雄安新区—非首都功能转移规划思路分析*

石坚韧 罗秋骅

雄安新区—非首都功能转移规划思路分析*

石坚韧 罗秋骅

北京作为中国的首都，功能高度融合对首都发展产生了一定弊端。通过分析北京及京津冀区域发展现状、困境，说明新区建立已经迫在眉睫。同时通过在分析国内外疏散首都功能相关案例以及新区建设各方面情况的基础上，表明雄安新区的设立具有一定的可行性。在此之后，从新区建设定位、新区发展力量依靠、新区发展目标以及新区建设关键所在4个方面对新区规划思路进行了分析。

雄安新区；北京；非首都功能；非首都功能承接地

随着城市化水平的提高，北京在快速发展的同时不可避免也出现了一系列问题，例如交通拥堵、环境恶化、生活压力不断增加。现实问题以及历史经验教训的警戒，都表明疏散非首都功能对于首都城市发展至关重要。本文在分析雄安新区建立的必要性以及合理性的基础之上，提出雄安新区设立的创新所在、动力来源，及其在规划过程中的重点所在，对新区规划思路进行了分析。

1 京津冀发展困境解析

1.1 北京负荷的增长压力困境

1.1.1 人口增长压力

北京作为中国的首都，改革开放之际还未进入超大城市行列，人口并未达至千万。1978年后，经济快速发展，北京城市建设力度不断加强，外来人口不断涌入，致使上世纪90年代北京人口急剧增加，成为超大城市。2011年北京市总人口超过2000万， 2014北京市常住人口为2151.6万人（姜玉,陈英姿,庄亚儿,等，2016），拥有庞大的人口基数。近年来人口增长率有所下降，由于人口基数过于庞大，人口数量的增加量相比较于前一年，仍然在上涨。人口的快速增加使得北京市人口密度不断增加，截止至2015年北京市人口密度已经达到1500人/km2，远大于国际上同等规模城市。人口的爆炸性增长，不断缩小了人们的生活、工作等空间，带来了诸多不便。

1.1.2 生态环境愈加恶劣

绿色环保、生态宜居是世界城市和其它经济发达国家首都地区长期坚持的发展理念，合理利用自然资源，保护自然环境，保持生态多样性是建设宜居大都市的重要保障（徐颖，2014）。然而，经济快速发展，汽车尾气以及各种生活污水、生活垃圾的排放给北京的生态环境系统带来了巨大冲击；同时经济的发展，企业的运行产生了各种各样的工业垃圾，导致污染物超标排放，严重污染了北京的生态环境；产业生产及人们生活都需要大量地使用各种资源。北京市人口的高度聚集，经济的不断发展使得北京地区水资源、林地面积、草地面积等急剧锐减。这些问题的产生致使北京市生态多样性急剧减少，严重打破了北京生态平衡，不利于北京市城市建设。

1.1.3 城市建设发展效率逐渐下降

城市发展效率的高低关乎城市转型与升级（焦华富,张荣天，2014）。北京作为一国之都，具有天然的吸附作用，集政治、经济、文化等功能于一身，造成了产业过于集中、人口大量聚集，与此同时造成了北京市城市发展效率低下，阻碍了北京市城市的进一步发展、转型。城市发展效率有诸多影响因素，就政府层面来说主要为行政效率。行政效率就是政府的生产力，它是一种推动社会发展的综合生产力（王巍，路春艳，吴刚，等，2014）。人口的过度集中，产业的高度聚集这些现象的出现必然要求政府花费更多的人力、物力、财力进行社会管理，提供生活等各方面的服务，管理难度大幅度提高，行政效率大大降低。同时城市发展效率也必然受到基建效率的影响，如工厂、学校、研究院、高铁。只有这些基础设施发展起来才能吸引外来投资方，进行投资建设，才能为城市建设发展做出贡献。北京市基建效率虽快速，但是这种快速的基建效率是以消耗大量的自然资源、污染生态环境为代价，这未免有些得不偿失。城市的发展应当是全方位、协调性的发展，目前北京市并未做到协调发展，呈现出来的是不平衡性的发展。

1.1.4 “虹吸效应”逐渐增强，两极分化愈演愈烈

北京作为中国的首都，有政治、经济诸多方面的优势，这些优势的出现，使北京市俨然形成了一个巨大吸铁石。河北等周边地区诸多的自然资源、资金、人才等资源自觉或不自觉的向北京市靠拢，为首都城市建设发展提供服务。首都强大的“虹吸”效应，发展要素的高度集中，加快了北京市城市发展的步伐，形成恶性循环发展，其伴随着“城市病”恶疾的隐患出现快节奏的发展。这种快速发展又潜意识的形成了更强磁力，人才、资源等发展要素越积越多，进而“大城市病”愈演愈烈。

同时正是因为首都“虹吸”效应，北京大量吸取了河北等周边地区发展资源。一方面人才、资源聚集于首都，另一方面河北等周边地区人才、资源极度匮乏，这就使得河北等周边地区与首都、天津等地区经济经济发展产生了较大的差距，两极分化愈演愈烈。这种差距也加大了河北地区人们的工资、消费水平、政府政策等方面的差距，进而又导致其他地区的人才、资源等更倾向向首都地区聚集。河北地区发展营养不足，第三产业发展不够，产业结构难以优化。从而形成了环京津贫困带，河北成为了整个经济圈内极大痛点，京津冀经济圈难以携手共进，整体竞合能力远不如其他经济圈。

综上所述，北京作为中国首都，政治功能已然是其最为核心的城市功能，但由于北京缺乏对自身功能发展定位与管控，致使北京聚集了大量的政治、文化、技术、人才等资源，形成了一个集政治、文化、科技、国际交流等功能于一体的首都城市。功能的高度聚集，带来了诸多问题。一方面北京作为首都城市，大城市病越来越严重，这对北京市城市发展已经形成了巨大的阻碍；另一方面京津冀经济圈失衡发展。由此可知，要想根本解决北京大城市病问题以及地区经济发展不平衡，其重中之重就是简化北京目前所拥有的功能，保留首都功能，转移非首都功能，缓解北京大城市病问题的同时实现北京乃至京津冀区域的快速友好协调发展。

2 非首都功能疏散定义及其分类

有关于大城市功能疏散问题的理论研究、实践研究伴随着工业革命的开始相继有所展开（高慧智,张京祥,胡嘉佩，2015）。城市功能分为首都核心功能、城市发展驱动功能以及非基本功能（杜立群,和朝东，2015）。 首都核心功能主要指在国家的发展格局中起着至关重要地位的功能，如政治中心、国际交往中心。其他均有城市发展驱动功能以及非基本功能，如信息服务、工业、咨询服务服务部门。《京津冀协同发展规划纲要》指出，北京作为中国首都，其核心功能规划和发展定位是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。综上所述，城市发展驱动功能及非基本功能为非首都功能疏散的重点所在。

本文以是否属于首都核心功能为准则，对北京非首都功能进行分类解析，明确指出非首都功能疏散内容。主要包含4类：（一）一般性产业，如高能耗产业、制造业；（二）服务于区域的第三产业，如物流基地、数据中心；（三）部分的科教文卫的社会公共服务功能；（四）行政辅助服务功能、部分服务机构，如服务中心、信息中心、研究院所、研究机构。

3 国外非首都功能疏散案例

3.1 日本首都圈——多中心多圈层城市格局

从上世纪20年代起，日本首都圈不断向外扩展，日本首都圈是指以东京为核心的一都七县。其范围包括东京都、神奈川县、埼玉县等（王凯,周密，2015）。上世纪20年代，日本迅速腾飞，国家政治功能、经济功能、文化功能高度聚集于东京都市圈。后果也不容乐观，东京大城市病越发严重，生态环境失调、人口越来越聚集、资源稀缺等等。为了解决这些问题，日本不断地出台相关政策，采取有效措施，注重引导都市圈范围内功能转移。在一都七县格局的基础上建立三个圈层，各个圈层承接着不同的功能。第一圈层为以东京为核心的东京都都圈层，主要承担国家的首都核心功能；第二圈层是东京都都市圈向外拓展20km范围内的东京圈，这个圈层主要为国家次级首都核心功能所在地第三圈层为首都圈，包含了群马県等四县，主要承担科研功能、流通功能等在内的非首都功能。圈层的建立有效的疏散了东京首都圈功能，但同时日本还在各圈层中建立中心城市，20世纪60年代年圈层内建立了新宿等3个副中心，80年代又建立了上野等4个副中心。副中心内各项基础设施齐全，承接了东京中心城区的压力。经过近百年的规划建设，日本首都圈形成了“中心区—副中心—周边新城—邻县中心”的多圈层多中心的布局，将日本首都圈从单一中心依赖强的都市圈变为多中心自立性强的都市圈（王凯,周密，2015）。由此可见，北京要实现非首都功能疏散目标，应当创新首都网络结构，构建网络支撑体系。

3.2 伦敦—“反磁力”区域中心城市

工业革命的发展，机器时代的到来，使英国步入了城镇化的阶段，高度的城镇化发展使得伦敦出现城市功能过于集中的问题。为了有效疏散伦敦城市功能，上世纪四五十年代，伦敦在中心城外围建设了隔离带，并且在周边还建立了卫星城，同时逐步的将高校、企业向卫星城内迁移。然而好景不长，卫星城并不能够遏制中心城巨大的“虹吸”效应，绿化隔离带名存实亡。城市病问题非但没有解决，反而助长了城市规模的扩张，形成了“摊大饼”形式发展。这种设计思想也被20世纪末本世纪初的北京城市发展所采取，结果如同一辙，悲剧收场。面临这一困境，英国另辟新径，在伦敦通勤范围外（100公里以外），建设区域中心城市，将伦敦部分城市功能转移到该区域中心城市（南安普顿—朴次茅斯）。有效的遏制了人口向伦敦周边地区聚集，同时伦敦积极发展交通，建设快速交通干道，将区域中心城市与伦敦快速联系起来，吸引了大量的产业聚集，抵制中心城的磁力作用，成为了一座区域中心城市。伦敦实践证明，北京非首都功能疏散不能仅靠通勤范围之内的小卫星城来解决，位于通勤范围之外的反磁力中心城市的建设将更能达到非首都功能疏散的效果。

3.3 首尔——迁都

韩国首都首尔面积不到全国的1%，上世纪末期全国近五分之一的人口聚集于首尔。由于政治原因以及城市发展问题所带来的困境，韩国先后进行了3次功能疏散计划。1989年，为了解决首尔人们住房难问题，韩国决定在距离首都中心25km左右的京畿道建设了5座新卫星城，有效缓解了首尔的人口压力。2003韩国的“首都圈”城市群随着新都市第二期计划开发正式形成。2012年韩国行政中心于韩国中部地区的世宗市正是成立，极大减轻了首都圈的人口压力。在3次功能疏散计划中首尔并没有仅局限于解决自身大城市病问题，而是放眼全局，有意识有计划进行产业转移、产业升级转型，重整交通系统，在解决自身问题的同时也促进了首都圈的整体规划发展。因此北京作为首都城市，解决自身大城市病问题的关键应该放眼于京津冀区域协同发展之上，提升河北自身发展水平，从而更好的实现非首都功能转移的目标。

4 雄安新区建设可行性分析

非首都功能承接地的选址经过反复深入探讨，最终将新区地址定位于距离京津地区100公里左右、河北雄县、容城、安新3县及周边部分区域。原因究竟为何？以下本研究将从区位条件、交通条件、生态条件、新区开发现状四方面探讨新区建设的可行性、合理性。

4.1 新区远近距离适宜

从伦敦反磁力中心城市建设的实践案例以及北京历史经验得知，面对强大吸附作用的中心城市，新城的建设应当适当与其拉开距离，在通勤范围之外，只有这样才能避免主城不断扩张，干扰新城发展，致使新城名存实亡。雄安新区位于河北境内，距离京津两地距离均等，三地两两连线构成等边三角形。雄安新区远近距离适宜，既保障了与北京、天津地区的快捷便利联系，又防止了人口由于通勤方便流入京津地区，这样新区日后才能避免被动的围绕着北京摊大饼，能更好的承担非首都功能承接地的任务。

4.2 交通条件便利，便于产业发展

雄安新区所在地交通快捷便利。G4京港澳高速和G45大广高速分布周边区域，京九、京广铁路南北贯穿其周边区域，东西方向G18高速、津保快速铁路横向贯穿全境。航空方面，首都新机场距离新区仅55km，具备良好的空港优势。快速的交通网络体系为非首都功能转移提供了便利条件，有利于企业快速的主动的将各生产要素转入新区，为新区高、新企业快速发展积累了丰富的资源，同时人口也会更为便利的往返于两地，能够吸引各类功能在此聚集。

4.3 良好的生态环境，宜居宜业生态之城有望实现

雄安新区处于河北北部地区，靠近京津地区，与两地相距仅100km左右。整个这片区域属于平原，区域内含有生态环境优良的淡水湿地——白洋淀，为人们生活提供一个绿色健康之城，为产业生产提供坚强后盾，提高产业生产力。

4.4 可开发空间大

雄安新区坐落于河北雄县、容城、安县三县以及周边地区范围，所限范围内人口稀疏，人口密度少，核心区域内人口不到十万人。且区域内建筑少，拆迁量不大，极大的降低了开发新区的拆件建设成本。同时新区建设分期进行，拥有广阔的发展空间。因此新区现有开发程度低，开发成本较低，为新区未来建设发展提供了较大的发展空间。

综上所述，从距离、交通条件、生态环境以及现有开发程度这几方面来看，新区具有较大的发展空间，具备良好的开发建设条件。新区的建设以新的发展理念，走新的发展之路，定能够在实现新区建设发展的基础上实现非首都功能转移以及区域经济协调快速发展大任。

5 雄安新区开发模式构想

5.1 新区城市发展定位——非卫星城，独立新城

卫星城就是地处大城市周边、同大城市的中心市区有一定距离、具有一定人口规模、并且同大城市中心市区有着密切联系的新兴城镇。可以分担中心城市的一部分功能，是中心城市职能的延伸（唐星，2008）。从1993年起北京已经建立了近14座卫星城，包括通州、顺义等地区。通州的设立只是对首都功能的一个重要补充，且通州与北京相距很近，可以算是北京境内的一个区域。包括成都、青岛、天津以内的城市由于诸多原因开始建立新区。这些新区的建立与中心城市相距很近，本质上都是要继续做大现有的中心城市，扩大中心城市规模，促进中心城市经济发展。而雄安新区与卫星城是完全不同的概念：（1）从距离上看，卫星城与中心城市距离一般较近（20-100km），新区与首都的距离并不靠近这个范围（2）规模较大：卫星城一般为中小型城市，雄安新区分近期、中期、远期三阶段发展，逐步扩大新区发展面积，最终达到新区2000km2的发展目标，在规划发展面积上雄安新区远大于卫星城的规模；（3）功能不同：卫星城是对城市功能的补充，如顺义等地区的建设均是起到对北京城市功能的补充、延续的作用，是作为北京市的一部分进行发展。而雄安新区首要身份为非首都功能承接地，作为独立城市进行发展；（4）卫星城与中心城市存在着较强的联系，其产业组成、人口组合等都与中心城市密切关联。雄安新区为独立新区，并不依附与北京发展。其承接从北京移出的部分企业，同时抵抗北京强吸引力，吸纳其他地区产业、资金等在此地集中，因而其发展定位并非为卫星城，而应是独立新城。

5.2 新区发展力量—自我造血、中央造血

雄安新区并非是北京的卫星城，其经济发展并不依附、依靠于北京。相反雄安新区的发展主要依靠自我及中央。雄安新区所在地之前建设发展并不完善，新区建设成本较低；且境内拥有白洋淀水域，生态环境优良，区域内储存有大量的产业发展资源。良好的区位条件能够有力的为新区的发展输液造血，吸引产业以及人口的聚集。事物发展内因固然重要，然而外部推力也必不可少。建立雄安新区，中央应大力扶持，在外部给予新区力量。首先中央应通过行政手段，将与非首都功能相关的企业、机构等移出至新区，为新区完成首要任务提供行政支持力量；同时通过行政手段，进行人事调整，通过人才带动新区规划建设发展。其次中央应定期的在新区释放催化剂，开放政策，加大工程建设力度，加快建设城际联络线、高铁线、高速公路等等的设施，促使新区同其他地区的联系更为快捷、紧密。这些催化剂的释放能够有效吸引发展各要素的聚集，为新区造血。最后中央对于新区的发展应该实行放宽政策，给予新区企业、人们更多的优惠，如政府建设、管理住房，对在新区建设发展的企业实行税务优惠政策、土地使用政策、资金资助政策等。

5.3 智慧、绿色新产业发展所在地

新区应扬长避短，坚持可持续发展理念，优先保护地区良好的生态环境，在保护当地良好的生态环境的前提下再谈发展。承接非首都功能产业、机构的同时积极发展绿色新产业，促进高能耗产业优良转型发展，通过绿色产业发展来优化新区生态环境，并形成生态环境示范区，带动全国各大城市良性发展。新区在承接众多高等院校、研究院所的基础上应加大研究力度，建设研学基地，促进科学技术发展，以此来推动地区产业向智能化转型，提高地区创新发展能力，同时带动其他地区创新发展，加快全国的创新进程。

5.4 非首都功能疏解重中之重——加快新区公共服务水平建设，疏解人口

非首都功能疏散首要任务应是人口的疏散。人口疏解的关键就在于公共服务设施的建设水平，这包括医疗、教育、社会保障等各方面的公共服务设施建设。目前北京地区公共服务水平较其他地区具有明显优势，进而导致人口向北京以外其他地区疏解的意愿较低，因而非首都功能疏解人口疏散关键所在应为加快新区境内公共服务设施的建设，提高医疗、教育等公共服务水平，只有这样雄安作为非首都功能对的承接地才能名副其实，否则只能成为空壳子。

6 结论

根据英国、日本、韩国3个国家疏散首都功能经验以及北京市发展现状分析可知，雄安新区的建立为大势所趋。雄安新区与国内其他已经建立的经济特区、新城、卫星城均有很大的差异。新区建设承担着的重大使命，理所当然其建设发展目标应有不同。中央应为新区发展建设提供更多经济、政策等方面的资助，同时新区应加大自身引力，为自身乃至河北地区发展吸引更多的资源、要素，提高区域发展创新能力，牵一发而动全身，实现京津冀区域经济协调快速发展。新区发展建设并非一蹴而就，雄安新区的建设发展应分阶段、按计划进行规划，在保护生态环境、维持并提高人们生活幸福感的前提下谈发展，积极发展本地区智慧、绿色新产业，提高地区创新发展能力。新区建设发展首要任务应着重于通过加快新区公共服务水平建设，通过服务水平的提高来加快人口的疏散进程。

[1]姜玉,陈英姿,庄亚儿,等. 北京市实有人口构成研究[J]. 人口与发展,2016(2):25-32.

[2]徐颖. 世界城市发展经验及对北京发展的启示[C]. 中国城市规划学会.城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集（13 区域规划与城市经济）.中国城市规划学会,2014:13.

[3]焦华富,张荣天.泛长三角城市发展效率时空格局演化与驱动机制[J]. 经济地理,2014(5):48-54.

[4]王巍,路春艳,吴刚,等.我国地方政府行政效率评价分析——以DEA方法为工具[J].中国管理科学,2014(S1):591-596.

[5]高慧智,张京祥,胡嘉佩. 网络化空间组织:日本首都圈的功能疏散经验及其对北京的启示[J]. 国际城市规划,2015(5):75-82.

[6]杜立群,和朝东.北京非首都功能疏解若干问题的思考[J]. 上海城市规划,2015(6):17-20.

[7]王凯,周密.日本首都圈协同发展及对京津冀都市圈发展的启示[J]. 现代日本经济,2015(1):65-74.

[8]唐星.我国大城市卫星城总体规划的战略思考[D].西安：长安大学,2008.

Beijing as the capital of China, the function of a high degree of integration of the development of the capital produced a certain drawbacks. This study analyzes the current situation and dilemma of Beijing and Beijing-Tianjin-Hebei region, and shows that the establishment of the new area is imminent. At the same time,through the analysis of the case of evacuation of capital at home and abroad and the construction of new areas on the basis of the situation,it shows that the establishment of Xiong'an New District has a certain feasibility. Since then, this article from four aspects of the new district planning ideas were analyzed: the new district construction, new district development, new development goals, focusing on the construction of new areas.

Xiong'an New District ; Beijing ; non-capital function ; non-capital function bearing ground

TU984

A

1674-4144（2017）-11-12（5）

石坚韧，浙江工商大学旅游与城市管理学院副教授，硕士生导师。

罗秋骅，浙江工商大学旅游与城市管理学院副教授，硕士研究生。

浙江工商大学2017年度校高等教育研究课题“面向国家级大学生创新训练计划的商业空间数字化仿真教学实践”（编号：Xgy17024）；浙江工商大学2015年度课堂教学创新项目“以翻转课堂、微课及仿真模型为平台的建筑初步课程改革”（编号：1040XJ2915074）。

责任编辑：张吉明