城乡发展、促进经济社会发展一体化列入评估重点，推动各地各部门补齐发展短板、解决发展不平衡问题；加大节能环保考核力度，淡化GDP指标考核，促进可持续发展。此外，注重做好项目规划引领，通过编制创新创优项目五年规划和项目选题目录，引导各地各部门把工作重心转移到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，不断提高行政服务效率，提升政府治理能力。

三是坚持政府治理开放理念，保障公众广泛参与。一方面，评估过程公开透明、评估结果及时公示。在综合评估阶段进行现场直播，彰显了政府治理现代化关于民主参与、公正透明的要义。评估结果及时向社会公示，尊重了公众的知情权、保障了公众的参与权。此外，在创新创优项目立项、实施以及根据评估反馈意见进行整改的过程中，也借助公众力量加大监督力度，确保项目质效。另一方面，评估主体多元化。通过开展社会评估、邀请专家参与等方式，赋予公众话语权，促进公众的政治参与，提高公众对政府的满意度；同时，也积极推动政府及时回应公众诉求，关注民生问题、解决民生问题，实现政府与社会公众之间的良性互动，切实促进社会转型发展、提高政府治理能力。

四是发挥促进职能转变作用，强化评估结果运用。杭州市综合考评委员会办公室建立了奖优罚劣机制，发挥评估对促进政府职能转变的激励约束作用。一方面，对评估获奖项目给予奖励，按申报项目总数的1/3评出获奖项目，对获奖项目单位给予表彰和适当的物质奖励；另一方面，对评估不合格的项目单位予以通报，并扣发单位工作人员当年年终奖，连续三年评估不合格的单位，将调整其领导班子。

杭州市自开展创新创优评估以来，政府行政效率显著提高、群众满意度持续提升、政府治理现代化水平越来越高、社会组织活力不断激发，充分彰显了创新创优评估在促进政府职能转变、优化发展环境方面发挥的积极作用，有效推动了法治型、创新型、廉洁型、服务型政府的建设。从2016年参评项目来看，体制创新方面的项目占37%，改善公共服务方面的项目占30%，政府治理现代化方面的项目占20%，激发社会活力方面的项目占13%，形成了一批在全国范围内可学习、可复制、可推广的示范样本，产生了明显的经济效益和社会效益。以智慧交通应用示范项目为例，杭州市利用大数据改变交通治理模式，市中心交通效率提高了3%至5%，部分路段提升11%以上，该项目还推动5G通信标准的制定，抢占了国际通信技术制高点，促进我国通信产业升级。

二、科学评估促进我国政府职能转变的启示

杭州市创新创优评估，坚持目标导向、规划引领、全程管控、强化激励，激发了各地各部门的内在动力，形成了争先创优的良好局面，促进了政府职能转变，在一定程度上证明，评估是促进政府职能转变的重要手段和有效措施。国内其他一些地方以及国际上一些国家和组织也在积极运用评估开展类似工作。例如，世界银行2004年就开始运用评估对全球各经济实体的商业环境进行衡量，每年定期发布《全球营商环境报告》，为各经济实体改善营商环境提供参考，在促进全球私营经济发展方面发挥了作用。

当前，我国政府职能转变面临新形势、新要求，可以评估为手段推进我国政府职能转变。基于政府职能转变的评估，对推动政府职能转变、提高国家治理能力现代化具有积极的作用。

一是准确定位评估工作。评估要立足于服务党和国家工作大局，着眼于政府职能转变的重点和难点，致力于促进政府职能转变。建议将深化供给侧结构性改革、加强事中事后监管、建立健全清单制度、创新政府治理方式、优化公共服务等政府职能转变的核心任务列入评估重点，引导各地、各部门主动适应政府职能转变的形势要求。

二是科学构建指标体系。构建全面、科学、合理的评估指标体系是开展评估工作的重要基础。在指标设置上，要有约束性指标，强化重点目标和中心任务的刚性，又要有发展性指标，转变部门单纯追求经济增长、局部利益、眼前发展的观念，推动部门把注意力放在经济效益与社会效益并重、当前利益与可持续发展兼顾上来。如可按照是否符合促进职能转变的方向、是否有重大突破、措施是否得当、在国内外所处的水平、经济和社会效益如何、是否具有可持续性和推广价值等方面开展评估。在此基础上，根据不同部门、不同行业的特点进一步分类细化指标。如政府部门的指标，应突出简政放权、放管结合、优化服务；党群部门的指标，应重点反映贯彻落实中央要求、服务保障中心任务；事业单位的指标，应重点反映政事分开、事企分开等改革进度，突出公益服务质量和群众满意度；国企的指标，应突出承担社会责任、提升公共服务、产业升级示范等。在指标衡量上，不能简单地用一把尺子度量，既要横向与全国总量或平均水平比，又要纵向与自己比，避免因部门职责不同、在政府职能转变中发挥的作用或作用凸显程度不一而导致评估结果不客观的情况。

三是建立有效运行机制。建立“目标规划—评估实施—反馈整改—再评估”的运行机制，加强过程控制，强化对政府职能转变的持续推动和动态跟踪。通过目标规划，引导各部门积极转变政府职能，不断提升政府行政效率和公共服务水平。通过实施评估，及时发现突出问题和深层次矛盾，为政府改革创新提供方向。通过反馈整改，推动问题的解决、促进工作的改进。通过再评估，改变评估“一锤定音”的传统做法，建立起基于评估的管理闭环，促进政府职能转变持续提升。机制运行过程中，要加强监督检查，确保客观公正、公开透明。可采用内部监督与外部监督相结合的方式，内部由政府相关部门牵头，并吸收纪检、监察等部门的力量；外部则要发挥公众的监督作用。同时，要注重评估主体的多元化，如组织专家评审、开展社会评价、引入第三方评估等，确保评估的客观性、独立性和专业性。

四是要强化激励约束机制。评估结果如何用、用得好不好，是决定评估能否发挥成效的关键。一方面要建立奖优罚劣机制，对政府职能转变成效明显、工作突出的，给予一定形式的表彰奖励；对在政府职能转变方面不作为、乱作为的，给予一定形式的惩戒。为了确保激励约束的力度，奖励惩戒不仅要与部门挂钩，还要与部门领导、单位工作人员直接挂钩。另一方面要建立责任追究机制，对在评估中发现违反相关纪律规定的，要严格追究相关人员责任。