一部开放的法律——谈谈《资产评估法》学习体会

张洪发

全国人大自2006年启动《资产评估法》立法程序，《资产评估法（草案）》经历全国人大常委会四次研读并正式通过，前后整整十年。可见，我国《资产评估法》的出台实属不易。这从一个侧面也可以看出，《资产评估法》涉及的政府部门之多、利益主体之杂、各种关系之繁复，是立法过程中不多见的。同时，我们还关注到，《资产评估法》是在党中央国务院提出全面深化改革的背景下提交全国人大常委会三读、四读的，如何在《资产评估法》中既体现中央简政放权的精神，又全面统筹协调各方关系，是立法需要解决的一个重点问题，也是难点问题，从最后出台的《资产评估法》来看，笔者认为该法很好地解决了这一重点难点问题，是一部具有鲜明开放特点的法律。

一、多元化的评估行业管理体制

我国评估行业自上世纪80年代末诞生以来，迄今已形成了资产评估、土地估价、矿业权评估、房地产评估、旧机动车辆鉴定估价、保险公估等六个主要专业领域，分别受财政、国土资源、住房与城乡建设、商务、保监会等五个行政管理部门管辖。六大行政管理部门依照各自的行政职能，各自对六个专业评估领域开展行政监督管理工作，包括评估机构审批、参与组织评估资格考试、开展行业执业质量检查、对违法违规评估机构和评估师进行行政处罚等。相应地，六个专业领域的评估成立了六大行业的行业自律组织，即行业协会，分别是财政部门监督管理的资产评估协会、国土资源部门监督管理的土地估价师及土地登记代理人协会和矿业权评估师协会、住房与城乡建设部门监督管理的房地产估价师与房地产经纪人学会、汽车流通协会、保险中介行业协会。各行业协会根据章程的规定分别对各自的会员进行自律管理。从而形成了我国评估行业行政与行业自律并行的多元化的管理体制。

现行《资产评估法》规定，国务院有关行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理；评估行业可以按照专业领域依法设立行业协会，实行自律管理。由此可见，《资产评估法》认同并维持了我国评估行业已形成的多元化管理体制现状。但与《资产评估法》实施前我国评估行业的多元化行政管理体制有一点不同，就是《资产评估法》实施之后，各行政管理部门没有了对评估机构的事前审批职能，其管理职能主要体现在对评估机构的事中事后监管。尊重现实既是实事求是的立法态度，也有利于发挥各自专业的监督管理优势，有利于降低行业管理成本。从美国等西方国家评估行业情况看，同样存在一行多业的情形，所不同的是，其行业管理均为多元化的行业自律管理体制，不存在并行的多元化的行政管理体制。

二、最大化的评估机构自主管理权

《资产评估法》取消了评估机构设立的行政审批程序，改行政审批制为行政备案制。同时，《资产评估法》赋予了评估机构极大的自主管理权，主要表现在以下方面：

（一）选择专业服务领域的权利

《资产评估法》规定的评估机构设立条件为：合伙形式的评估机构，应当有两名以上评估师；其合伙人三分之二以上应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。公司形式的评估机构，应当有八名以上评估师和两名以上股东，其中三分之二以上股东应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。评估机构的合伙人或者股东为两名的，两名合伙人或者股东都应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。

《资产评估法》对评估机构出具评估报告又作出这样的规定：评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估专业人员签名并加盖评估机构印章。评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章。

根据以上规定，设立评估机构，从事评估业务可以有以下几种选择：

1. 对于合伙制评估机构来说，如果只有2名符合条件的评估师担任合伙人，2名合伙人的评估师资格可以是同属于一个专业类别，也可以是属于不同专业类别，因为法律并没有要求2名评估师必须是属于同一专业类别的评估师。如果2名合伙人的评估师资格属于不同专业类别，则该合伙评估机构可以从事任何专业的非法定评估业务。如果2名合伙人的评估师资格同属于一个专业类别，则该合伙评估机构除可从事任何非法定业务外，还可从事该专业类别的法定业务。对于合伙人超过2人或评估师超过2人数（包括1人同时拥有2种及2种以上评估师资格）的合伙评估机构，则该合伙评估机构除可从事任何非法定业务外，还可从事至少1个专业类别的法定业务。

2. 对于公司制评估机构而言，除有2名以上符合条件的股东外，还需要有8名以上评估师，所以，公司制评估机构除可从事任何非法定业务外，应当具备从事法定业务的优势条件。

由于《资产评估法》打破了以前各行政主管部门按专业类别设立评估机构的门槛，取消了以此划定评估机构业务范围的规定。同时，将评估机构的业务明确划分为法定与非法定业务二大类，这样使评估行业涉及的非法定业务一下被打通了，对评估机构来说，无论规模大小，均可从事各专业领域的非法定业务，评估机构选择业务领域的权利大大扩展了。对于各专业领域的法定业务，评估机构也只需要有2名属于同一专业类别的评估师即可。由此来看，《资产评估法》有利于评估机构不断拓展自身的业务领域，从而推动评估机构做大做强。

（二）确定其他评估专业人员的权利

《资产评估法》将评估专业人员分为评估师和其他评估专业人员，评估师是指通过评估资格考试的评估专业人员，其他评估专业人员是指具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员。什么样的人是具有评估专业知识和实践经验的人？什么样的人可以成为其他评估专业人员呢？《资产评估法》将确定其他评估专业人员的权利交给了评估机构，即使以后各专业领域的评估协会制定出一些其他评估专业人员的条件或标准，但确定这些专业人员的最终决定权还在评估机构。

根据《资产评估法》，评估机构在确定其他评估专业人员时，首先要看其是否具有评估专业知识，比如评估专业或相关专业的学习或学历证书、已通过评估师考试的课次。其次要看是否具有评估实践经验，比如在评估行业的从业年数、经历等。此外，评估机构在确定其他评估专业人员时，应当评价其职业操守和专业素养，是否存在被行政处罚、行业自律处罚的情形，以及其他不良记录。评估机构确定的其他评估专业人员，应当随人员的流动及时调整。对受到行政处罚、行业自律处罚的人员，应当及时从其他评估专业人员名单中调整出去。

（三）自由选择加入行业自律组织的权利

《资产评估法》没有对评估机构加入协会做出强制性规定，评估机构可以自由选择加入某一个专业领域的协会，或同时加入几个专业领域的协会，也可以选择不加入任何一个专业领域的自律性组织。需要指出的是，不加入任何专业领域自律组织的评估机构，虽然不受行业协会的监管约束，但逃脱不了行政主管部门对其评估业务的监督管理，因为根据《资产评估法》的有关规定，评估机构从事某一专业领域的评估业务应当向这一专业领域的行政管理部门备案；行政管理部门依据职责，负责监督管理评估行业，对评估机构和评估专业人员的违法行为依法实施行政处罚。

三、更为自由的评估专业人员

对评估师来说，其可从事的评估业务更加宽泛，不象《资产评估法》出台之前受到专业领域的限制。《资产评估法》明确了其他评估专业人员在评估机构的法律地位，授权其可在非法定业务的评估报告上签字盖章，扩大了评估专业人员的范畴，为尚未通过评估师考试、却有志于评估事业的人员打开了从业的通道。并且，其他评估专业人员开展评估业务也不会受到专业领域的限制，有更大的自由度和发展空间。