广西推进综合行政执法体制改革的实践与思考

● 农 乐 李求旺

广西推进综合行政执法体制改革的实践与思考

● 农 乐 李求旺

目前，广西壮族自治区行政执法涵盖了市场监管、经济管理、社会管理等多个领域，涉及面大，涉法范围广。执法队伍主要集中在城乡建设、交通运输、工商质监、食品药品安全、农林水利、公共卫生、文化旅游、安全生产、国土资源、环境保护、海洋与渔业、商务、城市管理等十多个行业和领域。除具有行政执法主体资格的有关政府职能部门执法外，还设立了大量的专业行政执法机构开展执法。截至2015年底，全区各级具有独立行政执法资格的执法队伍共3672支（含局、队、站、所等）；执法人员使用行政编制数14980名、实有在编人员13517人，使用事业编制数38057名、实有在职人员43279人。总体看，队伍庞杂，执法范围广，执法方式多样，大多采取部门、系统独立执法的方式进行，跨部门跨系统之间联合执法不多，执法效果虽有一定提升，但执法力量较为分散、执法成效不显著的问题仍然比较突出。

一、综合行政执法体制改革的实践探索

2004年4月，广西壮族自治区人民政府印发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作的通知》（桂政发〔2004〕16号），对推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作进行了全面部署。随后，14个设区市及所辖县（市、区）先后在城市管理和文化市场管理、农业管理、资源管理、交通运输管理以及其他适合实施相对集中行政处罚权综合执法的领域开展了综合行政执法改革试点的相关工作。2014年又重点在市场监管和城市管理等执法领域进行了有益尝试。

（一）执法权跨部门集中模式

将原分散在不同部门、并联性较强的执法权，经自治区人民政府授权，调整到同一个部门（或机构）行使。比如在城市管理领域，玉林市将土地、环保、殡葬管理、燃气管理、城市规划、住房管理等行政执法和处罚权划入综合机构集中执法；钦州市将公安、市政、环保、住建、工商等有关部门的城市管理执法职责调整到城市管理综合执法机构统一行使。目前，全区共有10个设区市34个县（市、区）整合设立了城市管理综合行政执法机构，集中统一行使本地城市规划用地范围内原相关部门行使的行政执法和行政处罚权。

（二）执法权系统内集中模式

将系统内原分散由不同执法队伍承担的执法权在系统内进行整合集中，由新设立的行政执法机构实行统一执法。比如在文化、广电、新闻出版及旅游等领域，全面完成了对市县现有文化、广播影视、新闻出版等有关行政执法队伍的整合工作，组建了文化市场综合执法机构，实行统一执法，同时加强与相关执法部门之间的联动协作。贺州市在此基础上，还整合了文化和旅游两个部门的执法职责，组建市文化旅游综合执法机构，较好地解决了执法权责交叉和重复、多层执法等问题。

（三）以市场监管领域为重点推进模式

从“横向”和“纵向”两方面进行改革尝试。“横向”上，将工商、质监、食药监以及物价等机构和职责整合，探索综合设置市场监管机构，统一行使市场监管涉及到的工商、质监、食药监以及物价的执法权。“纵向”上，鼓励市县打破层级局限，不仅局限于县级，有条件的设区市也可以积极探索。目前，已有南宁、柳州、桂林等7个设区市34个县（市、区）在市场监管方面实现了工商、质监机构“二合一”，有的实现了工商、质监、食药监机构“三合一”（如岑溪市），有的实现了工商、质监、食药监和物价机构“四合一”（如东兴市）。

（四）大部门制推进模式

按照“一件事情主要由一个部门进行管理”的原则，推进大部门制改革，将执法监管内容相近或关联性较强的部门合并，相应的整合执法权。比如在涉农领域，南宁市及所辖县（区）对农药化肥监理、农机监理、畜牧水产安全监督、动物卫生监督、农作物种子等执法职责进行梳理，对农口机构和执法队伍进行整合，组建大农委或农林水利局，实行综合执法。上林县在将农业、水利、林业、农机部门职能整合组建县农林水利局的基础上，将原来分散在上述部门的农业行政、动物卫生、渔政管理、种子管理、林政稽查、水政监察、农机安监7支执法队伍进行整合，新组建县农业综合执法大队，将过去多头执法、分散执法改为联动执法，实现了涉农领域的执法职能“一支队伍管全部”。在交通运输领域，梧州市探索整合高速公路、路政、运政等除公安交通执法职责以外的交通运输执法职责，组建大交通机构，整合多头执法队伍。在涉海领域，沿海地市也积极开展了探索整合地方渔政管理、渔港监督、渔业船舶检验、渔业无线电管理等综合执法改革。

（五）乡镇“四所合一”推进模式

通过打破区域、行业和部门界限，最大限度地推进基层机构和职责整合，下沉执法力量至乡镇一线，破解基层执法力量严重不足这一难题。结合全面推行乡镇国土资源管理、村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产监管等机构“四所合一”改革的有利契机，整合乡镇七站八所执法资源，积极探索综合设置行政执法机构，努力实现“一支队伍管执法”。结合深化行政审批制度改革和乡镇推行权责清单制度，进一步明确划分设区市及市辖城区执法范围和职责权限，以依法授权或委托下放形式，将适宜乡镇就近办理的事项和行政执法权限尽可能交给乡镇。

通过改革，在精简和整合机构、理顺职责关系、优化行政执法资源配置以及遏制执法队伍无序膨胀、规范执法行为、完善执法规章制度建设等方面取得了积极成效，行政执法水平不断提升。

（一）精简了执法队伍，实现了跨部门跨行业综合执法，较好地解决了多头执法、重复执法等问题

各地在推进改革中，综合设置职责相近或相同的执法机构，整合执法部门人财物资源，相对集中部门行政执法权和行政处罚权，加强集中执法、联合执法。比如，所有乡镇设立乡镇国土规建环保安监站（综合执法队），实现“一支队伍、一个执法主体、一个平台、一个口径”统一开展行政执法工作格局，在乡镇不但可以基本杜绝“无序执法、多头执法”现象，而且在检查或打击农村乱搭乱建、城镇集市乱摆乱卖、占用耕地建房等违法行为上，执法力度更大，效率更高，可最大限度减少多头执法和重复执法；钦州市在钦州港经济技术开发区（国家级经济技术开发区）探索设立行政审批局，集中中马钦州产业园区、钦州保税港区、钦州港经济技术开发区三个园区（开发区）的行政审批事项统一进行审批，实行“一枚印章管审批”。行政审批局设立前各办局从事审批的工作人员达80多名，行政审批局设立后核定编制仅17名。

（二）整合了执法力量，实现了机关“瘦身”、基层“强身”，较好地解决了基层一线执法人员相对不足的问题

比如，东兴市在市场监管领域综合行政执法体制改革中，将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局、市物价局4部门职能进行整合，新组建市市场监督管理局，将上述4局的行政执法职能划归市市场监督管理局承担。在精简机构的同时，将改革前原4局共26个内设股室整合优化为14个股室。改革前，由于工商、质监、食药监部门人员数量及年龄结构等因素，一线执法力量严重不足，尤其是对食品药品、特种设备等涉及民生安全的高风险领域，监管力量更是难以做到全覆盖；改革后，将精简的机关人员充实到执法一线，并按经济区域设置7个市场监督管理所，共61名一线执法人员编制，占总编制的56%，行政执法人员力量比改革前提高了9%，充实了一线执法力量。再如，岑溪市将工商、质监、食药监3个部门原有的职能进行统一整合，形成新的市场监管体系，并按照综合保障、市场准入、市场监督、专业管理、执法稽查、技术支撑六大功能板块，统筹考虑局机关、直属单位、派出单位和事业单位的设置。改革后行政机构从原来的3个减少至1个，原3个局机关内设机构从22个减少至13个；派出机构从33个减少至19个；行政编制从原来的3个局共131名减少至现在的121名；局机关编制从45名核减为35名，核减的人员编制用于调配充实到市场监管所，增强了基层一线力量，使执法一线人员数量达到了全局总人数的2/3。

（三）提升了执法效能，执法反应更为迅速，较好地解决了职责不清、推诿扯皮以及执法效果差等问题

比如，乡镇“四所合一”后，按照“一专多能、一岗多责、专兼结合”的要求，乡镇在安排工作、实行任务分片包干时，就可以打破原有部门界限，在人员的配备上实行混合搭配，通过建立“一次出动、多项检查”的日常巡查工作机制，一次出动就能完成乡镇所有项目的监督检查，有效杜绝了执法监管的“盲点”，促进了监管职能履行到位，提高了执法效率和行政执法力度。再如，东兴市成立市场监督管理局后，市场监管执法从“分散式”到“全覆盖”、从“重准入”到“重监管”，“四局合一”改革打破了过去市场监管分领域、分专业、分段式的监管模式。在日常监管方面，除专业性强、风险性高的事项外，凡是能够由基层监管机构承担的综合执法事项，全部下放基层，避免了重复监管，减轻了企业负担。以往几顶“大盖帽”分几次上门检查的事项，现在一顶“大盖帽”一次上门即可完成。“四局合一”改革改变了过去“质监局管生产环节，工商局管流通环节，食药监局管餐饮环节”的监管模式，实现了食品“生产—流通—消费”的全过程监管。同时，东兴市消费维权整合了原工商的“12315”、原质监的“12365”、原食药监的“12331”、原物价的“12358”举报平台，统一由投诉举报中心集中受理，采用全程留痕的投诉管理机制，强化属地管理和限时办结制度，实现了受理、交办、反馈三大环节的无缝对接，提升了投诉办结满意率。依托基层监管所一线监管力量，有效提升消费维权的反应速度和处置效率，过去消费者面临的投诉无门、部门相互推诿的问题得到有效解决。

（四）规范了执法行为，完善了执法规章制度及执法程序，推进了综合行政执法的法制化建设

各地在改革中大力推行执法统一化、执法程序化、执法系统化、执法透明化等规范化管理，强化执法人员培训和制度建设，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。比如，梧州市将市农业局、市水产畜牧兽医局机构职责整合，组建市农业委员会，将农业、水产畜牧、农机等行业的行政处罚权相对集中，由市农业委员会履行。组建市城市管理行政执法局，负责行使从市政等相关部门划入的市容和环境卫生、市政、绿化管理、城乡规划建设、环境保护、工商行政管理、公安交通、治安管理、土地管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权和行政强制措施；在梳理原执法部门行政处罚权的裁量规则和所辖区域内行政相对人基本情况的基础上，制作了行政执法操作流程和综合行政执法详细目录，细化、量化行政执法标准，规范行政执法行为。同时，结合推行政府部门权力清单和责任清单制度，公开综合行政执法的部门职责、执法依据、处罚标准、运行流程和监督途径，推进阳光执法，促进严格规范公正文明执法，执法效果凸显。各地在改革中，明确集中行使行政执法权的行政机关应自觉接受本级政府法制部门代表政府所实施的行政执法监督，同时建立并完善行政复议责任追究制度。

二、推进综合行政执法体制改革遇到的主要困难和问题

（一）执法队伍设置过多，执法管理分散，难以形成协调高效的联动机制

在纵向上，各层级重复设置执法机构。执法机构按照“队建制”模式，形成了自治区、市、县三个执法层级，存在自治区级、市级机构直接执法，对于下级执法干扰过多且重复执法，导致执法重心无法下移，执法监管责任无法落实。在横向上，由于分专业分行业设立执法队伍，造成执法机构林立。据初步统计，各设区市平均设置执法队伍约20个，各县（市、区）平均设置执法队伍约15个，这些执法队伍主要分布在工商、质监、食药监、物价、环保、城管、交通运输、农业、商务、文化旅游、公共卫生等领域。由于执法力量过于分散，难以形成执法合力，影响执法整体效果的实施。

（二）执法人员编制管理不规范，人员结构不合理，执法队伍力量建设需进一步加强

第一，执法机构性质不一，人员身份构成复杂。由于机构性质不同，人员身份也不一样，工资福利待遇也自然不会相同，由此造成执法人员管理难度较大，影响了工作的积极性。第二，随着经济社会发展和城镇化进程的不断加快，行政执法队伍面临着执法范围扩大、工作量增加、人员编制不足等问题，在中央明确要求财政供养人员只减不增的大背景下，各地通过聘请编外协管人员来完成日常工作。以南宁市为例，市和城区城管执法队伍人员编制共1400多名，协管员则达4000多人，协管员和在编人员比例达到3:1。协管人员普遍存在流动性大、素质参差不齐，按规定只能从事协助行政执法工作等问题。第三，执法人员的综合素质和执法水平总体偏低，影响了执法监管成效。实施综合执法后，执法机构承担的执法领域拓宽、范围扩大、种类增多，执法人员需要熟悉和掌握不同领域内的执法法规、执法程序和执法规范以及有关执法要求，再加上执法人员来自不同领域，往往没有接受过专业知识的学习和培训，缺乏实际经验，有的根本无法胜任专业性相对较强的执法工作。

（三）执法支撑机制不健全，对执法活动监管不力，导致执法不够顺畅

存在参公单位、事业单位行使行政执法权与相关法规相冲突问题，存在事业编制人员违反相关法规行使行政权力问题，影响执法效果。由于执法体制尚未确定，再加上综合行政执法又是旧体制下剥离出来的新体制、新事物，既没有一套成熟的模式可供借鉴，也没有相关的改革配套政策措施予以支撑，造成执法的综合性与其地位的相对孤立性之间的矛盾。按照现行的法律法规，执法队伍开展执法活动必须得到有关行政主管部门的授权，由于执法队伍大多为事业单位，不具备行政管理职能和行政执法的主体资格，有关主管部门在授权方面存在顾虑，相关职能授权不够充分，委托不到位的情况不同程度存在，同时授权后也没有把相关业务知识和执法要领传授好、过渡好，造成工作衔接和执法不够顺畅。各部门与执法队伍之间的沟通协调环节多、难度大，再加上执法队伍不稳定、执法人员素质总体偏低，执法过程中出现的矛盾纠纷比较多，影响了执法的整体效率。

（四）执法方式简单，执法手段落后

目前，传统的执法监管模式主要是以单纯依靠人力投入为主来开展行政执法，对于日常违法案件的发现，通常只能简单的通过执法人员现场巡查来发现，一些违法案件发现不够及时，执法不能完全到位。同时，引入市场机制和社会力量参与执法，鼓励和支持市民自愿参与日常执法管理事务等也不足。在大众创业、万众创新和商事制度改革持续推进的大背景下，市场主体数量不断增加，且活跃度明显增强，企业新业态和经营新形式越来越多样化，依靠传统执法方式显然难以为继，迫切需要转变执法理念、创新执法机制、强化执法科技含量、改进执法方式。

三、推进综合行政执法体制改革的思路和建议

（一）改革中要注意解决好行政执法主体不合法、综合执法机制运行不够顺畅等问题

中央层面，建议做好顶层设计。一是适时提出修订完善相关法律法规的意见，以进一步明确地方推进改革所涉及的综合行政执法部门的法律地位和主体资格问题；二是及早研究出台全国性的改革指导意见，就改革的目标、任务和主要内容等提出具体要求；三是尽快研究出台相关文件，进一步梳理行政执法权划转事项，明确部门职能划转的边界和实施主体，确保行政主管部门法定职能执行到位。地方层面，一是结合地方实际，用准用好国家层面赋予设区市立法权这一制度权利优势，及时制定和修改相关地方性法规，为推进综合行政执法体制改革提供法治保障；二是改革后综合设置的执法部门要加快建立健全内部管理制度，完善执法程序，规范执法流程和时限，特别是要健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度；三是尽快研究完善改革后依法行政体系建设，明确执法人员招考录用标准，严把人员入口关。加强对行政执法人员法制理论和业务技能的培训，针对不同层级、不同类别的执法队伍和执法岗位制订实施培训计划，不断提高执法队伍整体素质和执法水平。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。加强综合执法规范化建设，统一执法文书、执法证件和标志标识，规范执法流程，推进综合行政执法科学化、法制化水平。

（二）改革中要注意解决好综合行政执法队伍人员身份庞杂、待遇不一、素质参差不齐等问题

目前，广西自治区行政执法队伍人员力量主要由三种类型人员所构成，占比分别为1:2:1。中央层面，一是尽快研究出台有关具体政策，允许地方将目前行政执法使用的事业编制统一置换为行政编制，明确用3年至5年时间采取分期分批逐步解决执法所需编制；二是针对改革后，由于机构整合、岗位调整而涉及执法岗位人员个人利益问题，建议落实好相关政策，明确凡是整合执法机构涉及的领导职数、人员身份待遇等问题，按特殊政策予以对待，对于撤并部门（单位）的领导干部，允许短期保留原职数，给予一定的过渡期逐步消化，但必须明确不能再新设岗位予以安置。地方层面，一是要认真落实公务员工资和薪酬制度的有关政策文件要求，尽快制定出台适应当地保障水平的有关配套政策措施，建立符合职业特点的职务晋升和交流制度，完善有关工资政策，研究通过工伤保险、抚恤等政策提高风险保障水平等；二是研究优化基层执法干部任用和人才选拔机制建设问题，切实解决基层执法队伍基数大、职数少、干部晋升空间小等问题，确保部门之间相对平衡，职业发展机会均等；三是加强协管人员管理。进一步建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等工作制度。要控制好协管人员数量，明确协管人员只能配合执法人员从事违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体执法工作。

（三）改革中要注意解决好执法机构队伍整合后仍存在的各自为政、各管一摊，执法力量难以形成合力以及执法经费保障不到位等问题

改革中，有的执法部门虽然进行了多部门整合，但在实际执法过程中，还存在部门与部门之间、部门与执法机构之间以及执法机构内部协作配合不够，影响综合执法效果的问题，存在管理和执法“两张皮”现象。为此，一是研究建立健全相关行政执法联动机制和常态化的协调机制，通过建立部门联席会议机制和部门间双向传送机制等，加强各职能部门之间及其与综合行政执法机构之间综合执法协调工作，定期研究解决综合执法过程中的重大问题或争议事项，实现信息互通、资源共享、协调联动、监管制约；二是完善综合行政执法机构执法信息共享机制，通过建立电子政务信息平台，充分运用互联网+、大数据等信息技术，整合执法信息资源，积极推进跨地区、跨部门执法信息共享、互联互通，实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法活动网上进行，让数据多跑路、让群众少跑腿，最大限度的用好用活执法资源，形成监管合力；三是研究建立社会组织、市场中介和公民法人参与社会治理制度，推行行政执法机构与社会管理其他主体的有效衔接和良性互动，推动全社会共同参与综合行政执法体制改革工作。

（作者系广西壮族自治区编办副主任；政策法规处处长）