整合检验检疫示范区建设工作的思考

贵州出入境检验检疫局 李成奉

整合检验检疫示范区建设工作的思考

贵州出入境检验检疫局 李成奉

检验检疫示范区建设已成为实施“大质量工作”机制，发挥检验检疫职能，服务地方经济发展的重要抓手，在提升产品质量供给水平，优化产业结构，培育外贸竞争新优势，实现质量和效益双提升等方面发挥了重要作用。

检验检疫示范区建设在取得显著成效的同时，也暴露出一些亟待解决的问题，如各类检验检疫示范区建设名目过多、质检总局直属局示范区管理部门各自为政、建设内容重复、重申请轻监管、地方政府主导示范区建设的意愿不强烈、示范区优惠政策对企业的吸引力不足、企业参与积极性不高等等。

为促进检验检疫示范区建设科学、规范、可持续发展，迫切需要对检验检疫示范区建设工作进行梳理、规范，以增强检验检疫示范区品牌效应和权威性，维护检验检疫统一对外的良好工作形象。

一、检验检疫示范区建设的职能定位

检验检疫示范区建设，系统内外一直存在正反两种声音。按照职权法定的原则，示范区建设不是检验检疫部门的法定职责，示范区建设的定位应该是检验检疫部门为地方经济发展提供的“增值服务”，是检验检疫监督管理工作的“升级版+机制创新”，是展现检验检疫部门“质量安全卫士”作用的平台和方式。从这个角度来看，示范区建设作为检验检疫部门服务地方经济发展特别是对外贸易发展的工具之一，发挥着至关重要的作用，提升了检验检疫部门在地方质量管理工作中的“话语权”，是检验检疫部门打造中国质量和中国品牌良好形象、推动地方经济发展由大到强的战略选择，是经济新常态下，检验检疫部门主动适应经济发展特征，落实国家“放管服”要求，转变职能，履职服务发展的重要抓手和举措，已成为一项以质量安全为抓手的外贸产业调控和区域质量治理综合工作。

二、检验检疫示范区的内涵及特征

检验检疫示范区是在产品质量安全宏观管理视野下，发挥地方政府综合管理职能，在出口相对集中的区域，引进国际先进的质量管理理念，按照目标市场标准或国际先进标准组织生产，政、检、企参与，各职能部门联动共治，对区域主打产业、主打产品质量安全实施区域性统一监督管理，实行严格的准入退出机制。核心是检验检疫部门发挥特有职能技术优势，地方政府统一综合监管，确保区域产品质量安全，打造区域品牌和发挥示范标杆引领作用。检验检疫示范区建设是一种宏观质量监管，改变了传统的微观检验检疫监管方式。

检验检疫示范区具有以下特征：一是区域范围明确。检验检疫示范区区域范围界定较为清晰，一般是县级所辖行政区域/产业园区，由地方政府负责区域范围界定。二是主打产品质量安全水平高。检验检疫示范区高度关注质量安全，表现为产品质量安全标准和质量安全管理体系需要对标目标市场和国际先进标准。三是建设主体明确。检验检疫示范区按照自愿申报原则，建设主体是地方人民政府。四是优势产业明确。检验检疫示范区内优势产业具有一定规模，在全国、全省或区域经济中占有相当权重和一定影响力，对地方经济发展具有明显的拉动作用。五是功能定位明确。检验检疫示范区建设的功能定位是出口质量安全的标杆，发挥示范带动作用，引领区域经济发展。

三、检验检疫示范区的发展现状

2007年，质检总局率先在出口工业品领域开展了出口工业产品质量安全示范区建设工作，示范区建设工作是计量、标准、认证认可、检验检测等国家质量技术基础的深度融合和有机统一，是充分展现检验检疫部门技术执法传统优势的重要平台。经过10年发展，检验检疫示范区建设已扩展到出口食品农产品质量安全示范区、地理标志和生态原产地产品保护示范区、食品农产品（有机、GAP）认证示范区以及国家检验检测认证公共服务平台示范区等示范区，共计480多个；示范区建设层级分国家级和省级两种；示范区建设涉及的管理部门从原先的检验司扩展到现在的通关司、食品局、动植司、科技司、认监委等部门，先后印发了《出口工业产品质量安全示范区建设指导意见》《关于组织开展地理标志产品保护示范区试点工作的通知》《国家级出口食品农产品质量安全示范区考核实施办法》等指导性文件。

（一）主要检验检疫示范区建设的基本情况

1. 国家出口工业产品质量安全示范区。2007年，江苏、浙江、山东出入境检验检疫局探索创建了第一批出口工业产品质量安全示范区。2013年7月，示范区建设工作得到李克强总理、汪洋副总理和王勇国务委员的批示肯定，成为检验检疫系统落实职能转变、服务外贸发展的重要手段。2014年，印发《出口工业产品质量安全示范区建设指导意见》。目前，全国共创建各级各类出口工业产品质量安全示范区132个，辐射地区从东部沿海省份扩展到中西部内陆地区。

2. 国家出口食品农产品质量安全示范区。2008年，出口食品农产品质量安全示范区建设全面启动。2012年，印发《国家级出口食品农产品质量安全示范区考核指导意见（试行）》。2014年，印发《国家级出口食品农产品质量安全示范区考核实施办法》。2016年，对《国家级出口食品农产品质量安全示范区考核实施办法》部分内容调整，进一步规范了国家级出口食品农产品质量安全示范区考核工作。目前，除西藏外，全国34个省(区、市)累计有188个县(市、区)建成国家级出口食品农产品质量安全示范区，总数达236个，建成面积3.35万平方千米，占全国耕地总面积的2.5%，累计创建国际品牌538个、国内品牌7727个。

3. 国家食品农产品（有机、GAP）认证示范区。2011年，认监委组织开展“有机产品认证示范区（县、市）”创建活动，截至目前已有涉及23个省（市、自治区）的84个县（市、区）成功创建，其中有17个县（市、区）已正式验收为有机产品认证示范区。2017年，认监委组织开展“国家良好农业规范认证示范区（县）”创建活动，标志着国家GAP认证示范区创建活动正式启动，截至目前国家良好农业规范认证示范区（含创建区）共有4个。

4. 国家地理标志和生态原产地产品保护示范区。2010年，科技司组织开展国家地理标志产品保护示范区试点工作，经过7年的发展，现有国家地理标志产品保护示范区 15个。2015年，通关司在生态原产地产品保护工作的基础上，开展国家生态原产地产品保护示范区建设，目前全国共有26个国家生态原产地产品保护示范区。

（二）检验检疫示范区建设取得的主要成效

1. 推动形成了地方政府落实质量安全总责、各相关政府职能部门联动的“大质量工作”机制。示范区内产业发展具有产业链漫长（原材料、环境、投入品、加工/种植养殖、包装、认证、流通、销售）、专业性强、涉及面广和部门多等特点，检验检疫部门仅凭一己之力难以对其全过程进行有效监管，示范区党政主要领导亲自出面，调动经信、商务、环保、农业、林业、工商、食药、质检等部门建立联动监管机制，设立专门工作机构，专项经费投入，大大减轻了检验检疫部门的监管责任和工作压力。

2. 探索了检验检疫服务地方经济发展的新途径。通过示范区建设，区域企业管理水平显著提升，产品质量安全得到进一步增强，凸显了检验检疫部门在地方经济发展中的作用，使检验检疫监管工作延伸并融入了地方政府经济工作大局，检验检疫部门职责落到了实处。同时以示范区建设为契机增强了与地方兄弟部门的联系，为想干事的同志提供了发挥才能的平台。

3. 树立了质量安全的新品牌形象。形成了一批具有区域特色的出口产业带和出口品牌，国内国际市场竞争力得到显著增强。对于地方政府来说，扩大了知名度，地方政府经济转型升级工作的投入和努力得到了认可，成为经济工作的抓手。

（三）检验检疫示范区建设存在的主要问题

1. 开展示范区建设工作的法律依据不充分。目前检验检疫法律法规和部门规章中均无示范区建设的相关规定，开展各类示范区建设均无上位法依据，建设的内容、考核的标准、各部门的职责都是由质检总局各司局的文件规定，是一种自我授权。

2. 政出多门、管理分散。在质检总局层面，检验检疫各类示范区分属不同司局分别管理，一个国家层级的职能部门有众多不同名称的示范区项目，容易在社会上带来混乱，产生的结果是检验检疫示范区建设是各自为政、碎片化、分割、隔离的，严重不适应新常态下融合、协调、共享的发展要求。在直属检验检疫局层面，检验检疫各类示范区的受理、初审和推荐工作分属直属检验检疫局内设的不同职能处室负责，一个相同政府机构的不同处室与同一地方政府就类似的工作项目分别进行工作衔接，这与当前“一次申请、一次受理、统一对外、高效服务”的检验检疫工作新格局不相适应。

3. 效率低下、重复监管。一个区域的主打产业和主打产品是相对明确的，一个地区在创建不同示范区时，地方政府和企业要面对一个相同机构不同处室多次且类似的重复考核，增加了政府、企业负担。如一个以农林产品为主的区域，可能涉及的示范区就有出口食品农产品质量安全示范区、国家有机产品认证/良好农业规范认证示范区、地理标志产品保护示范区和生态原产地产品保护示范区等等示范区建设，各自为政的后果就是开展4次类似的重复建设、考核、验收批准。

4. 信息不畅、监管不力。经过多年的发展，示范区工作影响越来越大，出现的问题也越来越多，客观上要求加强对示范区工作的监管。多年来，对示范区工作推动得多，监督得少，重申请轻监管，没有形成一支有力的监管队伍。各部门信息收集、整理和分析没有形成统一有效的渠道，对示范区的总体情况不清楚，也无法有效对整个示范区工作进行统一的指导和监管。

5. 名目繁多、影响不良。当前，检验检疫各类示范区名目繁多，对外没有形成统一的检验检疫示范区品牌形象，导致示范区“乱象”产生，地方政府会无所适从，不利于示范区的宣传推广和权威性的建立。

四、检验检疫示范区整合的必要性

基于以上分析，笔者认为应对检验检疫各类示范区建设工作进行必要的整合。

（一）示范区整合符合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念

习近平总书记在阐述“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念时指出，要以新发展理念引领发展，抓住了创新，就抓住了牵动经济社会发展全局的“牛鼻子”。整合检验检疫示范区建设工作与“创新、协调、共享”的发展理念高度契合，对破解当前检验检疫示范区发展难题、增强发展动力、厚植发展优势具有重要意义。

（二）示范区整合符合党中央、国务院对质量管理工作的要求

党的十八大以来，党中央和国务院高度重视质量工作，把质量工作摆在了更加突出的位置。习近平总书记在加强质量管理工作的重要论述中指出，制度建设是质量工作的根本，李克强总理提出要构建全社会质量共治格局，大力提升质量，建设质量强国。质检部门肩负质量宏观管理职责，整合检验检疫示范区建设，从制度上优化示范区建设的顶层设计，是加强质量宏观管理，提高管理效能的重要举措，为质量管理工作指明了前进方向。

（三）示范区整合符合质检总局对质量提升的工作部署

支树平局长在2016年全国质检工作会议上讲话时指出，要加大品牌培育力度，整合各类质量安全示范区，放大品牌效应。整合检验检疫示范区能够更好完善大质量工作机制，发动全社会力量共抓质量，推动各地党委政府更加重视质量工作，更好推进国家质量技术基础建设和融合发展，促进区域经济整体提质增效升级。

五、检验检疫示范区整合的基础

检验检疫各类示范区在建设原则、建设程序、相关方角色定位及建设内容上均具有共同点，构成了整合各类检验检疫示范区的基础。一是建设原则。检验检疫各类示范区均遵循自愿申请、区域产业优势、聚焦质量安全和地方政府是申报主体四大原则。二是建设程序。检验检疫各类示范区均按照地方政府申报、直属检验检疫局初审推荐上报、质检总局组织现场评审、质检总局择优批准发布的程序进行建设。三是相关方的角色定位。在检验检疫各类示范区建设中，均是地方政府主导，是申请主体；区内企业积极参与，落实主体责任；检验检疫部门推动，相关职能部门联动，各司其职。四是示范区建设内容。检验检疫各类示范区建设均要求有组织保障、区域产业发展规划、产业发展优惠政策资金等支持、健全的产品质量安全体系、质量安全诚信体系等内容。

贵州省遵义市政府结合地区产业特色、发展规划和推动区域经济结构转型升级的需求，在贵州出入境检验检疫局帮扶下，开展了检验检疫示范区“三区同创”（出口食品农产品质量安全示范区、有机产品认证示范区、生态原产地产品保护示范区）工作，统一了申报管理机构、政策支持、建设内容及产业发展规划等，节约了示范区建设的行政成本，为示范区整合工作提供了实践经验，取得较好效果。

六、检验检疫示范区整合的制度设计

总的来看，检验检疫示范区制度有待进一步健全和规范，以便发挥其在经济调控、产业结构调整、保障健康和安全、提高整体管理水平和提高质量、竞争力等方面的作用。其作为促进国际贸易、突破国外技术壁垒、有效保护民族工业的重要技术措施的作用有待于进一步挖掘。针对目前示范区建设存在的问题，进行必要的整合。

（一）指导思想

遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，以供给侧结构性改革为战略基点，落实“放管服”要求，充分发挥检验检疫示范区的战略性、引领性作用，以标准提升为引领，加快推动产品质量安全标准与国际标准或出口标准并轨，增强高质量和高水平有效供给。

（二）建设原则

1. 自愿申请原则。地方政府根据本地区实际情况，按照规定程序和要求自愿提出申请，在本地区自主开展示范区建设工作。

2. 突出质量安全。申报区域具有一批质量好、效益佳、市场占有率高、消费者认可的主打产业、主打产品，企业质量管理水平高，政府“抓质量”工作卓有成效。

3. 明确建设目标。发挥市场导向引领和政府政策激励作用，推动示范区建设从数量规模扩张向质量效益提升转变；从成本、资源、劳动力为主的产业优势向以质量、技术、服务、品牌等为核心的综合竞争优势转变；从主要保障出口质量安全向“一套标准、两个市场，以外促内、全民共享”转变。

4. 实施动态管理。实施严格的准入退出制度。示范区按申请条件严格考核，确保在全国或区域范围内起到质量管理的示范引领作用。对已获批准示范区及其产品实施监督管理。对不符合条件的，取消资格。

5. 坚持持续改进。示范区建设应不断主动寻求对示范区建设和管理过程的有效性和效率的改进，使示范区的建设不断自我完善。

（三）主要路径

1. 加强法治建设。尽快开展示范区建设的立法研究，制定示范区建设的部门规章，避免工作风险，规范示范区建设工作。

2. 统一管理。质检总局层面由综合业务司局（如通关司）统一负责管理检验检疫各类示范区建设工作。负责制定示范区建设标准、组织考核验收、批准发布。直属检验检疫局层面由综合业务管理部门（如质量处、通关处、认监处）统一负责示范区建设的受理、初审、推荐上报、日常监管，建立“一个部门、统一对外”的工作格局。

3. 统一名称。名称统一为“国检质量安全示范区（×××）”。由两部分组成，第一部分为国检质量安全示范区，第二部分（×××）为项目，项目有出口食品农产品、出口工业产品、有机产品、地理标志产品及生态原产地产品等。如：国检质量安全示范区（出口食品农产品）。“国检”代表国家检验检疫部门、“质量安全”体现示范区的主要关注点，项目说明示范区具体类别。

4. 统一建设要求。一是具有健全的组织保障机制。二是产业发展规划符合实际，切实可行。三是主导产业具有一定规模，在全国、全省或区域经济中占有相当权重和一定影响力，对地方经济的发展具有明显的拉动作用。四是具有健全的质量保障体系，能有效降低和化解质量安全风险。五是产品质量安全水平高。产品质量安全标准对标出口目标市场和国际先进标准。各类示范区根据各自的关注点，制定具体细则，如出口食品农产品重点关注农业投入品，地理标志关注特色质量保证等。

5. 统一评定程序。质检总局综合业务司局统一领导管理示范区建设工作，地方政府申请，直属检验检疫局受理、初审、推荐上报，质检总局组织考核、批准发布。

6. 统一激励政策。原则上激励政策要在法检目录发生调整的情况下，真正释放检验检疫的政策红利，切实增加示范区内企业的获得感。一是对示范区内企业实施检验检疫便利化措施。采信企业自我声明和检验检测结果，在办理行政许可审批方面免于现场检查，实现“零等待”、在科研和产品检验检测方面减免相关费用、支持示范区内企业检验检测业务能力建设、对示范区内企业出口给予检验检疫便利通关服务。二是联合财政、农业、科技、环保、食药监、海关等多部门在科研、税收等方面给予示范区优惠政策和专项措施。