行政公益附带民事公益诉讼的理论基础

文◎宋京霖*

行政公益附带民事公益诉讼的理论基础

文◎宋京霖*

行政公益附带民事公益诉讼具有附带诉讼的基本特点，必须符合附带诉讼的诉讼效率原则和裁判确定原则。同时，行政附带民事诉讼作为公益诉讼的程序机制之一，具有不同于行政附带民事诉讼的独有特点，尤以公益最大化作为程序价值取向的首要考量要素。程序目的、基本原则和价值取向是理解和把握检察机关提起行政公益附带民事公益诉讼的关键。

公益诉讼 行政附带民事诉讼 诉讼程序

本案是全国首例行政公益附带民事公益诉讼案件，并入选第八批检察机关指导性案例。在为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作期间，全国试点地区检察机关提起行政公益附带民事公益诉讼案件仅此1例。根据笔者在教学和调研中所了解的情况，行政公益附带民事公益诉讼案件数量少，实践中缺乏具体的可操作规定为办案提供指引，办案人员亦对于此类程序比较生疏。本文结合上述案例探讨行政公益附带民事公益诉讼应把握的基本理论问题。

一、程序目的和基本原则

根据 《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院试点办法》）和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《法院试点办法》），人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法、行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件，《检察院试点办法》和《法院试点办法》没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。根据上述试点工作的规范性依据，行政公益附带民事公益诉讼基本沿袭了行政附带民事诉讼的法理基础和制度内容。

行政公益附带民事公益诉讼具有附带诉讼的程序目的和基本原则。在司法实践中，常常会出现同一争诉中存在相互关联的两种不同性质的法律关系，当事人提出了分属于两种不同诉讼序列但具有一定关联性的诉讼请求。这些诉讼请求在性质上存在差异，无法在同一诉讼中实现合并审理。但考虑到诉讼的成本和效益，为避免诉讼浪费、缩短诉讼过程，同时也考虑到避免对存在关联性的争议作出相互矛盾的判决，确保判决的确定性，将两案交由同一审判组织一并审理。所谓“一并审理”不同于“合并审理”。前者是指由同一审判组织在同一诉讼程序中分别处理行政诉讼请求和民事诉讼请求；后者是指诉的合并，由同一审判组织在同一诉讼程序中同时处理合并后的诉讼请求。

行政公益附带民事公益诉讼同样出于上述考虑，必须符合两项基本原则：其一，诉讼效率原则，将相关联的诉讼请求一并处理能够节省诉讼成本、提高诉讼效率，以求在最短的时间内以最小的社会成本定纷止争。如果不能实现上述目的，则无须一并审理。其二，判决确定原则。两个相互关联但性质迥异的案件在分开审理时，很可能由于客观原因，导致两个判决存在相互矛盾的状态。尤其在事实认定的问题上，由于认识能力的局限，使得前后事实认定可能会存在偏差。因此，将存在一定关联性的两个案件交由同一审判组织一并审理，确保裁判者对案件各方面情况形成的心证能尽可能地全面和一致，有利于司法判决的确定性、严肃性和权威性。

二、基本特点

根据上述程序目的和基本原则，行政公益附带民事公益诉讼亦具备与一般附带诉讼相同的基本特点，这些特点集中体现在诉讼请求上。

（一）存在两种不同性质的诉

根据本案起诉书，白山市人民检察院作为公益诉讼人提出了三项诉讼请求可归为两类不同的诉。一种属于行政公益诉讼的诉，公益诉讼人向第一被告提出主张颁发校验医疗机构执业许可行为违法及对许可事项监管失职；另一种属于民事公益诉讼的诉，即公益诉讼人向第二被告提出停止侵害。这两种诉分属不同的诉讼序列，在性质上存在差异，不能进行诉的合并。尽管不能进行诉的合并，但能在同一诉讼程序中，分别适用不同的诉讼原则和诉讼制度。

（二）两种诉之间存在主次之分

根据《行政诉讼法》第61条的规定，法院审理的主要目的是为了解决行政争议，民事争议只是在当事人提出诉讼请求时附带解决。行政诉讼是主体诉讼，民事诉讼以行政诉讼存在为前提并受到行政诉讼的制约。原告没有提起行政诉讼或行政诉讼不成立时，则附带民事诉讼不存在，当事人只能单独提起民事诉讼。

同样在本案中，针对第一被告的行政公益诉讼是主体诉讼，针对第二被告的民事公益诉讼是附属诉讼。本案诉讼请求的三项具体内容，也体现了案件主要的目的是为了解决是否存在第一被告违法行政行为，造成国家和社会公共利益受侵害而引起的争议，民事侵权行为所造成的社会公共利益侵害的问题作为附属争议而一并解决。

（三）两种诉之间存在着一定的关联性

这种关联性是内在的、紧密的，才有并案处理的必要。行政诉讼请求与民事诉讼请求之间存在内在关联性主要体现在行政争议、民事争议均与被诉行政行为的合法性具有紧密的关联。通常存在以下两种情形：一是行政相对人的行为竞合，行政相对人的行为既违反了行政法律规范，又违反了民事合同义务或造成侵权。二是存在同一法律事实，行政机关就某一行政法事项作出的处理对于民事事项的处理具有某种预决性。例如在房屋所有权争议中，行政机关所颁发的房屋所有权证的合法性直接决定着房屋所有权的归属。

本案的诉讼请求符合第二种情形。江源区中医院的持续排污行为是以负有监管职责的江源区卫计局存在违法行政行为为先决或前提行为。

三、行政公益附带民事公益诉讼的独有特点

除了具备一般意义上附带诉讼的特点之外，行政公益附带民事公益诉讼有其自身的特点。

（一）诉讼主体相对恒定

从诉讼主体的角度而言，行政附带民事诉讼有两种不同的形式结构。一种形式是行政诉讼原告同时是附带民事诉讼的原告，行政诉讼的第三人是附带民事诉讼的被告，即“同一原告，不同被告”。另一种形式是行政诉讼的原告是附带民事诉讼的被告，行政诉讼的第三人是附带民事诉讼的原告，即“不同原告，连环被告”。很显然，行政公益附带民事公益诉讼属于前一种形式，行政诉讼的公益诉讼人和附带民事诉讼的公益诉讼人同为检察机关。

诉讼主体的这一特殊性，对诉讼原理和诉讼构造等基本理论带来了不少挑战。根据我国《行政诉讼法》第1条的规定，行政诉讼具有双重目的，既保护公民、法人和其它组织的合法权益，也维护和监督行政机关依法行政。但该法对原告资格的确定，仅从保护公民、法人和其他组织主观性权利的角度规定了 “与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，没有对以保护国家和公共利益客观性权利为出发点的原告资格作出规定。而行政公益诉讼作为客观诉讼，检察机关显然是与当前行政诉讼原告的角色定位不相同，这也势必会导致行政公益诉讼规则并不能完全套用现有的行政诉讼规则。

（二）两种诉的独立性相对较强

在试点工作期间，能够提起行政公益附带民事公益诉讼的案件范围仅限定于生态环境和资源保护领域。而根据最新修订的《行政诉讼法》第25条第4款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”以及最新修订的《民事诉讼法》第55条第2款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”检察机关可提起行政公益附带民事公益诉讼的案件范围扩大到两大领域：生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域。

就公益诉讼而言，这两大领域面临的问题极其相似。根据试点工作期间的办案经验，在环境和资源保护领域但凡可提起民事公益诉讼的情形中，行政机关往往存在监管失职或违法履职。这表明在这两大领域中，行政公益诉讼请求与民事公益诉讼请求同时存在的情形十分常见。但这两种具有较强关联性的诉讼请求，并不意味着必须通过附带诉讼一并审理。在某些情况下，检察机关可提起单独的行政公益诉讼或民事公益诉讼。两种诉所具有的这种独立性特点取决于行政公益附带民事公益诉讼的第三个特点。

（三）以公益最大化为价值取向

行政公益诉讼请求与民事公益诉讼请求之间存在内在关联性还体现在行政争议、民事争议与“公益”紧密相关。新修订的行政诉讼法和民事诉讼法中所规定的检察机关提起公益诉讼案件与一般的行政案件或民事案件性质并不相同。［1］通常原告因其自身的权利或利益受到直接的侵害而提起行政诉讼或民事诉讼，但公益诉讼是为了维护法律秩序或公共利益的客观诉讼。这一制度的价值取向在于完善权力制约机制、引导和推动国家与社会的良性互动、化解社会矛盾、整合行政监督方式。［2］结合我国当前的社会发展，公益诉讼能满足社会群众对保护生态环境、确保食品药品安全等方面的迫切需要。

行政公益附带民事公益诉讼的价值取向同样与上述公益性相一致。这意味着在程序选择上，应当将公益最大化作为首要考量因素。对于存在关联性但独立性较强的两种诉，究竟是采取单独的行政公益诉讼或民事公益诉讼，还是采取一并审理的行政公益附带民事公益诉讼，关键是要衡量哪种程序能够更全面迅速地保护公共利益。从检察机关的角度而言，实践中主要面临着以下不同情形：

其一，无论是生态环境和资源保护领域还是食品药品安全领域，会面临着由于法律对监管主体规定得语焉不详或叠床架屋，确定作为适格被告的行政主体存在一定难度，而确定民事公益诉讼适格被告则较容易，此种情况下选择及时提起民事公益诉讼，能够有效防止公益受损状况进一步恶化。

其二，对于环境污染问题，涉及污染物认定、损失评估、因果关系认定、环境生态修复方案等，具有很强的专业性和技术性，提起民事公益诉讼将耗费高额的人、财、物及时间成本。若能认定行政机关亦存在违法履职或怠于履职的情形，通过提起行政公益诉讼，要求行政机关在一定期限内履行法定职责，可实现污染企业停止侵害、消除危险或恢复原状的结果，此种情况下及时提起行政公益诉讼，能够有效达到保护公益的目的。

其三，在生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域，通常既要解决负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为致使国家和社会公共利益受到侵害的争议，又要解决实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织所引发的损害赔偿请求或是具有名誉道义上的赔礼道歉请求。此种情况下适用行政公益附带民事公益诉讼可有效发挥其程序功能。

试点期间的相关规定难免过于原则化，无法有效地解决实践中出现的问题。同时由于公益诉讼的自身特点，完全参照行政诉讼法、民事诉讼法相关规定并不能解决理论冲突和实践困惑。因此，从程序目的、基本原则和价值取向等方面理解和把握检察机关提起行政公益附带民事公益诉讼，才能积极推动检察机关提起公益诉讼的深入发展。

注释：

［1］参见胡卫列：《论行政公益诉讼制度的建构》，载《行政法学研究》2012年第2期。

［2］参见孙谦：《设置行政公诉的价值目标与制度构想》，载《中国社会科学》2011年第1期。

*国家检察官学院讲师，法学博士［102206］