丽水农林纳入不动产统一登记的几点思考

□丽水市不动产登记中心 陈永春

丽水农林纳入不动产统一登记的几点思考

□丽水市不动产登记中心 陈永春

2015年初，丽水农业部门会同国土资源部门联合率先在全市开展土地承包经营权确权登记工作，发布全国第一个地市级技术规范——《农村土地承包经营权确权登记数据库规范建设技术规范》；2016年8月，丽水市在全省率先开展了林权不动产登记试点，取得了一定成效，为不动产统一登记奠定了坚实基础。

土地承包经营权和林权纳入不动产统一登记是对广大农户权益的保护，是物权法得以落地的体现。然而具体到不动产登记机构的办件层面，要保证登记的正确性需要有严格的技术规范、准确的权籍调查和成熟的信息平台作支撑。丽水在这两个方面都作了有益的尝试，取得了一定经验。接下来，按计划今年全面实施林权不动产登记，明年实施土地承包经营权登记，如何顺利将农林纳入不动产统一登记是丽水市面临的新挑战。

一、登记现状与初步分析

通过对龙泉、松阳等地的试点和调查发现，当前丽水市、县（市、区）级农林主管部门主要负责农村土地承包经营权和林权的登记管理、纠纷调处及流转备案等日常工作。其登记业务、调查成果及管理方式主要有以下特点。

1.登记实质属于行政行为

当前农、林主管部门负责的相关登记工作是基于行政管理的需要，属于行政行为。登记的客体对象主要包括依土地承包合同为依据的土地承包经营权登记、依双方协议为依据经营权流转备案登记。前者属于物权，而后者属于债权。登记类型分初始登记、变更登记、注销登记和经营权流转备案登记等。

登记业务量与土地房屋登记相比小很多，但相对分散、面广。以松阳为例，全年办理土地承包经营权流转备案登记、抵押登记业务量大致在300-380件；林权流转备案登记、抵押登记数大致在1680-1850件，但抵押登记量相对较大，约占70%。

2.调查成果差异较大

以丽水开展的土地承包经营权登记，采取了普查方式，即以1∶5000正射影像图为基础图件（城区部分采用1∶2000），通过农户实地指界，将农户实际拥有的承包地块逐一调绘上图，部门采用实测，然后与原登记簿记载的地块及面积进行对照分析。从试点情况看，发现用于登记调查成果与实际差异较大，农户实际地块面积普遍大于原权证记载面积，特别是山区农田、森林面积差异较大，一般在10-25%，最大的误差达到62%。

3.成果数据采用台账式管理

调查发现，农、林权确权登记颁证后建立了相应的登记簿、册及电子数据，然后以此为基础，采用台账式管理数据，并开展日常登记管理工作。这种模式仅能维护权证数据与台账数据一致，由于没有开展测绘标准的空间调查，无法建立矢量图形数据库，仅靠文字描述区分权属界线，故登记地块无法真正落地。

虽然农业部门会同国土资源等有关部门已经全面开展实地调查，采用图解与实测相结合的办法开展土地承包经营权确权登记工作，但由于经费、各部门配合不到位等各种因素，目前进展缓慢。

4.专业技术人员普遍缺乏

各地对数据管理重视不够，登记管理的专业技术人员几乎没有，大都是以临时工作人员进行粗放式管理。由于历史原因，土地承包实施三十多年来，经历过三次变更，数据存在不完善不完整现象普遍存在，虽然本次土地承包经营权重新确权登记，难度很大，但主管部门没有自己技术人员参与，所有县（市、区）采用外包形式，一包到底。

二、存在问题与剖析原因

当前林权纳入不动产登记后，其法律效力由原来行政行为产生转变为不动产登记行为产生。不动产登记行为首先要有《物权法》《不动产登记暂行条例》（以下简称“条例”）等上位法的支撑，然后有准确的权籍调查结果为基础，再要有规范系统的信息平台保障实现。

1.登记业务要对接

依据《条例》的规定，在登记业务的对接中主要存在以下问题。一是权利名称相同内涵不同。“土地承包经营权”“林权”在《条例》中仅指承包权，而在农、林主管部门的登记管理中，却包含了可用于流转的经营权，由于目前承包权与经营权的分离无法律支撑，故形成了同名不同质的现象。二是存在权利重叠的现象。由于土地承包经营权和林权分别由农、林主管部门颁发，部门之间缺乏有效衔接，如退耕还林后农户取得了林权证，但原有耕地的承包经营权证没有取消。三是土地开发而发生地类变更，为了保持农户相对稳定，其农、林取得的各类权证没有进行变更登记。四是登记内容存在差异。依照《国土资源部关于启用不动产登记簿样式的通知（国土资分〔2015〕25号）》要求，不动产登记簿中要求填写的内容与农、林原登记簿的内容不完全一致，如用途的细化、农地的等级等，因此在纳入农、林不动产登记时需补充完善相关信息。五是登记类型需作调整，《条例》中规定的各类登记类型及包含的内容与原农、林主管部门规定的内容有较大差异。例如，以流转、转让、互换等方式改变权利人的，在原农、林登记中仅列入变更登记，而在不动产登记中属于转移登记，因此，原农、林登记类型与不动产登记类型还需进行梳理、调整，进一步细化登记业务规程。

2.信息平台尚待建设

由于前期不动产登记工作重点在房地合一登记优先，对农、林纳入不动产统一登记，其信息平台建设准备不足，在新系统中如何有效对接农、林即将移交的相关数据，如何开展好农、林新不动产登记证换发工作，如何对接构建统一的不动产登记数据库等等，将是目前信息平台建设的重点。

基于当前农、林只有属性数据库未建立空间矢量图形数据库，同时，用于颁发权证的调查成果实质并未达到不动产登记的技术要求，这种矛盾需要时间和方法逐步过渡解决，不可能一步到位；另一方面，原权证是以户为单位颁发和管理，记载所有承包地块。现在按照《不动产单元编码规则》“一个承包地块为一个宗地”的要求，每户可拥有多个宗地，那么正确反映农户、宗地、不动产登记单元编码以及相应登记簿的复杂变化关系需要在新系统中采取新技术加以解决。

3.数据衔接和不动产单元编码是权籍调查的核心难点

由于《条例》明确规定原有权证、登记簿合法有效，这就意味着原有成果数据也全部合法有效。特别是已发放的林权，形成的成果中缺乏空间矢量图形数据，普遍存在权属四至不清、面积不准、数量不合等问题，无法落地。难点就是与原有“合法数据”的衔接，既要符合法律法规，又不能损害农户的合法权益。

三、对策措施与建议思考

通过试点分析，笔者认为农、林部分不动产登记应以“尊重历史、平稳过渡”原则，采取“依申请登记、时间换空间”的策略，扎实稳步推进。

1.尽快出台《浙江省不动产登记实施细则》

利用地方立法体系，进一步完善可操作的农、林不动产登记细则，为农、林不动产登记提供直接法律依据。着重解决一是登记类型问题，如承包经营权的分割、林权的分户在农林部门均按“变更登记”类型办理，纳入不动产统一登记后则按“转移登记”类型办理。二是要区分物权登记与行政管理登记的实质，例如农林的经营权的流转，在没有上位法支持以前，其实质不属于物权。涉及此类权利登记，建议暂不纳入不动产登记体系。三是权利重叠的统一，针对原有承包经营权和林权出现重叠的现象，建议在相应地块办理不动产登记前依法予以统一。

2.做好权籍调查是农、林纳入不动产登记的关键所在

建议尽快出台《浙江省不动产权籍调查实施细则》，要充分考虑农、林不动产登记的复杂性和现有成果数据的特性，重点解决好“调查数据的衔接”和不动产单元编码等难题，进一步明确既符合农、林不动产登记实际，又要保护好已取得的农、林权利人的合法权益，同时要更加注重实际调查的可操作性，满足统一登记的管理需要。

3.强化信息平台建设是农、林纳入不动产登记的核心结点

信息平台建设必须以满足登记业务需要为目的，必须与权籍调查紧密结合。建议在目前的情况下，农、林部分不动产登记系统与土地房屋不动产登记系统分开建设，等待时机成熟，条件具备再合并。

4.进一步明确工作职责

不动产统一登记是一项繁杂的大工程，各环节层层推进而又相互牵制，任何一个环节的懈怠都会影响其无法按计划完成。避免工作和资金重复浪费，加强国土资源、农业、林业等部分的联动机制和技术支撑单位的联系与合作，明确职责任务，以确保不动产统一登记工作顺利稳步推进。