政府标准改革与“标准化法”修改完善

王艳林

（中国计量大学，杭州 310018）

政府标准改革与“标准化法”修改完善

王艳林

（中国计量大学，杭州 310018）

考察政府在标准化中的地位和作用，用开放世界的眼光，发现有标准化协会主导、政府主导和协会与政府合作治理三种范式。范式不同，标准化法的形式和重心也就各呈特色。中国作为政府主导型标准管理体制的国家，通过法律尤其是法规和规章，依法管理标准化活动，并主要依靠规划引领标准化的发展。所以，《标准化法》的修订是引人注目的重要制度变迁。政府标准形态的提出与确立，为标准化改革和《标准化法》修改，提供了新的分析框架；厘定政府标准的性质，则为政府标准改革和《标准化法》修改，提供了新的选择路径；而改变政府职能，则是政府标准改革乃至整个标准化工作改革成败的关键。以上述理论分析为支点，文章对《标准化法》（修订草案）第2、5、9、10、11条，提出了具体明确的修改意见，并重点讨论了强制性标准制度建构中的问题，供法律修改活动和进一步深化标准化改革参考。

政府标准；强制性标准；推荐性标准；标准化法

国务院《深化标准化工作改革方案》提出改革的总体目标是“建立政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系”[1]。政府标准的概念，由此浮出并作为国家标准、行业标准和地方标准的统称而存在。这一概念的凝炼和观念的整合，是中国标准化理念的重大进步。但到目前为止，这种突破和变化还没有获得理论上的深度关注和广泛研究。本文认为，政府标准形态的提出与确立，为标准化改革和《标准化法》修改，提供了新的分析框架；借助这一框架，厘定政府标准的性质，则能为政府标准改革和《标准化法》修改，提供新的选择路径。而转变政府职能，则是政府标准改革乃至整个标准化工作改革成败的关键。本文循着政府标准的认知路径，对《标准化法》重塑政府标准化管理体制和政府标准改革成果问题，提出自己的建议与设想，供法律修改活动和进一步深化标准化改革参考。不当之处，欢迎批评批正。

1 政府在标准化活动中的地位和作用

在讨论政府标准改革之前，必须先明确政府在标准化活动中的地位和作用。只有把这个问题弄清楚了，并取得大体一致的认识，中国标准化体制的改革和标准体系的重塑，才可能在方向上取得共识，《标准化法》的修改才可能减少阻力，弱化博弈，顺利出台并有效实施。

对于政府在标准化活动中的地位，倘若我们用社会观察的方法，选取政府与标准化协会两个节点，在世界主要的标准化发达或领先的国家进行考察，是可以比较直观地发现，有三种特色鲜明的结构形式，代表了当今世界政府在标准化活动中的三种不同地位。

1.1 标准化协会主导并具有领袖地位

这一范式主要发生与存在于具有浓郁市场经济传统和高度社会自治的中小国家，如北欧的丹麦、挪威、瑞典和瑞士；南欧的意大利、希腊、保加利亚和罗马尼亚；西欧的荷兰、卢森堡等国。实践中，这些国家一般采取两种方式，明确标准化协会的主导地位和领导作用：（1）用政府批准标准化协会章程的形式，明确协会为非营利性的组织性质（罗马尼亚则详尽罗列“协会是公益、非盈利、非官方、不参与政治的法人团体”），可以从事商业活动，但禁止盈利。（2）以议会法律或政府法规的形式，确立标准化协会是国家级标准化机构，属于非营利机构，为协会开展活动提供法律基础；协会则根据法律或法规，另外制定章程，细化活动规则。

协会的主导和领袖地位表现为：对外在ISO、IEC等国际标准化组织及区域标准化组织中，以国家名义参加，代表国家利益，行使会员权利；对内是国家标准的制修订者和批准发布者；协会自身，则按照法律、法规和章程规定，建立治理结构，自我运行，独立从事标准化活动，不受政府机构的干涉。

1.2 政府部门主导并依法管理标准与标准化活动

俄罗斯、日本和中国是这一范式的代表。这些国家从历史上看，后发时间长，发展窗口期宽，选择科技强国的意愿坚定，在制订标准、建立标准管理体制问题上，一直奉行国家中心主义。以原苏联为代表的苏东社会主义国家、中国、亚非民族独立国家，莫不都是在此理念上建立了国家标准化管理制度，并和计划经济高管体制相得益彰。政府主导的多层级标准体系得以建立，企业从主体变为标准化客体，并用标准化法的形式，对此予以确立和保障。

一般而言，政府主导标准化活动的国家，都制定有成文的法典化的标准化法为政府介入标准化活动，提供制度支撑[2]。如日本有《工业标准化法》（1949年）和《农林产品标准化法》（1950年），俄罗斯有《技术调节法》（2002年12月）和《标准化法》（2015年）。立法机关制定《标准化法》的目的，是通过法律排除协会的主导作用，确立政府机构在标准化活动中的主导地位。如在俄罗斯，为维护国家标准体系的尊贵地位，新的标准化法宣布从2025年9月1日起，为了保障国家和市场需要，在进行商品、工作、服务以与国家参与的组织采购时，以及在规范性法律文件、和其他的技术资料中引用这些文件的使用，不允许使用本联邦法第14条未规定的标准。

1.3 标准化协会主导的政府合作治理

这一范式的代表有英国、美国、法国和德国等。这些国家具有大体一致或共同的特性：一是工业技术曾经或现在仍然处于世界引领的地位，如英国是16-18世纪第一次工业革命的发源地，引领了资本主义的兴起；法国和德国则是18-19世纪第二次工业革命的领跑者，建立并强化了现代工业体系；而美国则是20世纪尤其是二次世界大战结束以来，现代科学技术创新和产业化的主要发源地，深化了现代经济的产业结构与体系。二是市场经济高度发达与民主政治追求相结合的社会结构，特别重视市民社会的选择和专业团体的精英治理。这也就决定了标准化协会必然是历史悠久、自我治理卓有成效的，而政府通过合作治理、注入资源，使其乐为公共政策和法规之用。如英国标准化协会（BSI）的前身，是1901年成立的英国工程标准委员会，这是世界上第一个全国性标准化机构。目前为止，英国标准化协会仍然是世界上影响最大的国家标准化组织，是国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、欧洲标准化委员会（CEN）等组织的创始会员，并积极发挥领导作用。为此，英国标准化协会获得皇室颁发的具有永久效力的特别授权书——《皇家特许》。为了保证《皇家特许》的实施，英国政府与协会于1982年签署谅解备忘录，并于1989、1992、1994、1998和2002年对谅解备忘录进行补充和完善，通过契约构建了协会主导与政府合作治理的标准化体制。构成该体制的基础，是政府与协会双方达成的共识。英国政府方面：认可英国标准化协会（BSI）作为英国的标准机构（NSB），包括承认BSI作为ISO、IEC和CEN的英国成员，并承诺尊重BSI的独立，“政府的干预将仅限于与公共政策相关的事物”；通过捐赠，每年为协会提供资金支持。BSI则向英国政府保证：标准化活动中将充分考虑公共政策利益；在国际与区域标准化组织中，通过标准提升英国利益；制定与维护英国立法与公共采购需要的任何标准；提升与维护协商一致的整套正式标准；提供和维护符合英国各行业要求的、适当的时候满足其他利益相关者（包括政府、消费者和小企业）要求的标准化产品等。

这一范式之下，标准化协会的性质，具有双重性：“一方面他们是政府认可的国家标准化机构，对外代表国家参与国际标准化活动，对内管理标准化，协调制定国家标准。另一方面，他们又是独立的商业化机构，是独立的、民间的、商业性的标准化机构。这些国家标准化机构的双重身份，使得他们在满足市场需要和为政府与国家的利益、意志服务之间得以生存和发展，也为国家标准化的持续发展在组织体制上奠定了基础。”[3]

政府对标准化则实施有限的干预和间接的调控。其主要措施包括：（1）制定政策，引导和规范市场社会的标准化活动的发展；（2）政府派代表参加各种协会的标准化活动，沟通政府与标准化协会的关系，保证公共政策目标的实现；（3）政府在立法中，积极主动引用协会的团体标准，响亮提出并高举起“标准使法规制定更轻松”的口号和大旗，密切政府与协会的信任与合作。

1.4 个案的变化与总结

上述三种范式所代表的政府与标准化协会的关系，具体到每一个国家又各有差异，甚至有随着执政党轮替，实施颠覆性改革的。一是从协会主导向政府主导的改革。如印度，作为老牌的英联邦国家，原是追随英国，通过立法确认实行标准化协会主导的政府合作治理，但通过1986年的《标准局法》，改为采用组建标准局作为政府标准化机构，替换标准化协会，实施政府部门主导的依法管理形式。与此相同的是比利时，1945年9月的《标准化法》授权标准化协会是代表国家的公共利益管理者，2003年的《标准化法》则取消了这种授权，改由政府成立标准局行使公共管理职能。二是从政府主导到协会主导的改革。如2008年5月的《卢森堡关于产品和服务标准化、认可、安全和质量协会法》，废除了2000年3月关于设立国家标准化组织的法律，改成立标准化协会承接政府部门的职责，并获得市场监管的框架性权利。2013年的《克罗地亚标准化法》，将国家标准化和计量办公室中与标准化活动有关的事务、员工、有形资产和设备无偿转交协会，由协会代表政府主导标准化活动的治理。三是政府主导标准化活动的国家，日本与俄罗斯已基本完成转型：发挥技术专家和团体的治理作用，尊重企业标准的主体地位，推动团体标准发展。中国的标准化改革，也已宣布启幕。

上述这些改革——无论是政府取代协会，还是协会取代政府——表明：根据社会经济技术和政治发展的要求，改革政府在标准化活动中的地位与作用，是执政集团审时度势的决策和选择，并且这种决策和选择都是以立法的形式正式从制度上进行变迁和重构的。而政府主导的标准化范式，则明显呈现出弱化政府职权，缩减政府标准，壮大团体标准，朝与标准化协会合作治理方向转变的新趋向。

2 政府通过法规规章强化标准管理并利用战略规划引领标准化发展

由于政府在标准化活动中的地位不同，标准化法的中心任务亦有显著的区别。在协会主导并领导标准化工作的国家，政府只是一个奉行不干预主义的第三者，其主要积极职能就是提供服务。这种情况下，标准化法律和法规的任务，就比较单纯且集中在确认协会性质并为协会活动提供法律支撑，法律法规的数量也就相对较少。在政府主导并依法管理标准化活动的国家，政府自赋春情强作愁，无尽烦恼在前头。围绕标准化本身的管理而制定的法律法规也就数量众多，蔚然而呈一体。在协会主导政府合作治理的国家，标准化的基础常常表现为政府作为平等主体和标准化协会之间的契约，政府的法规重在指导政府部门参与标准化活动和标准化成果的全面利用。至于标准化活动如何管理，则是协会自身的任务，一般不会要求政府与立法的介入。

2.1 政府通过法规和规章强化对标准自身的管理

由于中国属于政府主导并依法管理标准化活动的国家，所以《标准化法》之外，通过法规和规章强化政府对标准化的管理，既是体制运作之必然，亦在客观上有助于克服法律的时代局限，延长和拓展《标准化法》的生命力①就此而言，政府通过法规规章强化标准管理并利用战略规划引领标准化发展，亦是对“论《标准化法》生命力的源泉及拓展”的重要补充（载《质量探索》2017年1期）。《标准化法》的内容，是按照标准化活动的过程设计的。在旧法总则、标准的制定、标准的实施和法律责任四章制结构的基础上，新的修订草案于法律责任之前，增设监督管理，构成五章制，涵摄了标准化活动的各个环节。不仅如此，为使抽象、弹性、概括的法律易于实施尤其是方便政府管理，自1989年4月1日起施行以来，除国务院颁行《中华人民共和国标准化法实施条例》，发布《深化标准化工作改革方案》两个规范性文件外，政府标准化行政主管部门——标准总局、技术监督局、质量技术监督局和国家质检总局——积极回应标准化实践需求，先后制定部门规章等规范性文件60余件，全面细化《标准化法》的原则性规定，并针对社会发展出现的标准化活动新问题、新情况出台试行办法，创新示范区和示范试点的工作机制，既维护了法律尊严，也适应了依法行政的要求。在60余件规范性文件中，特别具有制度支撑意义的约有以下16件。

1）中华人民共和国标准化法条文解释

2）国家标准管理办法

3）关于加强强制性标准管理的若干规定

4）行业标准管理办法

5）地方标准管理办法

6）企业标准化管理办法

7）能源标准化管理办法

8）循环经济标准化试点工作指导意见

9）农业标准化法管理办法

10）国家农业标准化示范区管理办法（试行）

11）国家高新技术产业标准化示范区考核验收办法（试行）

12）采用国际标准管理办法

13）关于推进采用国际标准的若干意见

14）关于培育和发展团体标准的指导意见

15）标准档案管理办法

16）全国专业标准化技术委员会管理规定

2.2 条文解释具有特别值得肯定和推荐的意义

在这16份规范性文件中，1990年7月23日发布并当日生效的《中华人民共和国标准化法条文解释》具有特别值得肯定和推荐的意义。首先，以“国家技术监督局局令第12号”的名义，发布条文解释，为全国各地区标准化活动统一理解、企业等同适用和规则一致无差别，创造了法律实施的有利条件。其次，条文解释对标准化法中的术语、词组和专门用语或特定用语，进行解释与说明，弥补了标准化法缺乏术语解释的缺陷。典型的具有基础意义的有标准、标准化、制定标准、组织实施标准、对标准的实施进行监督和备案等。再次，条文解释对一些固定词义的扩充解释，强力释放和扩张了标准化法的效力空间。如将“采用国际标准”，解释为“包括采用国外先进标准”（第4条）；将“重要农产品”解释为“重要的农业、林业、牧业、渔业产品（含种子、种苗、种畜、种禽）”（第2条），都是极具智慧的。最后，对义务性规范和禁止性规范的严格界定与谨慎解释，体现了市场经济的法治精神。如从本法“出口产品的技术要求”解释出“不得单独制定出口标准”（第16条），从“已有国家标准或者行业标准的国家鼓励企业制定严于国家标准或行业标准的企业标准，在企业内部适用”中将“内部适用”解释为“是指标准可以不公开，也不要求备案”（第6 条）。以今日之视野衡量，仍不失为公允。再如将“推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用”，解释为“（1）推荐性标准，企业自愿采用；（2）国家将采取优惠措施，鼓励企业采用推荐性标准。推荐性标准一旦纳入指令性文件，将具有相应的行政约束力”（第14条）至为真切和全面。

2.3 标准化战略指向国际标准化，标准化规划是主指国内标准化发展

在当今的全球化浪潮中，标准的国际化是这一浪潮的最具持续活力的力量。它虽不屹立潮头，但却是推动全球化浪潮的重要力量。在此背景之下，市场经济发达国家围绕争夺标准国际化的话语权和领导权，展开激烈竞争。而标准化战略，就是承载一国政府参与和引领标准国际化，谋取话语权和领导权的工具。以德国为例，德国标准化协会2003年启动制订，2005年发布实施，2009年修订实施的《德国标准化战略》，由五个既相互独立又互相联结为一体的战略、目标，作为一个整体共同构成，包括：（1）标准化可以保证德国作为国际一流的工业大国地位；（2）标准化作为一种战略工具，可以为社会及经济的有效运转提供支持；（3）标准化可以作为一种减少立法的工具；（4）标准化和标准机构促进技术的交叉；（5）标准机构提供有效的程序及工具。为保证这五个目标的实现，战略制定者还配设提供了不同的落实措施，和可观察评估的预期结果。恰如联邦德国经济科技部长所言：最新的德国标准化战略，能够在一个不断发展变化的氛围中，为德国标准化进行有效定位提出指导性原则。在这个基础上，德国标准化将继续为实现一个更加具有竞争力和创新能力的国家做出贡献。德国工业2.0的提出和实施，证明了德国标准化战略的开放性和适时应对性。和美国、德国、日本和俄罗斯注重标准化战略，明确本国在国际标准化中的定位及实现路径不同，中国目前尚缺乏国家层面的标准化战略，但地方性或区域性的标准化战略如“首都标准化战略”，也不乏光彩之处。

相对其他国家而言，中国针对国内标准化活动，启动标准化规划的编制和实施工作，也是一项卓有成效的特色做法。自2011年以来，国标委编制发布《标准化事业发展“十二五”规划》，国务院印发《国家标准化体系建设发展规划（2016－2020年）》，都要求参与国际标准化活动取得新突破；科技部、国家质检总局、国标委还联合制定实施《“十二五”技术标准科技发展专项规划》，有力地支持标准化战略研究，强化企业在标准创制中的主体地位，健全科技成果转化为标准的机制，加强标准化能力建设。

3 政府标准改革的主要问题

国务院《深化标准化工作改革方案》作为标准化工作改革的基本构想，在指导改革推进的同时，也是《标准化法》修改的基本依据，尤其是在政府各部门强烈博弈的政府标准问题，改革方案更是起到了强调政策共识、合力前行的作用。《标准化法》的修改，也应主攻制度创新，追求标准实施绩效，唯有如此，才能推动标准化工作开创出新的局面。

3.1 政府标准形态的提出与确立，为标准化改革和标准化法的修改，提供新的分析工具

在国务院《深化标准化工作改革方案》出台之前，无论是坚定前行的标准化理论和实践，还是热而不燥的标准化改革与修法，都是在《标准化法》第6条的基础上，概括和使用“国家标准、行业标准、地方标准和企业标准”的四级标准体系。四级标准体系是以尊重国家标准、行业标准、地方标准和企业标准的独立性为出发点的，并强调级差之间的位界和隶属性。而政府标准形态的提出，除解放了企业标准，承认市场标准的价值外，一个特别重要的意义，就是为改革“国家标准、行业标准和地方标准”，提供了统筹分析的系统工具，要求人们围绕政府功能发挥整体作用，思考标准化改革问题，克服就事论事的局限。

政府标准的确立，还使人们聚焦于标准化工作中存在的问题，主要是政府标准的问题；标准化工作改革的难点和焦点，也主要集中在政府标准改革问题上。《深化标准化工作改革方案》指出：“现行标准体系和标准化管理体制已不能适应市场经济发展的需要，甚至在一定程度上影响了经济社会发展。”其主要表现是：标准缺失老化严重滞后，交叉重复矛盾，体系不合理，协调推进机制不完善。[1]要通过改革解决这些问题，政府部门必须有大局意识，才能解决“强制性标准制定主体分散，内容交叉重复矛盾”的问题；政府部门必须有担当精神，才能克服“标准化工作机制不完善，标准管理低效能”的问题；政府部门必须有市场主体认知，才能解除“对团体、企业等市场主体自主制定标准限制过严，标准供给不足”的问题。《标准化法》的修改，就是固化改革成果，通过制度变迁防止这些业已清楚的共性的与根本的问题，改头换面后继续存在下去。

3.2 厘定政府标准的性质，为政府标准改革和《标准化法》修改，提供新的选择路径

对于什么是政府标准，我们可以从标准化主体上讲，凡由政府制订（包括自己起草、委托起草和购买服务）并以政府名义发布的标准，均是政府标准，包括国家标准、行业标准和地方标准。政府标准的性质主要集中在标准的性质上，而不同于政府部门的级差和隶属。具体而言，首先，政府标准从约束力上，包括强制性标准和推荐性标准两类，其中，强制性标准因WTO成员国义务要求，在中国等同于技术法规并对外通报和异议磋商，适宜于国务院统一管理，而不适合政出多门、分散进行；推荐性标准则完全可以分行业分部门分地区，因业因时因地进行分别管理。

其次，国务院各部门之间，只是职责分工不同，而不存在相互间的级差与隶属。反映到政府标准上，国务院标准化行政主管部门和国务院其他行政部门之间所制定的标准，在推荐性标准上，也应该是一律对等的，尤如部门规章互不隶属那样。现行《标准化法》降低行业标准的品级，使其隶属于国家标准。这既和法理不通，也与标准化自愿采用的平等属性不和，更是现行标准体制矛盾症结之所在。所以，本文建议在统一强制性标准的制修订与发布权之后，针对推荐性标准，简洁的路径是取消行业标准，将本属于市场的标准归还给团体标准，而涉及部门与行业基础性、公益性的标准，仍由国务院行政部门负责制修订和发布，但统一提升为国家标准，作为GB/T的系列，通过编号规则予以表达。

最后，政府标准中，公开性是原则，不公开是例外。如军用标准，尽管长远处看，军用标准亦应公开，但这有一个过程。所以，标准化法修订过程中，附则中出现了“军用标准的制定、实施和监督办法，由国务院、中央军事委员会另行制定。”除此之外的政府标准，均应实行公开。不公开，便不能成为规则。不公开，推荐性标准的引领作用，便不能充分有效地发挥出来。即使是采用国际标准等同转化的推荐性标准，也应实行公开原则。对于国际标准中非正式的非公开性的那一部分标准，因其自身的过渡性和不成熟以及缺乏协商一致，则不宜转化为国家标准。对因新兴产业发展确有必要转化的，可以由团体标准，对口完成市场转化工作。

3.3 改变政府职能，是政府标准改革乃至整个标准化工作改革成败的关键

首先，《标准化法》受计划经济的影响，将政府在标准化活动中的角色定位为全面主导标准化活动。这一定位于外于内都已经和市场经济实践严重不合。于外即面向市场，政府集中统一管理无法充分调动市场主体参与标准化活动的积极性，并且还过度干预了市场主体的微观经济活动，使市场主体的主体性在标准化领域未能充分发挥，“导致标准有效供给不足”；于内即政府部门分工合作中，由于缺乏完善的协调推进机制，看似统一的标准化管理体制事实上却呈碎片化，每一级政府，每一个政府部门都各自作为独立的利益主体相互博弈。这使一些涉及多部门的重要标准无法适时制定和有效实施，并且还使国家标准、行业标准和地方标准交叉重复矛盾，“不利于建立统一市场体系”。[4]

其次，国务院标准化行政主管部门，代表国务院“统一管理”的指向，应具体且明确，仅针对强制性标准；对于其他的标准化活动，宜发挥“综合协调”的服务职能。这种服务职能，从整体上，要求国务院标准化行政主管部门，对国内标准化工作与国际标准化工作，政府标准和市场标准的相关工作，农业、工业和服务业之间的标准化工作，传统领域与新兴领域的标准化工作，国务院各相关部门的标准化工作与各省、自治区和直辖市之间的标准化工作等宏观的标准化活动，进行综合协调。从微观方面，要求国务院标准化行政主管部门，从具体工作与繁杂事务中跳出来，抓大放小，因为不放小就不会突出大，唯放小才能抓大；要求尊重各部门及标准化相关利益方的利益，以客观、公正之立场，实施综合协调；唯有超然于各部门之上，才谓综合；唯有追求国家最高利益，才能协调部门纷争。从身份上，要求国务院标准化行政主管部门，要转变在标准化利益博弈格局中的运动员身份，放弃推荐性标准的制修订权和发布权，从既是运动员又是裁判员，选择成为裁判员，成为在协商一致自愿标准方面的裁判员。

最后，缩减政府标准的数量和范围。具体而言，一是在标准范围上的缩减。政府标准应侧重于保基本，主要集中于基础性、通用性、公益性和安全性的标准，而其他的大部分都应放开，靠市场去调节，从而为市场自主制定的标准，尤其是团体标准留出发展的空间。二是从数量上控制政府标准的总量，防止政府标准过多过滥；同时采取积极政策，培育发展壮大团体标准，最终形成1:1～1:1.5的协同格局。三是防止出现假缩减，不能出现一方面从宏观层面实施有效的“缩减”，而另一方面则借改革之名放权给设区的市、自治州去制定地方标准，造成地方政府标准的另类泛滥。

4 《标准化法》有关条文的修改建议和讨论

根据政府标准认知路径的分析，本文对《标准化法》中涉及政府和政府标准的相关条文②因篇幅限制，涉及地方标准的问题，作者将另撰专文，予以集中讨论。，从理性乃至理想化的角度，提出如下修改建议，并对特别有争议之处，予以专门讨论，供修法活动和进一步深化标准化改革参考。

4.1 关于标准形态的规定

《标准化法》（修订草案）第2条第2款规定：“标准包括强制性标准、推荐性标准和团体标准、企业标准。”因同款内容之中，并行使用两个分类标准，给理解、适用及国际交流，带来困难和不便。所以，本文建议使用改革方案中的标准形态，予以并行叙述，第一层意思讲“政府标准”按约束力划分，第二层意思讲“市场标准”按主体进行归类，实现逻辑自洽。修改后的条文为：“政府标准包括强制性标准和推荐性标准，团体标准、企业标准等是市场自愿性标准。”

4.2 关于标准化管理体制的规定

《标准化法》（修订草案）第4条第1款是旧法第5条第1款的照搬，一字未改：“国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作。国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作。”基于前述第三部分转变政府职能中“统一管理与综合协调相结合”的研究成果，建议修改为“国务院标准化行政主管部门统一管理强制性标准，综合协调全国标准化工作。国务院有关行政主管部门分工管理和负责本部门、本行业的标准化工作。”

4.3 关于强制性国家标准的规定

对于强制性标准，旧的《标准化法》第7条规定：“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定的工业产品的安全、卫生要求的地方标准，在本行政区域内是强制性标准。”由此造成强制性标准的三级多门产出。除国家质检总局和国标委发布强制性国家标准外，还有28个国务院有关行政主管部门，或联合或单独发布强制性行业标准，更有各省、自治区、直辖市发布的强制性地方标准，共约1.3万余项。由于多头制定、数量庞大、内容繁杂、形式多样，客观上使交叉、重复和矛盾，成为不可避免，既影响了强制性标准作为技术法规的严肃性与权威性，也不利于全国市场的统一，更是增加了对外通报、对内管理的成本。所以，撤除行业标准和地方标准中的强制性规定，将三级多门制订统一为一级一家制订，迫在眉睫、势在必行。国务院《深化标准化工作改革方案》明确要求，“逐步将现行强制性国家标准、行业标准、地方标准整合为强制性国家标准。”这一点，是获得各级政府及各个部门高度认同的改革共识。《标准化法》（修订草案）第9条就是在此共识的基础上形成的。

法律修订过程中，国务院有关行政部门对第9条第4款和第5款的规定：“强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。”“法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定。”强烈表达了具体细化的要求。

对于第4款的不同意见，主要集中在两个方面：一是标准化行政主管部门希望在法律中维持自己已经形成的发布权；二是有关行政部门则希望维持联合发布权。修订草案第9条第4款的规定，可以说已经包含这两个方面的诉求，至于法律通过后如何解决操作技术，可能要有赖于国务院的综合协调了。

对于第5款的意见，主要集中在例外规定是否细化的问题。依据法律和法规，承担环境保护、工程建设、医药卫生等领域强制性标准制定的有关行政部门，希望用罗列式表述，将部门名称，增加在第5款之前。由于立法语言和其他规范性文件不同，追求简洁、清晰和稳定。从简洁性讲，不易再增加前缀；从清晰性讲，含义从其他法律和法规中，能够解释出例外的主体；从稳定性讲，不具体罗列，既可防止因旧法修改删除的变易，又可应对因新法制订出现的增添。所以，第9条第5款，仍以维持现状为上策。

4.4 关于统一推荐性标准的规定

《标准化法》（修订草案）第10条和第11条，是对推荐性国家标准和行业标准的规定。其中，第10条规定：“对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求，可以制定推荐性国家标准。推荐性国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。”第11条规定：“对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门备案。行业标准为推荐性标准。”对此规定，主要有针锋相对的两种意见：一是有关行政部门在修改法律过程中集中表达出来的十余个部委的意见，即推荐性国家标准制定主体宜为各行政部门。二是希望维持现状的部门认为，倘若如此创制，一方面不符合推荐性标准的属性，恐怕和政府职能转变的要求不合；另一方面，将导致中国推荐性标准的形成方式与国外不同，不利于中国标准走出去。所以，才有第10条和第11条现在的面貌。

本文认为，这个问题不解决，标准化管理体制就不会顺畅，政府标准改革也就达不到预期目的，希望借助标准化法修改开创标准化新局面的设想就有可能落空。所以，拖延与搪塞都不是问题解决之道。从政府标准的分析范式中，我们发现法律的旧规定，具有计划经济尤其是前苏联标准化“部（专业）标准”的强烈印痕，是和政府构成法则的分权-合作相背离的。标准作为选择与自治的基础规则，更加注重形式的协商一致和实施的自我选择，绝不赞同标准之间的级差与隶属。如果将协会主导并领导标准化工作的国家放置一边，仅就协会主导的政府治理国家——美国、德国、英国和法国而言，所谓的国家标准，都是国家标准化协会主导制订和发布的标准，其实质乃是团体标准的外形因契约而获得国家标准的外壳而已，因其属于自愿标准，而和政府标准——亦如军用标准——的强制性，形成明显区别。在中国，因长期以来四级标准体系根深蒂固，对于政府标准的认识尚属起步，部分部门和人员，醉心和沉迷于国家标准的昔日荣耀，将本和国家标准同脉同理的行业标准，拒之门外并希冀长期遏制，而这注定是无法长久的。明智之举和长远考虑，是在政府标准的框架下，放弃行业标准，将原有的行业标准中，市场竞争性的那一部分标准，交付给相关团体作为团体标准存续或废弃；将基础性、公益性的那一部分标准，上升为国家推荐性标准，由各行政部门继续负责修订和实施工作。至于是否与国外不同，因国外只有自愿一致标准而无推荐性标准，大可不必顾及。至于是否有助于中国推荐性标准走出，决定因素当不在谁制定，而是标准质量是否为国际市场所接受。故此，本文建议，将这两条合并修改为一条：“对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用或需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定推荐性国家标准。推荐性国家标准由国务院有关行政主管部门制定。推荐性国家标准应当公开。”

[1] 中国政府网.国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知[EB/OL]. (2015-03-26)[2017-04-15]. http:// www.gov.cn/zhengce/content/2015-03/26/content_9557.htm

[2] 国家质量监督检验检疫总局.中国质检工作手册——标准化管理[M].北京:中国质检出版社, 2013.

[3] 刘春青,等.美国、英国、德国、日本和俄罗斯标准化概论[M].北京:中国质检出版社,2012:178.

[4] 王艳林,陈俊华.大标准化时代与《标准化法》之修改——以政府职能转变为中心的讨论[J].河南财经政法大学学报,2017,(3): 1-12.

Government Standard Reform and the Modification and Perfection of the Standardization Law

WANG Yan-lin
(China Jiliang University, Hangzhou 310018, China)

In the tide of globalization, standardization is shifting from the country oriented to the international oriented. For this, when investigating the status and role of the government in the standardization in an open and global perspective, we can find three paradigms of governance: the standardized association-led one, the government-led one and the cooperative one,and each of them makes the form and the core of the Standardized Law different. As a country which adopts the government-led standard management system, China supervises standardization activities in accordance with the law, especially in accordance with administrative regulations and departmental regulations, and leads the development of standardization mainly by planning. Therefore, the modification and perfection of the “Standardization Law” is a noticeable and significant institutional change. The formulation and establishment of the standard form of government provides a new analytical framework for the standardization reform and the modification of the “Standardization Law”. The determination of the nature of government standards provides a new choice for the government standard reform and the modification of the "Standardization Law". And the change of government function is the key to the success of the government standard reform and even the whole standardization work reform. With the above theoretical analysis as the fulcrum, this article puts forward specific and definite opinions on modification of article 2, 5, 9, 10, 11 of the “Standardization Law(Revised Draft)” for reference to the modification of the law and the further deepening of the standardization reform.

government standard; mandatory standards; recommended standards; Standardization Law

D922.17

A

1672-6286(2017)02-0005-12

王艳林（1962-），男，教授，法学博士，主要研究经济法、民商法理论、质检法原理和食品安全法、标准化法。