经济新常态下简政之道的思考

● 刘喜生

理论研讨

经济新常态下简政之道的思考

● 刘喜生

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视简政放权改革，提出明确要求。本届政府开门“第一件大事”就是“简政放权”。继续推进简政放权，行简政之道是经济新常态的必然要求。

一、经济新常态下行简政之道的逻辑

经济新常态下简政之道的理论分析。经济形态是对代表当时最先进生产力的生产活动的抽象描述，包括生产模式、主导产业、基本结构及政策等。人类历史上共产生了四种经济形态：原始经济、农业经济、工业经济以及知识经济。从20世纪80年代开始，发达资本主义国家的经济出现了一种全新的发展模式，即以高科技、信息为主导的新型产业的崛起，推动了经济领域的深刻革命。有专家把这种新的经济称作是“知识经济”，也有的把它称作“后工业社会”。它是人类社会经济发展的高级阶段。十八大以来，党中央以“新常态”定义当下的中国经济发展阶段。其背后的深刻背景是中国已基本完成了工业革命，正积极进入经济发展的高级阶段。人类经历了自然经济、计划经济、市场经济三种经济形态或三种资源配置方式。计划经济体制基本是在一国范围内，通过政府计划的方式分配资源。在目前人类社会生产力水平阶段，计划经济所产生的弊端和市场经济的优势相比，人们认识到市场才是资源配置效率最优的经济方式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。简政放权，精简的是束缚着市场主体的“无形枷锁”和错装在政府身上的“有形之手”，放活的则是企业的活力、发展的动力和全社会的创造力。

简政放权的本质。“简政”就是精简政务、精简机构、精简人员；“放权”就是减少政府管理的事务，把一些可以由市场调节的职能交给市场，把一些社会可以自主决定的事务交给社会。简政放权是全面深化改革的“先手棋”，转变政府职能的“当头炮”。机构改革、简政放权是一场革命，它必然触及既得利益。回顾改革开放以来的历史，行政体制改革很大程度上就是简政放权的历史。每一次简政放权，无不推动经济发展，催生和激发全社会的活力和创造力。政府部门要正确处理自己的利益与公共利益的关系，实行主动简政放权。

简政放权的核心目标。党的十八大报告提出，“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。简政放权目标就是这“三个转变”。从行政学的角度，高效、低成本是基本原则；从政治学的角度，公平、公正的实现和公共福祉的最大化是核心标准。简政放权通过政府职能转变和工作机制的调整，实现由全能政府向有限政府、从管制政府向服务政府的转变，精简化、高效化、分权化、市场化、服务化、国际化是行政体制改革持续推进的方向。从政府规模和政府功能的角度来看，简政放权的核心目标是打造一个“精干政府”。简政放权分为两个层次：第一个层次是调整政府组织架构、转移政府职能、再造政府运行机制，权责配置合理，实现管理流程优化，提高行政效能；第二个层次是通过建构合理的公共领域职责分工体系来实现政府、市场和社会三者之间的良性互动和动态平衡。

二、经济新常态下简政放权的特点

经济新常态下，进行简政放权，不是另起炉灶，是在以往行政体制改革基础上的延伸和深化，既有连续性也有创新性，呈现以下特点。

一是定位清晰。改革的明确目的在于划分市场和政府界限，在此基础上，对市场放松管制，对政府提高效能，既涉及经济增长，也涉及行政体制内部的自我调整。

二是注重方法论。改革以问题和目标为导向，采取实证的方法，锁定基数、分类处理，减控并举，延伸推广。从2013年开始，经过“三下三上”摸清并锁定审批事项底数，在此基础上分类分步解决行政许可和非行政许可、国务院部门审批事项和中央指定地方实施审批事项，在推进改革过程中，建立刚性约束制度，如清单制度、严控新设许可的制度以及全面清理非行政许可的规定等。在这些改革经验基础上，审批制度改革的思路延伸到商事制度、职业资格、投资审批以及收费清理，在这些领域建立清单、清理违法、分类处理，刚性约束。在指导思想和方法上与行政审批制度改革是一致的，是贯穿简政放权的全过程和各专项领域。

三是进行刚性制度约束。刚性制度其实是重申法治的权威性。关于行政审批权力、收费项目、职业资格以及投资审批的设定和实施，法律法规明确有要求，清理不合法的，同时确认新设的合法性。从实施看，地方政府和政府部门设定权力的空间压缩，虽然地方自行设定的各项权力减少但承接中央政府的权力事项增加，也是这次改革的一个特点。

三、经济新常态下行政审批制度改革面临的突出问题

经过十多年的努力，行政审批制度改革成绩显著，为我国深化市场化取向的改革起到了重要作用。特别是本届政府紧紧扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，简政放权，中央和地方上下联动，取得了明显成效。当然，行政审批制度改革仍存在不少问题，与经济社会预期还有较大距离，老百姓办事依然比较难，还有许多“门槛”难以迈过，制度成本依然过高等。这些问题的存在，既有认识、思维、理念和方式方法的原因，也有社会历史等深层次原因。

一是行政审批制度改革理论研究支撑不足。从2001年开始的第一轮改革，很大程度上为适应加入WTO的相关要求，并没有将其置于转变政府职能、深化行政体制改革及至公共治理的大格局中予以定位，缺乏对行政审批制度较为系统的理论研究，尚没有形成一套完整的适合中国行政审批制度改革的理论体系。

二是市场经济发展水平不高。一方面，我国市场经济体制改革在很大程度上就是一种政府主导的制度变迁，这种以行政手段推动改革的方式，客观上必然强化行政审批制度，并使得市场化改革之后的行政审批制度与计划经济时期的行政审批制度保持着一定的连续性。另一方面，政府主导的制度变迁并非源于市场的内生动力，虽然我国由计划经济向社会主义市场经济的转轨已经基本完成，但市场经济体制仍不健全，成熟、统一的市场体系还没有形成，政府行为不当等问题依然存在。

三是社会组织发育不健全。长期以来，我国对社会组织采取控制或变相控制的态度，导致社会组织带有强烈的行政色彩，与机关事业单位存在千丝万缕的关系。在这种情况下，如将由政府履行的职责简单地转给中介组织，必然强化了其“二政府”的地位。

四是监管能力不足。一些审批部门和工作人员习惯于通过审批配置资源和对相关事项进行事前把关，对政府在市场经济条件下管理经济社会的方式不熟悉，会审批不会监管的问题突出，担心减少审批后，市场会出现这样或者那样的问题，因而轻易不愿放松审批权力。

五是部门利益的阻挠。由于行使权力的程序不规范、监督力量缺位、政务公开不到位等原因，权力往往意味着个人威望和部门的影响力，得之则“门庭若市”，失之则“门前冷落”。在这种情况下，一些部门不愿意放手行政审批权。

四、经济新常态下行简政之道的意见建议

行政审批制度改革是政府职能转变的突破口，是供给侧结构性改革的制度保障，更是全面深化改革的重要组成部分，必须以更大的决心和勇气，坚定不移地深化推进。

一是进一步解放思想，牢固树立服务意识、宗旨意识、法治意识。以敬民之心，行简政之道。人民群众对审批之弊感受最深，对改什么，如何改，最有发言权。行政审批制度改革要回应社会关切，用效果说话、让群众评判，这应成为简政放权的新常态。因此，要自觉服从改革大局，坚决破除怕丢权、恐失利的思想，以更大的决心和勇气深入推进简政放权。还需要在思想上牢固树立法治思维与法治意识。简政在法律层面上就是修改、完善、废止有碍社会运行、经济发展、企业生产、个人生活的陈旧、过时、僵化的行政法规和规范性文件，同时大力推行权力清单、责任清单和负面清单管理模式，“法无授权不可为”，使改革始终在法治轨道上。

二是持续推进简政放权放管结合优化服务改革。2016年6月27日，李克强总理在出席第十届夏季达沃斯论坛开幕式谈到简政放权时，说道：“进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革。加快转变政府职能、提高效能，营造公平竞争的市场环境和激励创新的制度环境。”按照党中央和国务院的部署，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，在更大范围、更深层次，以更有力举措推进简政放权、放管结合、优化服务改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，进一步形成经济增长内生动力，促进经济社会持续健康发展。一方面要严格审批事项设立。设定行政审批事项必须严格依法办理，遵循行政许可法规定的范围和程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证，严格控制增量。另一方面要继续深化行政审批制度改革，继续减少存量，规范管理，优化服务。继续加大放权力度，把该放的权力放出去，能取消的尽量取消，直接放给市场和社会。对确需保留的行政审批事项，要统一审批标准，简化审批手续，规范审批流程。同时，深入推进投资审批制度改革、职业资格认证制度改革、商事制度改革，积极开展收费清理改革和监督检查，发挥综合效益，让老百姓有更多获得感。

三是创新方法，完善监管体系。新常态要求市场在资源的配置中起决定性作用，这也意味着必须改变传统的审批模式，从重审批走向重监管。第一，加强事中事后监管。该管的事情管好，不该管的放开，在监管内容、监管措施等方面要具体可操作，做到不越位、不错位、不缺位，特别是防止出现监管“真空”。第二，加大政务公开的力度。要以更大力度推进政务公开，让人民群众和企业了解放权情况、监督放权进程、评价放权效果，做到权力公开透明、群众明白办事。全面公布权力清单和责任清单。坚持“公开为常态，不公开为例外”，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开和重点领域信息公开。第三，创新监管体制。调动各类主体的积极性，充分发挥政府、市场、社会、公众在监管中的不同作用，创新方式和手段，加快形成以强化行政监管为主要方式的监管理念和模式，加强社会监督和综合治理，形成以企业主体责任落实为核心，消费者权益保护为监督基础，保险救济和社会救助为保障，质量检测和风险评估为技术支撑，政府监管为一般强制的现代行政监管体制，形成行政监管、市场首责、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。第四，充分发挥社会组织的自律作用。改进社会组织登记办法，扩大社会组织的覆盖面。清理中介服务，大力推进社会组织去行政化、去垄断化，鼓励行业协会实行“一业多会”，加快实行政社分开，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，同时，加大向社会组织购买服务的力度，给社会组织让渡出更多发展空间。积极推进社会信用体系建设，完善社会组织监管机制，确保社会组织健康有序发展，推动社会组织规范、公开、高效、廉洁办事。

（作者单位：中央编办机关服务中心）