论国家赔偿中的行政追责追偿

□ 曲三强 李沙沙

论国家赔偿中的行政追责追偿

□ 曲三强 李沙沙

国家赔偿中设置的行政追责追偿制度基于多种原因长期处于休眠状态，导致这一制度设计功能无法正常发挥。行政追责追偿制度的完善是一项系统工程，需要有一个一以贯之的价值灵魂——突出惩戒功能，这在理论方面与我国国家赔偿制度的基础相一致，在实践方面还有利于克服定责难题，更符合社会公众的心理需求。在突出惩戒功能的追责追偿制度下，追偿只是追责的一种手段，具有追责优先、广泛追责等特点。基于这些判断，笔者就完善国家赔偿中的行政追责追偿制度提出若干建议。

国家赔偿；追责；追偿；惩戒；问责

一、追责追偿制度的困境及原因

长期以来，相较于对冤案受害人所获赔偿的密切关注，社会上对于国家赔偿之后的追责追偿的关注热度并不是很高，但这一领域的问题却是真真切切存在的。据财政部的一项调查显示，以行政追偿为例，2002年至2004年，我国向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政部核拨的赔偿费用总额的3%。*初立秀：《浅议国家赔偿法上的追偿追责问题》，收录于《国家赔偿办案指南》2011年第2辑，中国法制出版社2012年版，第227页。地方性的调查结果显示了类似的结果，个别地方甚至出现国赔法实施20年零追责追偿的奇观。*肖帮华：《探究“0”追偿追责的心理阻却根源》，《贵州法学》，2015年第1期。2014年，北京律师蔺其磊通过政府信息公开渠道，追问王本余、赵作海案和张氏叔侄案国家赔偿金的财政支出来源，最终并未获得追责追偿信息，这一事件终于将追责追偿制度推上了社会讨论的前沿。*《律师申请公开赵作海等案国家赔偿金来源及追责情况》，人民网，http://history.people.com.cn/peoplevision/n/2014/0519/c371453-25034508.html。

(一)同体问责机制导致启动难

我国的行政问责制度在整体上存在过于依赖同体问责的缺陷，《国家赔偿法》规定的追责追偿机制更是如此。现实中，追责追偿由赔偿义务机关——公务人员所在的机关负责，并且现有的法律还没有规定明确的监督制度，赔偿义务机关和公务人员的关联关系妨碍着追责主体积极地去追责追偿，这就使同体问责具有的缺陷暴露无遗。同时，同体问责还有一个重要的缺陷，即当涉及到机关内级别较高的责任人员时，实际上已经超越了该机关的问责权限，导致事实上的问责工作难以启动。

(二)责任制不清晰导致实施难

现行《国家赔偿法》规定，在行政赔偿中，有故意或重大过失的工作人员应当被追偿追责。在刑事赔偿中，具有法定情形，或者有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，应当被追偿追责。从理论上来说，尽管关于“故意或重大过失”的标准尚存在一些不同看法，但总体上而言，如果责任人比较单一，依据这些标准是比较容易确定是否应当追责追偿的。

但实际情况却并非总是如此。国家赔偿涉及到的公务活动有行政行为、非审判刑事司法活动以及审判活动等，涵盖了大多数种类的政府行为。这些领域都存在多重责任及责任制不清晰的问题，难以确定各个责任人员的责任。

对于行政行为和非刑事司法活动而言，主体基本都是实行首长负责制的机关，因此公务人员责任总是涉及到直接责任人员和相关领导人员，但是关于领导人员和一般公务人员行政责任的分配并不清晰。究其原因，不在于没有依据，而是处于责任无序状态：多种类型、多个层级的规范都在设定行政责任，彼此之间经常缺乏呼应；多种法律主体都在设定行政责任；不同主体通过制定不同规范设定责任时，其目的与制度依据不一而足，这就导致行政责任设定的自相矛盾，令公务人员无所适从。*宋功德：《行政责任制的结构性缺陷及其调整》，《中国行政管理》，2007年第2期。当这种状况延续到问责追责时，自然会面临定责困难的问题。对于审判活动而言，定责困难主要因为办案法官负责制、合议庭负责制没有落实，存在许多抵消法律规定的司法责任制的非正式做法，例如，不符合规范的案件请示、领导审核、甚至是“批条子”、“打招呼”干涉审判活动等。当存在这些情况、且最终又引发国家赔偿时，仅仅让办案法官承担责任是不公正的。而且，当这些非正式做法缺乏“留痕”时，责任人的范围更是难以确定。

此外，还应当注意到，我国的法治政府建设正处于发展期，制度本身存在不少缺陷，当损害与这些制度性缺陷存有关联时，显然并不能完全归责于公务人员。然而这些问题，现有的公务员责任制度都缺乏系统规定。

(三)救济非法治化导致改进难

行政追责追偿制度不能得到改进，还有一个重要原因是该制度长期封闭操作，缺乏监督，在目前的体制下，不论是追责还是追偿决定，都是以行政内部决定的方式作出。对这类行为的救济机制，法治化程度相对较低。

长期以来，公务员惩戒和救济都是在行政系统内封闭运作的。针对惩戒救济的法律依据是公务员法第十五章规定的“申诉控告机制”。在现行的行政机关运作模式中，申诉控告机制是在各个机关内部分散运行的，并不公开。同时，对于惩戒决定的其他监督机制也不健全。根据《行政复议法》的规定，“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的”不是行政复议的范围；根据《行政诉讼法》的规定，“奖惩、任免决定”也不是行政诉讼的受案范围，不能进入司法审查环节。

二、完善追责追偿制度需要突出惩戒功能

针对导致追责追偿困境的上述因素，学者们已经提出了许多改进建议，既有一些系统性的改革建议，*高虎：《国家赔偿之追偿制度研究》，全国法院系统第二十二届学术讨论会论文集；陈亚军、谢祥为、陈小凤：《我国国家追偿制度的困境与对策分析》，《江西社会科学》，2011年第4期。也有针对特定方面的研究，如程序的完善*吴光升：《论国家赔偿费用追偿程序之完善》，《政治与法律》，2014年第3期；张弘、徐福庆：《试论行政赔偿附带行政追偿诉讼》，《人民司法》，2000年第8期。、设立追偿标准，*朱开颜、卢安林：《国家赔偿中的追偿困境与求解——文本解读与现实反思》，《全国法院第25届学术讨论会获奖论文集：公正司法与行政法实施问题研究(下册)》。等等。在不同的观点中，存在关于追责主体、程序、标准等方面的差异：有主张在赔偿决定过程中，由赔偿裁决主体一并解决的，有主张第三方行使追偿权的；有主张设立追偿标准的，也有表示反对的……单就具体问题来讲，这些各异的主张都有一定道理。但在实际当中，最终确立的制度不可能兼顾这些互相矛盾的意见，必须求得理论上的融会贯通和实践上的行之有效。

在追责追偿制度的某个关键点上作出选择是不可避免的，而这个关键点正在于追责追偿制度的价值功能。在许多学者对追责追偿制度功能的论述中，都涉及到了两个方面：一是督促公务员依法行使职权。二是填补或减少国家财政支出。前者可以被概括为“惩戒”，后者可以被概括为“平复”。这两种功能在所有的追责追偿制度中基本都存在，但因为这两者遵循不同的逻辑，对不同功能的侧重会导致截然不同的制度。笔者认为，完善我国国家赔偿中的追责追偿制度应该突出惩戒功能，主要基于以下原因：

(一)突出惩戒功能在理论上与国家赔偿制度基础相契合

惩戒功能与国家赔偿基础理论中自己责任原则更为契合，后者正是我国国家赔偿制度的基础。

1.自己责任原则是我国国家赔偿制度的基础。对于国家赔偿责任中的自己责任与代位责任之争，沈岿教授敏锐地指出了不应停留在规范意义上争论，而应该探讨何者能更好地解释一国的现实，更有助于实现国家赔偿制度的目标。*沈岿：《国家赔偿：代位责任还是自己责任》，《中国法学》，2008年第1期。从解释的意义上，我国现行《国家赔偿法》的相关制度显然是基于自己责任原则建立起来的。一方面，《国家赔偿法》没有设置任何当事人直接向公务人员求偿的制度，而是在总则第二条明确规定，对于国家机关和国家机关工作人员的行使职权中的特定行为，由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。这显然是将公务侵权概括性地拟制为国家自己责任。另一方面，《国家赔偿法》设置的赔偿条件不涉及对公务人员个人是否有过错的评价，基本是从行为的客观违法性角度进行的设定。*这一特征是在《国家赔偿法》最初起草时就确立的。参见马怀德：《国家赔偿责任的性质》，《法学研究》，1994年第2期。此外，国家自己责任原则还有明显的优势：国家赔偿责任的成立不以过错为要件，也不必探究具体的责任人，这样有助于扩大国家赔偿的范围，也便于公民申请国家赔偿。就我国的国家赔偿制度的发展情况来看，公民申请国家赔偿时遭遇的障碍仍是需要解决的主要问题。因此，尽管基于自己责任原则建立的制度会有缺陷，但将其作为我国国家赔偿制度的基础是不容动摇的。

2.自己责任原则下的追责追偿本质上是惩戒。坚持自己责任原则意味着当发生国家赔偿时，公务员如果有责任，其责任也应当被解释为公务员对国家义务的违反，而不是对当事人权利的侵害。因为公务人员对国家有克尽职守、依法履行职务的义务，违反此义务需要承担责任。此时的追责追偿就显然具有国家机关内部纪律惩戒的特征，适用问责制度、公务员惩戒制度的规定。这里需要说明的是，“内部纪律惩戒”要从宽泛意义角度去理解，并不等同于同体问责，“内部”意味着惩戒的发起者是公务人员所服务的国家，不限于公务人员所在的机关。

(二)突出惩戒功能在实践中更行之有效

除去理论上的契合之外，惩戒功能的正当性更表现为其在实践中的功效。

1.突出惩戒功能有利于克服定责难题。上文指出的责任制不清晰的问题，主要是从对公民负责的角度来说的。一个对外发生法律效力的行为，在政府内部实际上经历了许多步骤，由许多相关联的行为组成。这些行为中有一些不当的行为，与最终的损害后果也是有因果关系的，但其中的大多数并不对外产生责任。依据这种逻辑去追责，去确定追偿比例，会被认为忽略了一些必须考虑的责任人，在公务员之间引起不公正的异议。如果从惩戒的角度来看，公务员应当承担的责任根源于其对国家承担的义务，凡是违反职务要求以及内部工作规定、工作流程的，都可以列为追责对象。当然，根据行为对结果的影响，以及主观过错等因素，不同人的责任存在轻重的差别。这些差别可以作为实行政纪处罚的依据，然后还可以作为判定是否追偿和确定追偿比例的依据。突出惩戒功能有助于克服多个责任主体同时存在时，人们对定责不全面、不公允的异议，也有利于破解定责难题。

2.突出惩戒功能更符合社会核心需求

惩戒功能主要源自于人们对政府依法行政、司法部门公正司法有很高的期待，对频频出现的冤假错案尤其深恶痛绝。而平复功能则主要源自于一些具有现代公民意识、权利意识的社会公众，对由国家来对一些公务人员的错误“买单”却很少进行追偿的行为心有不满。概言之，之所以说突出惩戒功能更符合社会的核心利益，理由主要有以下几个方面。

(1)从目前我国国家赔偿制度的发展情况来看，相对于国家财政的损失，依法行政、公正司法才是需要解决的主要矛盾。据最高法院统计，2014年全国法院共审结司法赔偿案件2708件，决定赔偿案件数量为482件，赔偿金额为11338.89万元。*最高法，《2014年全国法院审理行政和国家赔偿案件情况分析》，《人民法院报》，2015年5月21日。不可否认这已经是一个不小的数字，但是，尚不足以惊叹“国家财政不堪重负”。从国家赔偿制度发展的历史来看，近代国家赔偿制度确立的一个重要的原因就是公务人员个人赔付能力有限，让他们去承担是不切实际的，为有效地救济受害人，才由国家承担赔偿责任。在国家赔偿制度较为发达的国家，赔偿金额往往远远超越了个人的赔付能力。我国近些年的发展也表现出这种趋势，几十万、上百万的赔偿远远超过了公务人员的赔偿能力。因此，从长远来看，由国家承担赔偿比例中的大份额是正常的，追责追偿制度在平复国家损失方面的作用有限，不适合作为关注重点。相比较而言，国家赔偿背后暴露的依法行政和公正司法方面存在的问题更为重要，不仅具有紧迫性，还具有长远意义。

(2)强调惩戒功能对政府及其工作人员责任的考察更为全面，更有利于推进法治政府建设。在行政诉讼和国家赔偿程序中，注重的是政府机关作为一个整体时行为的合法性以及应当承担的责任，到了追责追偿程序，才深入评判政府机关内部成员的责任。但是，从不同的角度出发，责任评价的广度是不同的。当突出追责追偿的平复功能时，考察的是公务人员在面对公民时存在的过错。而当突出追责追偿的惩戒功能时，公务人员在行政过程、司法过程中的所有过错会被普遍地考察。不仅如此，还要考察政府管理体制存在的问题。建设法治政府要求“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，推进严格司法要求“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”，*见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这都要求深入探究政府活动内部行为，从细节处贯彻法治要求。突出惩戒功能的追责追偿制度，正好可以满足这种要求，其对推进法治政府建设的意义是显而易见的。

三、突出惩戒功能的追责追偿制度的特点

在论述突出惩戒功能的原因之后，需要进一步做的就是展示这一类追责追偿制度的特点。只有明确了其特点，才能为完善我国的追责追偿制度指明方向。

(一)赔偿与追责遵循不同逻辑

国家赔偿与追责追偿涉及两组法律关系，一组发生在赔偿主体与受害人之间，一组发生在赔偿主体与被追偿者之间。在平复功能定位下，赔偿和追偿都是对基础性的侵权法律关系的弥补，只不过由直接弥补分化为“代位弥补”与“不当得利返还”*刘春堂:《国家赔偿法》，台湾三民书局1994年版，第155-156页。两个步骤。两组法律关系基于同一个法律责任，在逻辑上是高度一致的。而在惩戒的功能定位下，在基础性的侵权法律关系之外，另外增加了一组截然不同的法律关系——公务员法律关系，其与侵权法律关系遵循完全不同的逻辑。

1.不同逻辑首先体现在责任性质不同。两组法律关系中“责任”性质不同，具体表现为归责原则的差异。将国家赔偿责任视为自己责任的实质，是将国家拟制为法人，将其责任视为因法人活动而产生的直接责任。越来越多的人认识到，通过调查一个庞大法人组织的机构组成和具体职能来证明法人的过错几乎不太可能了，即使特定个人无过错，法人也可能因组织管理发生侵权现象。为此，法国行政法院把“过错”看作是一个组织职能和结构中存在的固有因素而非个人的主观心理状态。*马怀德：《国家赔偿责任的性质》，《法学研究》，1994年第2期。因此，国家赔偿中的责任是国家作为一个法人对公民承担的责任，其基础在于国家对公民负有的义务。在归责原则上，并不追究个人的过错，甚至不考察是否存在过错。

而在突出惩戒功能的追责程序中，公务员的责任根源在于其与国家之间的服务与管理关系。公务员行使国家赋予的职权，有遵守国家规定的具体义务，还负有忠诚、勤勉、服从等一般性义务。*《中华人民共和国公务员法》第十二条：“公务员应当履行下列义务：……(五)忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令……”正是对这些义务的违反才产生了责任。在归责原则方面，基于惩戒的公务员责任是一种完全的过错责任，必须以公务员个人存在过错为前提条件。

2.不同逻辑还要求两种程序相互独立。国家赔偿中的“责任”和追责追偿中的“责任”性质不同，内容各异，在程序上也相对独立。正确理解这种程序之间的相互独立，需要注意两个方面：一是独立的价值。相互独立的程序有利于国家赔偿申请人及时获得赔偿。如果国家赔偿程序不涉及对公务人员过错的认定，显然会更为便捷，更有利于申请人及时获得国家赔偿。二是独立的含义。相互独立的程序，原则上要求在完成国家赔偿程序之后再进行追责追偿，但并非一概排除两种程序同时启动。在一些情况下，一并进行两种程序是有必要的，而且只要能保持程序之间的独立，也是可行的。

(二)追偿只是追责的一种手段

正因为在惩戒定位下，追责程序中的“责任”不同于赔偿中的“责任”，因此，公务员承担责任的形式也不必与国家承担责任的形式保持一致，承担金钱责任只是公务员承担责任的一种可选方式。这种定位下的追责追偿制度有以下特点。

1.广泛追责，个别追偿。当突出追责追偿制度的惩戒功能时，追责的范围就应该是很广泛的，公务员凡是有过错的，不论是故意、重大过失还是一般过失，只要满足了公务员法规定的惩戒条件，都应该被问责。但只有公务员的过错达到故意或重大过失的程度，并且和最终造成的损害有合理的因果关系时，才能作为追偿对象。

2.追责优先，灵活追偿。在突出惩戒功能的追责追偿制度下，承担金钱义务的追偿方式只是追责的一种手段，并列的手段还有行政处分，刑事惩罚等。原则上，在追责时被认为具有故意或重大过失的公务人员，在承担党纪政纪责任或刑事责任之后，都应当被同时课以适当比例的金钱义务。但既然追责追偿制度的目的在于惩戒，追偿就应该更加灵活。

首先，国家赔偿和追责追偿制度的设计，除了要保持公务人员的责任心防止其任意妄为之外，还需要注意维护公务人员执行公务的积极性。如果充分考虑各种情况，课以党纪政纪处分或刑事惩罚已经足够严厉，而且，结合公务员个人情况后如果足以确认，再课以金钱义务会严重妨碍公务员的生计，可以决定不进行追偿。其次，如果根据惩戒规则，对某一个公务员应当采取的党纪政纪处分比较轻微，而且国家赔偿的金额也不高，但是，该公务员违反职务义务的行为影响比较恶劣，追责主体认为有必要增加其责任负担的，可以要求公务员承担超过国家赔偿金额的金钱义务——使追偿具有惩罚性。

四、完善追责追偿制度的建议

考虑到导致追责追偿制度困境的问题不仅在于国家赔偿制度本身，还在于公务员责任制度的整体。因此，完善追责追偿制度也不能只着眼于国家赔偿制度。

(一)《国家赔偿法》之外的制度改进

1.完善行政责任和司法责任。尽管行政责任制和司法责任制是两种完全不同的制度设计，但对两者的完善建议却有一些共同之处。首先，减少规定公务员、法官、检察官责任的规范种类和规范层级。目前，责任制不清晰的问题主要不是缺乏相关责任的规定，而是各类规定过于混乱，尤其是一些地方和部门的政策规定让本来清楚的责任者变得不清晰。其次，要建立权力行使过程的完整记录。凡权力行使的地方就会产生责任。不可否认的是，权力行使过程中难免发生相互影响乃至交叉。即便是被赋予极高独立地位的法官，其权力的行使也会受到各种制度或非制度化的牵制。因此，在未能将所有权力运作都制度化的时期，建立权力行使过程的完整记录、确保“留痕”是十分必要的。

2.实现问责救济机制的法治化。单纯强调加强问责、却不关注救济机制，是不利于问责制度的完善的。问责救济机制的改进要围绕法治化建设的目标，从封闭走向开放，接受外部监督。从外国的立法来看，许多国家都允许追偿权人或被追偿人就求偿事项起诉。在我国，新修改的《行政诉讼法》仍然将类似诉讼排除在受案范围之外，短时间内恐怕难有改变。因此，最好的希望寄托在将来《行政复议法》的修改中，建议在行政复议过程中，由行政机关设立专门的、相对独立性的复议机关，对求偿事项进行公开复议。

(二)现行国家赔偿制度存在的缺陷和问题

现行《国家赔偿法》关于追责追偿制度的规定过于简略，其主要特点可以被归纳为：第一，赔偿义务机关自主决定追责追偿；第二，追偿的规定先于追责，对于满足追偿条件的，一并科以政纪责任或刑事责任；*现行《国家赔偿法》第十六条和第三十一条规定了追偿和追责制度，这两条都包含两个条款：第一款要求赔偿义务机关追偿部分或全部赔偿费用，第二款要求对符合第一款规定的责任人员予以处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第三，没有规定追偿的标准。细言之，其缺陷主要表现在两个方面。

1.问责范围的有限性，以及由此引起的对追责追偿不公正的质疑。从追偿的角度来看，只让故意和重大过失的公务人员承担金钱义务是合理的，但从追责的角度看，凡是在行使职权时具有过失、达到公务员惩戒条件的人都应当被追责。如果缺失了对这一部分人责任的认定，就容易让具有故意和重大过失的公务人员承当了全部责任。

2.缺乏可以指导追偿主体确定追偿比例的规则。在《国家赔偿费用管理条例》征求意见稿中，曾经出现过追偿标准：“行政追偿中，对有故意的责任人员，赔偿义务机关应当责令其承担国家赔偿费用的70-100%，但最高不得超过其两年的基本工资；对有重大过失的责任人员，赔偿义务机关应当责令其承担国家赔偿费用的50-100%，但最高不得超过其一年的基本工资。”这样的规定有积极意义，但如果建立在追责不完整的基础之上，只会造成僵化和不公正。

(三)修改《国家赔偿法》的具体建议

1.追责主体专门化——每一宗国家赔偿确定后，法定专门机构必须立案调查，并在期限内公布结果。

有不少学者建议改变目前有赔偿义务机关负责追责追偿的机制，但建议的新主体不同：有的建议由上一级机关负责，*肖帮华：《探究“0”追偿追责的心理阻却根源》，《贵州法学》，2015年第1期。有的建议在法院内部建立惩戒委员会，*谭世贵、骆梅英：《法院司法问责若干问题研究》，《浙江工商大学学报》，2015年第2期。还有的建议针对重大问题在各级人大成立专门的调查委员会。笔者认为，正常的制度应该仍是由常设性的机构负责追偿。在确定追偿主体时，需要保证其能满足两项基本要求：依法及时地启动调查，不偏不倚地展开调查。依照这两项要求会发现，赔偿义务机关无论如何是不能满足条件的，因为即便法律规定了强制启动追责追偿调查的要求，其调查的中立性仍是问题。因此，必须在赔偿义务机关之外寻找新的追偿主体。

从惩戒这一功能定位出发，很容易发现一个专门机构——监察部门。在我国，监察部门和行政机关的首长分享对公务员的惩戒权。*刘俊生：《公务员惩戒权设定:五国经验及其解释》，《行政学研究》，2007年第5期。监察部门依据《行政监察法》独立行使职权，专门负责行政问责和公务员惩戒，可以作为法定追责机构。因此，将追责权统一移交给监察部门是不存在法律障碍的。需要注意的是，法定追责机构仅有监察部门是不够的。监察部门的职权范围仅仅及于国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员，并不能及于法院和检察院的工作人员。因此，监察部门的介入只能解决部分问题。同样的道理，对于法院和检察院工作人员的追责追偿，同样不能依靠法院和检察院自身，需要新的机构。在此，笔者认为成立专门的法官或者检察官惩戒委员会是可行的方案。幸运的是，司法改革已经在致力于改革法院、检察官遴选制度，一些地方已经成立了遴选委员会，再进一步设立惩戒委员会也是指日可待的。不论是监察部门还是法官或者检察官惩戒委员会，都必须在每一宗国家赔偿案件确定后，针对追责追偿进行立案调查，并在法定期限内公布结果。这些内容可以在下一步修改《国家赔偿法》时予以考虑。

2.追责程序多元化——以赔偿、定责、追偿三步走程序为主，以赔偿定责同步启动程序为例外。

正常的追责追偿顺序遵循赔偿、定责、追偿三步走策略。首先，完成国家赔偿程序；其次，调查追究所有与国家赔偿相关联的过错，并追究责任人员的政纪或刑事责任；最后，对部分责任人进行追偿。同时，在个别情况下，也可考虑在国家赔偿程序中一并启动追责程序。主要是以下两种情形：第一，赔偿义务机关以涉案行为属于公务员个人行为作为抗辩的。根据《国家赔偿法》规定，纯粹属于公务员个人行为的，不属于国家赔偿范围。如果赔偿义务机关提出此种抗辩，必须查明公务员行为的性质。既然此时必须查明，就不必浪费资源在后续程序中进行调查了。第二，国家赔偿实际上遵循过错责任原则，但赔偿义务机关以不存在过错为由进行抗辩的。我国的《国家赔偿法》在2010年修改前遵循违法责任原则，但新修改的法律已经删掉了“违法”原则。目前，国家赔偿法正朝着多元归责的方向发展，*在《国家赔偿法》尚未修改时，就有许多学者指责违法归责原则，建议发展多元标准，例如杨小军：《国家赔偿的归责原则与归责标准》，《法学研究》，2003年第2期。后来又有不少学者主张建立国家赔偿归责原则体系，例如陈校、章志图：《国家赔偿归责原则与实践适用探析》，《政治与法律》，2009年第10期。其中部分情形应当适用过错归责原则。在适用过错原则时，如果赔偿义务机关提出无过错的抗辩，同样需要查明公务员行为的性质，有必要一并解决追责问题。

那么，“赔偿定责同步启动”又当如何进行制度设计？笔者认为，首先，“同步”只体现在赔偿诉讼或赔偿委员会审理程序中，并不在赔偿义务机关的决定程序中。其次，“同步”不意味着程序的合并，不是要求法官在决定国家赔偿时一并调查公务员的个人责任，仍要保持程序的独立性——目的在于防止追责程序拖累国家赔偿程序。具体的方式可以作如下考虑：在赔偿诉讼或赔偿委员会审理程序中，设立追责专员制度。追责专员由监察部门或相关惩戒委员会委派，在赔偿案件审理中专门针对案件背后的个人责任以及制度性原因展开独立调查，制作国家赔偿责任调查(专员)报告。国家赔偿责任调查(专员)报告与一般的国家赔偿责任调查报告有一点重要的不同：在案件审理期限内，专员报告可以只作出初步报告，*初步报告是必须的，因为在适用赔偿定责同步启动程序的两种情形下，国家赔偿责任的确定与公务员过错的认定是密切相关的，事实的调查必须达到初步报告要求的程度。只要能排除纯粹个人行为或纯粹的无过错，法院以及赔偿委员会就可以作出国家赔偿的决定。这样才能保证法院的判决不会延宕。

3.追偿比例灵活化——在定责的基础上，根据责任大小和责任人情况来确定追偿比例和责任形式。

确定追偿标准是必要的，但像《国家赔偿费用管理条例》征求意见稿中规定的那样，直接确定比例失于僵硬，并不是适合的方式。而如果已经有了追责作为基础，追偿就完全可以依照追责时处罚的轻重程度来确定具体比例。用这种方式定责的好处在于，完整的评价了公务人员个人和国家分别应当承担的最终责任。不会因为公务人员有故意，就一概排除国家依然也会存在的过错；也不会因国家承担无过错责任，而忽略公务人员事实上犯下的过错。实际上，责任形式也可以是灵活的。如前所述，在特定条件下，对于故意和过失的公务人员也可以只追责不追偿，而对于另一些特殊情况，还可以进行惩罚性追偿。

结 语

西哲培根在《论法律》一文中说：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”*[英]弗·培根：《人生论》，何新译，北京华龄出版社2002年版，第230页。

在定责不公正、不全面的情况下进行追偿，会严重挫伤公务人员的积极性，与国家赔偿制度建立的目的背道而驰，并且也难以得到社会的一致支持，必然遭遇实施困境。而经过上述改进后的追责追偿制度能够更充分地体现公正。结合其他制度的完善，相信我国的追责追偿制度终将不再“冬眠”，能够充分发挥其对国家赔偿制度的支撑作用。□

(责任编辑：杨仙丽)

2016-10-20

曲三强，北京理工大学法学院院长、教授、博士生导师，主要研究方向为知识产权法、行政法；李沙沙，北京理工大学法律经济学博士研究生、中办法规局干部，主要研究方向为行政法。

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