土地征收：统一标准让利于民——乐清区域性集体土地征收政策执行难点及对策

□黄晓忠

土地征收：统一标准让利于民
——乐清区域性集体土地征收政策执行难点及对策

□黄晓忠

（一）

随着城市化进程的加快，旧城的改造和新城的建设也进入了快车道。在城镇化改造的过程中，既要保证城市建设顺利进行，又要化解各方矛盾，协调各方利益，国有、集体土地及地上房屋的征收工作便成为城市化进程中的矛盾焦点和难点。以乐清市为例，征收工作虽然取得了一定的成绩，但也滋生出诸多矛盾和问题，政策落实和执行困难、“钉子户”拔钉难、安置房建设问题等尤为突出，改造进程面临重重困难。

立法不完善，配套法律法规缺失导致征收工作推进困难。目前我国有关集体土地上房屋征收的法规，主要分散在《宪法》《物权法》《土地管理法》中，都是很原则的表述，并无具体可操作性。部分城市根据自身的情况制定了一些征收补偿安置的文件，但温州市、乐清市均未颁布统一的集体土地征收补偿政策性文件，而是通过一个项目一个办法一个标准的方式执行。对具体的征收政策执行问题、监管问题、信息公开问题、法律救济问题等未做规定。立法及配套规定的缺失引发的有失公平合理的争议更是无法平息。一直以来，乐清市的征地征收都以协议征收为主，但目前各片区都存在未签协议的重点户，且还存在个别“钉子户”扰乱征收秩序的现象，由于缺乏相关法律、法规、政策对“拔钉”工作的保障，对“钉子户”依法强制征收程序尚未启动，征收效果不明显。

政策执行难，不以公共利益作为征收前提导致执行受阻。《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但实际操作中，各地在制定征收政策时并未全部由于公共利益的需要，相反大部分都是因为商业利益的需要而进行的，自然缺失了政府威信，在政策执行层面上受到质疑和反对，导致征收政策执行困难。

违法建筑历史遗留问题，严重影响征收政策执行效率。以乐清市城区为例，改造前的“城中村”违章建筑比较普遍。分析其原因，是政府长期对违法占地建房等行为管理不到位，导致农民的房屋大量存在少批多建、未批先建、违法翻建扩建等违法现象。特别是处于近郊的群众，依靠地理优势，搭建违法房屋出租，房租成为大部分城郊结合部农民的重要收入来源。政府的长期管理缺位，导致百姓已将违法建筑的占有、使用、收益权视为理所当然，而一旦征收时违法建筑不能获得相应补偿，不但影响甚至清零了原有的房租收入，而且违法建筑不能给予补偿，导致被征收人的经济损失很大，从而拒不配合征收，出现所谓的“钉子户”，影响了征收工作的推进效率。

房地产行情低迷，征收户利益缩水，导致征收安置难。房地产行情的持续低迷，导致乐清市“四策合一”政策落实在改造进程中遇到瓶颈。《乐清市域总体规划》（2005-2025）中明确提出要加快推进城中村和旧村改造。为了推进城中村改造工作，乐清市政府还出台《乐清市城中村改造、一般村改造、农房改造集聚建设、城市建设房屋征收补偿暂行办法》，实行“四策合一”政策。在实施过程中，“四策合一”政策的落实受到房地产市场的牵制，在2013年，整体房地产形势良好的条件下，“四策合一”政策因其产权安置的优越性，受到广大被征收人的欢迎，但面对现今低迷的房地产市场，房价持续走低的现状，安置补偿的面积越多，对于被征收人来讲并不意味着利益获取越大，相反，个别被征收人过大的安置补偿面积因市场低迷无法销售，反而增加了更大的资金压力。另外，原各城中村改造指挥部独立运行，分区推进，对“四策合一”政策的理解和执行有所不同，虽然“一村一策”在政策上具有很大的灵活性，但更多的是不确定性，相邻区域政策的相互攀比，更是增加了政策落实和征地征收的难度。

“离心”安置问题突出，导致群众信任度下降增加征收难度。所谓“离心”安置是指：离开原地安置。由于城市征收、被征用地块多处于核心区或近郊，又加上居民存在“原地安置”的思想，不想离开祖辈衍生的“本土”，安置工作难以推进。当前，征收安置难、投诉多已是不争的事实，造成该问题的因素很多，而安置用房建设问题首当其冲。一是审批速度慢。缺乏统一建设模式，造成被征收人对安置房建设方案意见不一，且在较短的时间内难以统一意见；村集体基础工作不扎实，对于安置房审批程序不了解，“冤枉路”绕的多，耗时长；安置房建设资金难以筹集，工程断断续续，问题突出。二是期房安置的风险隐患加剧了被征收人的不信任感。三是当前城中村改造因部分业主外出经商，分散在全国各地，给征收工作带来更大的难度。

（二）

当前，乐清市征收主管部门正在努力寻找良好的对策。坚决做到阳光征收、和谐征收、依法征收，让征收的全过程公开透明、晾晒于阳光之下，形成一套接受舆论监督、行政监督、百姓监督和法律监督的征收体系，最终在保证所有被征收人权益的基础之上，最大程度地实现公平和正义。

尽快完善集体土地上房屋征收补偿的规范性文件。乐清市城中村的土地性质较为复杂，往往同一村落中部分土地已征为国有，而另一部分土地仍属集体，呈现“插花式”布局。2011年乐清市人民政府印发了关于《乐清市征收农民集体所有土地管理办法》的通知，2016年印发了关于《乐清市征收集体土地涉及房屋拆迁实施程序规定》的通知，相关文件相继推出，一定程度上对集体土地征收作出规定，各地对集体土地上房屋征收实施主体、征收程序作出了明确规定，但是对补偿标准等根本性问题尚不明确一致，特别是对“插花式”布局的城中村，启动两种征收补偿程序时，很可能导致城中村改造进度混乱或相关征收补偿行为违法等。因此，建议：统一全市范围内集体土地上房屋征收补偿的具体规范，市政府及时提请市人大审议出台《集体土地上房屋征收与补偿办法》，市住建局同步制定配套工作流程图及协议、文书等范本。目前，杭州市、宁波市均出台了《集体土地上房屋征收与补偿条例》，较好地解决了城中村集体土地上房屋征收补偿相关问题，取得了明显成效，可参考借鉴。

统一征收补偿标准。近来征地中暴露出的问题，集中表现为政府与被征收人之间在补偿问题上的冲突。目前各地补偿标准主要是通过各地政府制定，有的采取政府指导价的方式。但是随着社会经济的发展，城市的地价和房价都在不断攀升，政府指导价如果不能及时调整，集体土地上房屋征收的补偿款很难重建或购置到同等质量和同等生活条件的房屋，这将明显损坏被征收户的实际利益。集体土地上房屋征收补偿标准可引入国有土地上房屋征收补偿的市场评估的方法，将补偿标准市场化，在估算被征收房屋的价值时，请专业的第三方评估机构对房屋的成本和成新进行估算。

转变执政理念，坚持让利于民。一个地区、部门或者一个单位的经济发展决不能以损害被征收人的利益为代价，应在政策允许的范围内尽可能地考虑被征收人的利益，同时要想法设法确保被征收人安置后的实际生活水平有所提高。对有困难的被征收人要采取一些特殊的优惠政策，使被征收人亲身感受到政府的温暖，全面推进以人为本的合法友情征收。

打造专业征收队伍，致力规范征收工作。征收是一项政策性强、专业素质要求高的工作。一方面，房屋征收主管部门的工作人员要加强对有关法律、法规、政策的学习和理解，使自己成为精于征收的专家和能手；另一方面，征收管理部门可采取政府采购方式向社会购买服务，让专业从事征收工作的律师事务所、咨询机构协助和承办具体的征收工作。这样不仅可以将政府征收工作人员打造成“政策精通、业务熟练、方法众多”的专业化城市房屋征收队伍，还能最大程度地发挥专业力量，“让专业的人干专业的事”，提高征收工作效率，减少征收工作产生的法律风险和法律责任。

及时设立城中村改造行政争议协调委员会。为协调化解城中村改造中出现的群体性行政争议案件，深入研究城中村改造过程中的法律适用疑难问题，防止重大决策和重点项目“带病”启动和运行，建议及时成立城中村改造行政争议协调委员会，由市府办、市法制办、信访局、发改局、国土局、住建局、综合行政执法局作为成员单位。主要职责包括：解读城中村改造法律政策、规范城中村改造行政程序、协调城中村改造重大案件、指导解决城中村改造争议事项等。法院审理重大城中村改造行政案件和政府相关部门遇到重大城中村改造行政争议需要妥善化解的，可提交行政争议协调委员会，由委员会办公室主任召集相关部门进行协调，充分利用行政资源，妥善化解纠纷。

作者为乐清市发展和改革局局长