反腐国际司法合作的实践与思考

2017-01-25周楠生戴纪锋

中国检察官 2017年9期

·周楠生戴纪锋/文

反腐国际司法合作的实践与思考

·周楠生*戴纪锋**/文

严惩腐败犯罪嫌疑人携款外逃是我国反腐工作的重点任务之一。我国司法执法机关近年来不断加强反腐国际司法合作，综合运用引渡、缉捕、遣返、劝返、追诉合作等方式开展跨国追逃、追缴犯罪所得和调查取证工作，取得了突出成效，也积累许多典型案例。在总结成功经验的同时，有必要分析实践中存在的问题和障碍，为拓展反腐国际司法合作优化路径选择。

反腐败跨国追逃跨国追赃国际司法合作

针对我国腐败犯罪嫌疑人携款潜逃出国境形势日益严峻的突出问题，党中央审时度势地提出加强反腐国际司法合作，严惩贪官携款外逃的要求，部署开展了国际追逃追赃“天网”行动，取得了突出的工作成效，引起国际社会的高度关注。本文将以典型案例为样本，总结分析我国反腐国际司法合作的成功经验与存在问题，并提出加强反腐国际司法合作的路径选择。

一、我国反腐国际司法合作的实践

国际刑事司法合作是反腐国际合作的最重要途径。截至2015年底，中国已与68个国家和地区签署了刑事司法协助条约，与44个国家缔结了引渡条约。我国还加入了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》等多边国际公约。这些条约、公约是我国开展国际刑事司法合作的主要法律依据。从我国司法实践看，国际刑事司法合作主要包括跨国追逃、跨国追赃和跨国调查取证三项内容。

（一）跨国追逃

目前开展跨国追逃的主要方式为引渡、缉捕、遣返、劝返以及追诉国际合作。

1.引渡。即一国应别国的请求将躲避在本国境内的被告人或被判刑人移交给对其拥有管辖权的请求国。［1］如2015年2月我国公安机关在意大利执法机构的协作配合下，将外逃意大利10年之久的经济犯罪嫌疑人、原河北某证券公司工作人员张某依法引渡回国。

2.缉捕。国外缉捕通常需要在公安部、外交部及驻外使馆的协调配合下，与逃犯发现地国家的司法执法部门进行通力合作。例如，“百名红通”10号逃犯裴健强、39号逃犯付耀波、41号逃犯张清曌就是通过这种方式从国外缉捕归案的。

3.遣返。即一国以非法移民、非法入境等为由将外国人遣送至对其进行刑事追诉的国家。由于遣返在客观上形成与引渡相同的结果，所以也被称为“事实引渡”。［2］以遣返非法移民、非法入境的方式达到引渡的目的是实践中采用较多的手段。［3］例如，广东省人民检察院侦查的开平中行许某某、余某某、许某某贪污公款4.82亿美元一案，三人案发后逃往美国。我国司法部首次依据《中美刑事司法协助协定》请求美国司法执法机构对这三名逃犯缉捕和遣返。经过多次谈判、交涉和提交线索、证据，最终促成美方启动刑事追诉程序，其中余振东认罪并自愿接受遣返。这是第一个由美方正式移交中方的外逃腐败犯罪嫌疑人。［4］在双方国家没有引渡条约的情况下，运用遣返程序比较务实，近年来另一典型案例就是新加坡根据其国内法将我国逃犯李华波遣返回中国。当然，根据国际公约和一些国家移民法的规定，有两种情况不得将任何人遣返回国：一是被遣返回国后可能因种族、宗教、政治见解等原因受到迫害的；二是被遣返回国后可能遭受酷刑或刑讯逼供的。［5］我国一些逃犯就是利用这些规定，慌称回国可能受“迫害”、“酷刑”，企图达到不被遣返目的。［6］厦门特大走私犯赖昌星出逃加拿大，遣返问题历经艰难、纠缠多年才有结果就是此原因。［7］

4.劝返。即办案单位根据有关法律规定和刑事政策，采用各种方式和途径规劝外逃人员自愿回国投案自首。劝返的前提是逃犯自愿配合，实践中最有效方式是采用“压、劝结合”的策略。一方面与逃犯所在国司法执法机构开展合作，对逃犯施加司法威慑力，挤压其生存空间；另一方面对其加强思想疏导和攻心战，说服其主动投案。例如，广东省人民检察院办理的“百名红通”逃犯常征案，与加拿大执法机构进行合作，由加方对常征启动签证逾期逗留的行政听证程序。面对即将败诉并被驱逐出境的压，常征最终接受劝返回国自首。据统计，“百名红通”逃犯中超半数是经劝返回国自首。实践证明，有效的劝返不仅意味着我国司法机关追逃、追诉成功，而且操作程序简单、便捷，又节约司法成本。

5.追诉国际合作。即由我国司法机关向逃犯所在国司法机关提供逃犯触犯该国法律的犯罪证据，由其依据本国法律对其缉捕和追诉。［8］潜逃的腐败犯罪嫌疑人大多通过洗钱等方式跨国转移犯罪资产，通过虚假身份等欺骗手段骗取逃往国的签证、永久居留权等，因此，所在国可根据其国内法对其提起刑事诉讼。［9］通过追诉国际合作，既可为国际追逃创造条件，也可以有效地开展国际追赃工作。［10］

（二）跨国调查取证

1.调查取证方式的选择。国际刑事司法协助中传统的调查取证方式是“委托调查取证”。例如，2014年广东省检察机关在侦查一宗受贿案中发现两名行贿人为日本国民，遂报请我国司法部向日本法务省提出司法协助请求。日方依据请求，询问两名行贿人并调取3千多页的证据材料移交我方，确保顺利办结该案。但是，委托调查取证中被请求方通常是机械地按照请求方的提纲操作，调查取证的完整性、逻辑性自然有欠缺。为解决之一问题，国际司法合作实践引入了“派员调查取证”制度。例如，2010年广东省人民检察院与新加坡贪污调查局通过跨国调查取证合作，成功办理我国南方航空公司工作人员跨国收受新加坡WAA公司贿赂案。虽然我国与新加坡未签署刑事司法协助条约，但广东省人民检察院与新加坡贪污调查局按照互惠原则达成合作共识，双方同意互派办案人员入境进行情报交换、协助调取书证、询问行贿人和证人等，达到了互利共赢的司法效果，合力打击了跨国商业贿赂犯罪。

2.远程视频听证的运用。远程视频听证，是指请求国司法机关在本国境内，通过通讯卫星等电子传送和视像播放系统，连线处于被请求国境内的证人、鉴定人等，对他们进行询问并听取他们的回答。此方式使处于不同国度的调查人员和被询问人员通过视频系统面对面地进行谈话，甚至进行直接的庭审活动，实现了调查或庭审活动的直接性和直观性，也免于国际旅行劳顿和复杂手续。

（三）跨国追缴犯罪所得

1.犯罪所得的追回方式。一是直接追回。根据《联合国反腐败公约》的规定，腐败案件中被告人在逃的情况下，被害人（在资产转移地）可以提起单独的民事诉讼，就被告人侵权给他造成的损害要求民事赔偿；如果被害人无法确定，国家可以代为提起民事诉讼。这种方式无须经过国际司法协助。前述的开平中行案，中国银行就是以原告身份在香港、美国等地法院分别对许超凡、余振东、许国俊提起多个民事诉讼，请求判决三人返还侵吞的中国银行资产，最终均胜诉，挽回经济损失数亿人民币。二是间接追回。根据《联合国反腐败公约》规定，缔约国可依据本国法律或者执行另一缔约国法院发出的没收令，对被转移到本国境内的腐败犯罪所得进行没收后，再将其返还给另一缔约国。但是，到目前为止，通过国际合作追回腐败资产的成功案例不多，主要是因为面临两大困难：一是跨国追赃通常要经过几个复杂的调查证实阶段；二是世界金融体系的改变使得腐败分子转移和隐藏其非法所得变得非常容易和便捷，而且一些国家的银行保密法限制了腐败犯罪资产的调查工作。

2.犯罪所得分享和司法协助费用补偿。虽然世界各国都有打击跨国犯罪的义务，但打击犯罪所需的巨额开支众所周知，因此有些国家采取分享腐败资产的方式。随着反腐国际司法合作的不断加强，我国逐渐以更为开放、更具长远的全球性视野来处理跨国追逃追赃问题，基本同意与他国分享腐败资产，以进一步遏制贪官携款出逃。2016年9月22日，中国政府与加拿大政府签署《中加关于分享和返还被追缴资产的协定》，这是我国在追缴犯罪所得领域对外缔结的首个专门协定，也是我国在国际追逃追赃方面取得的“一个里程碑”式的重大进展，为我国反腐国际司法合作实践奠定了更坚实的基础。

二、反腐国际司法合作存在的主要问题与障碍

（一）国家间意识形态等差异所形成的障碍

首先，国际刑事司法合作往往会受到国家间政治关系的影响，尤其体现在引渡合作的困难上，严重制约了打击跨国腐败犯罪的司法合作。其次，意识形态和人权观念的冲突对国家间开展国际刑事合作也有一定影响。意识形态接近的国家，相互的沟通、协助比较顺畅些；反之，则显得更加艰难。第三，法律制度差异也是重要影响因素。不同国家对拒绝引渡理由的不同理解以及繁琐的审查程序，使得本应是追逃主要形式的引渡合作成功率很低。在犯罪资产追回方面，由于国家间法律体系的差异、国际金融体系不透明等原因，能成功追回被转移的腐败资产的比例还较低。

（二）引渡合作受等方面因素的制约

目前，我国与外逃贪官相对集中的美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等尚未建立双边引渡条约关系,而美国、加拿大持“条约前置主义”的态度,即把存在双边引渡条约作为向请求国提供引渡合作的前提条件。而且，就是有双边引渡条约，还要遵循“死刑犯不引渡”、“本国居民不引渡”、“政治、军事犯罪不引渡”等国际规则。比如，逃犯已经取得被请求引渡国的永久居留权或国籍，被请求引渡国往往依据“本国居民不引渡”原则予以拒绝。“死刑犯不引渡”原则也经常导致我国提出的引渡请求被有关国家所拒绝。况且在同意引渡合作的情况下，引渡个案也需被请求国的司法、外交机构经过长时间复杂的审查批准程序，个案进展和结果难以把控。

（三）遣返、缉捕的适用范围有限

遣返、缉捕适用的现实情况很复杂。一是逃犯持有效护照出境，签证到期前会找理由续签；或是提前通过非法手段骗取合法护照，然后申请其他国家签证，这样可以不断地在不同国家之间辗转逗留；二是美国、加拿大等国家并不依据国际红通缉捕并遣返逃犯；三是有些逃犯签证到期时以申请政治避难为由拖延在外停留，而美国、加拿大对政治避难的申请条件较宽松，一旦申请则要经过长达数年的审查程序（如赖昌星案）。

（四）追诉国际合作对请求方有多方面要求

追诉国际合作是目前我国司法机关对已获得外国永久居留权或国籍的逃犯采取的最常用方式。但是，要进入跨国追诉程序，首先需要我方提供线索并初步证明逃犯违反了所在国法律（如洗钱、伪造身份移民等），而且依其国内法属于追诉期内；其次，外方启动追诉程序复杂、时间长；第三，如果追诉成功，对冻结的犯罪资产还涉及到资产的分享问题。最大的困难是，一些逃犯作案手法隐秘，多数通过地下钱庄、携带现金等方式转移赃款，很难从银行资金链条收集到可证明逃犯跨国洗钱的证据。

（五）官方合作的劝返必须以逃犯自愿配合和外方同意协助为条件

官方合作下的劝返，需要我方提交线索材料与逃犯所在国司法执法机关，由其审查同意后再征求逃犯是否愿意配合。外方可转达我方的劝返意见，也可安排我方办案人员入境劝返，前提是逃犯自愿配合。可是，一些逃犯明知自己罪行严重，考虑到回国可能被判处重刑而不愿配合。

（六）国际追逃追赃需耗费大量的时间和司法成本

办理一宗跨国追逃追赃案件，在国内层面需要经过自下而上多个部门的流转审批环节；在国际层面需要跟外方进行多回合磋商、提交证据等，每宗案件耗时1年甚至好几年的情况是常态，由此也花费大量的司法成本。但是，我国《刑事诉讼法》对犯罪嫌疑人的法定羁押期限最长为7个月，侦查部门在国际司法合作未有成效的情况下，只能在期限内就查清的部分犯罪事实移送起诉，无疑影响了全案的查办效果。

三、加强反腐国际司法合作的路径选择

（一）加强合作，参与制定国际司法合作规则

主动参与国际社会缔结司法合作的双边、多边机制和规则，是为惩治跨国犯罪奠定国际合作基础的关键。我国外事部门、司法执法机关应当加强务实的司法交流合作，坚持在平等、互信、互利、互惠基础上积极与外国有关机构进行沟通、磋商、谈判,推动签署、缔结更多的刑事司法合作机制和合作规则。要充分发挥我国日益提升的国际社会影响力,争取更多的话语权,注重将合作实践中的创新做法（如官方合作的劝返）以及如何排除合作障碍等列入缔结双边刑事司法协助条约的重点。

（二）遵守国际规则,发挥司法机关的职能作用

国际追逃追赃要最终取得成效,必须按照国际司法合作规则开展务实合作。美国、加拿大等国法律规定,司法部是对外开展刑事司法合作的主体,并确立了检察官主导司法合作的原则,警务合作或国际刑警渠道是司法合作的辅助手段。美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国驻华使馆还派驻司法联络官或警务联络官，负责与中国开展司法执法合作事务。我国应当遵循国际司法合作规律和惯例，着重强化司法机关的国际司法合作职能，并辅之以外交途径和警务合作渠道。同时，可借鉴他国的先进经验，向主要西方国家派驻司法联络官和警务联络官，以拓展合作渠道、提高合作效率。

（三）讲究合作策略，国际追逃、追赃并重推进

对每一宗国际追逃追赃个案都必须根据不同的情况选择不同的策略，灵活运用国际追逃追赃方式，达到以追逃促追赃、以追赃助追逃的目的。对贪官携款潜逃，符合违法所得没收程序的应尽快启动，依据我国法院的有效裁决，及时请求外国司法机构协助追缴被逃犯非法转移的犯罪资产，既挽回国家经济损失，又铲除逃犯及其亲属在国外赖以生存的经济基础，为推动追逃创造更有利的条件。

（四）加强机构建设，充实国际司法合作的工作力量

要针对我国目前专司国际司法合作的机构和工作力量仍较薄弱的情况，强化机构建设，充实工作力量。尤其要突出国际司法合作专业性强的特点，充实既熟悉国内法律又通晓外语、外国法、国际司法合作规则的骨干人才，为开展国际司法合作奠定坚实的基础。

注释：

［1］参见黄风：《关于建立我国引渡制度的几个问题》，载《政法论坛》1998年第2期。

［2］参见黄风：《境外追逃的四大路径》，http:// opinion.people.com.cn/GB/16216232.html，访问日期：2016年9月12日。

［3］参见黄风：《当前国际刑事司法合作的若干热点问题》，载《刑法评论》2004年第4期。

［4］参见黄风：《国际刑事司法合作的规则与实践》，北京大学出版社2008年版，第231页。

［5］参见王君祥：《遣返抑或引渡——高山案法律适用问题分析》，载《昆明理工大学学报(社会科学版)》2008第7期。

［6］同［2］。

［7］参见陈雷：《赖昌星遣返事件中的国际司法合作》，载《检察日报》2006年6月12日。

［8］同［2］。

［9］参见杜邈：《反腐败国际刑事司法协助的新趋势》，载《法治研究》，2012第12期。