新型城镇化：基础、问题与路径

朱鹏华 刘学侠

（1.中共中央党校 a.研究生院 b.报刊社， 北京 海淀 100091

城镇化是一个国家经济社会现代化的必经之路。2012年12月，中央经济工作会议首次提出要“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”[1]。当前，新型城镇化已经成为各方面关注的社会热词，同时也是党中央治国理政的关键词。改革开放之初的1978年，中国城镇化率只有17.9％；到2015年末，常住人口城镇化率已达56.1％，年均提高1.03％。但是，从国际比较看中国的城镇化率不仅低于发达国家约80％的水平，也低于和中国发展阶段类似的发展中国家约60％的水平[2]。目前，中国已有7.7亿左右的城市常住人口，但城镇化水平仍然相对滞后。根据城镇化一般规律，中国仍处于城镇化率30％-70％的快速发展区间，到2030年，城镇化率预计要超过70％，将有超过10亿的人口生活在城市[3]。城镇化是经济和社会稳定发展的基本保障，能否推行好新型城镇化，是实现“两个一百年”奋斗目标的重要决定因素。因此，深入探索新型城镇化的现实基础、面临问题和发展路径，具有重大的学术价值和实践意义。

一、新型城镇化的现实基础

改革开放以来，中国城镇化快速发展，有超过5亿的农民从农村走进城镇，从农业转向了工业和服务业，推动了中国前所未有的经济转型[4]，也为新型城镇化打下了坚实的现实基础。

（一）经济增长和结构优化

研究表明，城镇化与经济发展水平具有高度相关性，两者相互依存和促进[5]。在过去的30多年中，中国经济的高速增长和大规模的工业化推动了城镇化的高速发展[6]。国家统计局数据显示，2015年GDP和三次产业增加值分别是2006年的3.08倍、2.61倍、2.63倍和3.72倍，这为中国新型城镇化奠定了坚实的经济基础；第一产业比重持续下降，2015年仅占9.0％，同时就业人员的比重快速下降，2015年比2006年下降了14.3％；第三产业比重持续增加，2015年已达50.5％，吸纳就业的能力快速提升，由2006年32.2％增至2015年42.4％，年均增长1.02％；2015年在第一、二产业就业人数分别下降871.4万人和405.9万人，但第三产业新增就业1475.2万人。在未来中长期，中国经济的持续增长和结构的优化，将为新型城镇化提供强劲动力。第二产业比重下降是产业发展的一般规律，其中自2013年以来第二产业就业人员比重下降，与中国经济进入新常态后“转方式调结构”有关。

（二）城镇化已超过工业化

从历史的逻辑来看，城镇化是工业化的产物，产业的发展和集聚使就业扩大、收入增加以及土地利用方式改变，从而推动着城镇化的不断发展。新中国成立以来，城镇化长时间滞后于工业化。2008年常住人口城镇化率为47.0％，首次超过工业化率46.9％。城镇化是拉动内需的重要途径，2008年前城镇化滞后于工业化被学界认为是阻碍内需的重要力量。自2008年以来，城镇化快速增长，而工业在GDP中的比重在持续下降，到2014年两者的差距已达11.7％。城镇化超过工业化将促进基本公共服务均等化，人力资源素质的提高，增加就业、优化就业结构，进而加快服务业特别是生产性服务业的快速发展，这为新型城镇化积累了重要的积极因素。

（三）各种要素的实力显著增强

随着经济社会的发展、产业结构的优化升级和教育水平的提高，人力资源、资本、基础设施、医疗和社保等驱动城镇化的要素数量大幅增加、质量明显提升。

人力资源的素质大幅提高。随着教育水平的提升，中国人力资源素质特别是农村人力资源素质显著提高。高等教育毕业生持续快速增长，其中大专及以上毕业生数2014年比2005年增长了93.5％，受过高等教育的人口比重2014年比2005年增长了5.96％；职业教育发展迅速，2005-2014年全国职业学校共毕业8645.82万人，2014年中等和高等职业学校在校生人数分别达到1607.68和1006.60万人；高等职业教育已占整个高等教育规模的40％，中等职业教育招生数占高中阶段招生数的44.12％。目前，中国已建成世界上规模最大的职业教育体系，形成了基本完善的职业教育法律制度体系，职业教育的人才培养水平正在稳步提升。职业教育培养出数以亿计的技术技能型人才，将成为建设制造强国、发展战略新兴产业和现代服务业的关键力量。人力资源素质的提升，将逐渐提升“人口红利”的层次，为新型城镇化提供坚实的人才基础，同时农村籍的大中专毕业生也将成为新型城镇化的主力军。

固定资产投资快速增长。在经济发展过程中，固定资产投资规模、结构影响着就业和人口聚集，进而对城镇化起到推动和促进作用[7]。固定资产投资规模的增长是实体经济发展的基础，实体经济是城镇化正向发展的主要动力[8]。近年来，中国固定资产投资规模大、增长速度快，2015年城镇固定资产投资已达551590亿元，是2006年5.9倍；资金来源结构不断优化，2006-2015年固定资产投资自筹资金平均占65.8％，而国家预算内资金仅占4.9％。一方面中国以城镇化为主体的投资需求巨大；另一方面中国投资市场资金充裕。因此，中国具备庞大的固定资产投资能力，这也为新型城镇化奠定了坚实的资金基础。

基础设施大幅改善，建设能力增长显著。改革开放以来，中国的基础设施和城市建设能力都有了翻天覆地的变化。2015年，铁路营业里程和公路里程分别为12.1万公里和457.73万公里，比2010年增加32.7％和14.2％；内河航道里程和民用航班飞行机场数分别比2010年增加了2.3％和20％。2015年，城市污水处理能力达到13784万立方米/天，污水处理率达91.0％；生活垃圾无害化处理率达92.5％；集中供热面积64.2亿平方米，增长5.1％；建成区绿地面积189万公顷，增长3.7％；人均公园绿地面积13.16平方米，增加0.08平方米。中国建筑业已具备巨大的生产能力，2015年有施工活动的建筑业企业已达80911个，完成总产值180757.47亿元，分别比2010年增加了12.6％和88.2％；2015年按建筑业总产值计算的劳动生产率为323733元/人，是2010年的1.6倍。这都说明，中国基础设施在大幅改善，特别是建设能力明显提升，为新型城镇化提供了坚实的物质基础。

医疗卫生和社会保障水平大幅提升。近年来，中国医疗卫生和社会保障事业实现了突飞猛进的发展，基本建立起了覆盖城乡的医疗卫生体系和社会保障体系。2015年医疗卫生机构数量为987289个，比2010年增加了5.4％；2014年每万人拥有卫生技术人员、执业（助理）医师和注册护士数量分别为56人、21人和22人，比2010年分别增加了27.3％、16.7％和46.7％；2014年每万人医疗机构床位数为48.45张，比2010年增加了35.5％。以上所列医疗卫生人力资源和基础设施的数量均超过世界平均水平，且增长速度处于领先水平。其中，城市医疗资源远多于农村，仅每万人医疗机构床位数，城市就是农村的2.2倍。医疗卫生水平的快速增长不仅能为新型城镇化提供有力的支撑，同时新型城镇化也会逐步均衡城乡医疗资源的分布。2015年全国社会保险基金收入46012亿元，是2010年的2.4倍；社会保险基金累计结余59486.3亿元，是2010年的2.5倍，“五险”结余均有大幅度增长。2015年参加全国基本养老保险和城镇基本医疗保险人数为85833和66582万人，比2014年分别增加1601万人和6835万人。社会保障的快速发展，为新型城镇化提供了重要的保障基础。

（四）城镇化成绩显著并积累经验

自“十五”计划首次提出城镇化战略[9]，经过15年的快速发展，城镇化成绩显著。城市规模扩大、人口增多，2014年全国城市城区面积为184098.59平方公里，2015年城镇常住人口77116万人；城镇体系逐渐完善，已有城市658个，建制镇20113个，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以及十几处省会城市群；城市建设水平明显提高，城市水、电、路、气、信息网络、公共交通等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积等大幅增加，城市管理水平也有显著提升[10]。城镇化的快速推进，吸纳了大量农村剩余劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，促进了城乡居民生活水平整体提升，也为新型城镇化积累了经验。一是以人为核心的新型城镇化理念已经深入人心，在新型城镇化理念引领下，中国正加快转变城镇化发展方式，城镇化水平和质量在不断地提高；二是城乡规划科学性逐渐增强。特别是2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》的施行，进一步保障了城镇化的统一性、协调性和科学性。近期各地政府正探索“多规合一”的模式，这使得城镇化更具协调性，也增强了绿色发展的主动性；三是城镇化的投融资模式在不断创新。近年来，通过探索政府购买服务、城市开发投资基金、PPP等模式融资，积极引导社会资金参与城镇化建设，取得了一定的成效，为进一步做好市场化融资推进新型城镇化奠定了基础。政府的创新性探索是城镇化建设的活力之源，通过投资主体多元化、资金来源社会化、经营机制市场化、管理方式科学化，解决城镇化存在的资金紧缺、机制僵化等突出问题。

（五）简政放权为新型城镇化释放活力

新型城镇化是一个不断深化改革的过程，改革的核心是通过简政放权推动政府职能转变。政府简政放权和商事制度改革，通过制度创新和体制创新打破束缚发展的条条框框，进一步增强经济的内生动力，也为新型城镇化提供了良好制度环境。2014年以来，国务院已先后分六批取消了319项职业资格许可和认定事项，占国务院部门设置职业资格总数的52％；已分两批取消了214项中央指定地方实施的行政审批事项；已累计停止执行995个与现行法律法规不一致、不利于办事创业、不适应经济社会发展需要的政策性文件；清理规范工程建设领域保证金，降低企业成本、营造公平竞争环境，这将盘活建筑业企业近万亿元资金；已清理规范投资项目报建审批事项65项，清理后减少为42项，精简比例为35％。2016年1月1日起施行新修订的《中央定价目录》，定价种类由13种（类）减少到7种（类），约减少46％。具体定价项目由100项左右减少到20项，约减少80％左右；“五证合一、一照一码”商事制度自2016年10月1日起在全国全面实施。政府的简政放权，促使创新创业的快速增长，2016年上半年，国内发明专利授权量16.4万件，同比增长41％；全国新设市场主体日均超过4万户，日均新登记企业1.4万户。通过简政放权，转变政府职能，降低制度性交易成本、激发社会投资活力，在公共服务和基础设施等领域进一步放宽市场准入，为新型工业化和农业现代化打下了良好的微观基础，进而为新型城镇化释放了活力。同时，各地区新户籍政策的出台和实施，随着户籍制度上附着的城乡利益差别的逐渐消失，长时间阻碍城镇化发展的城乡分割政策壁垒正在被打破。

二、新型城镇化面临的问题

当前中国正处于城镇化进程中的问题多发期，概括起来，新型城镇化主要面临以下问题。

（一）城镇化的驱动力减弱

前期粗放式、低水平城镇化有待进一步消化。2004-2014年城市建设用地面积年均增长率5.1％，高于城镇人口年均增长率3.3％；2014年城市建设用地面积和城镇人口比2004年分别增长62.4％和38.0％。显然，中国的城镇化走了一条靠土地扩张的粗放式、低质量的城镇化道路，主要体现在“城中村”“新建鬼城”“被城镇化”和“大跃进城镇化”等问题。长时间的土地城镇化快于人口城镇化所造成的影响需要一定的消化期，发展路径的依赖，使得城镇化方式的转变在一定程度上减弱了新型城镇化的驱动力。

产业结构的优化升级，加剧了就业结构和产业结构之间的矛盾，进一步加大了农村转移劳动力落户城镇的难度。高新技术产业大部分是知识密集型，对就业的带动作用趋小；自动化流水线和工业机器人的普及，大量减少了低端技术工人特别是农民工的需求。例如，位于昆山市的富士康公司通过引入机器人，将解雇6万余名工人，昆山市政府调查显示，多达600家企业已经计划在不久的将来引入机器工人。随着科技的发展和在产业中的大规模应用，“机器取代”工人的现象将会成为一个必然的趋势。一方面已经进城的农民工被机器排挤和代替，迫使他们重新返回农村；另一方面进城务工的门槛的提高，阻碍了新生代农民进城的通道。

农业现代化滞后。农业是工业化和城镇化的基础，农业的发展不仅为城镇人口提供大量生活资料，集约化和机械化的农业生产方式还会在农业中转移出剩余劳动力，为城镇化提供充足的人力资源。2013年，美国、英国、日本、韩国和巴西的农村人口比例分别为18.72％、17.91％、7.51％、17.75％和14.83％，而中国的农村人口比例高达46.27％，农业就业人数多达24171万人。中国人均耕地面积小，农业机械化和现代化的难度大，当前仍然是以分散性和粗放式经营为特征的传统农业为主，生产规模小、投入高、效益低，农业现代化滞后于工业化[11]。随着经济社会的发展，城镇化对农业和农村的支撑作用的要求在逐步提高，农业现代化的滞后在一定程度上正在减弱新型城镇化的驱动力。

（二）“半城镇化”问题突出

“半城镇化”是农村人口向城镇人口转换过程中的一种不完全的城镇化状态[11]。当前，中国常住人口城镇化率虽然已达56.1％，但户籍人口城镇化率仍不足40％（2012年为35.3％），两者相差近20％。在城镇常住人口中有1/3为非本地城镇户籍人口，其权益与公平得不到与本地城镇户籍居民同等的待遇，处于一种“非农、非城”的半城镇化尴尬境遇[12]。人口大规模流动或转移是工业化的必然产物，但是“半城镇化”的存在已经造成了日益严重的社会问题。大部分农民工在农村与城镇之间长期处于尴尬的“两栖”状态，既不利于推行城镇化，也不利于发展农业现代化。受城乡分割的户籍制度制约，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在就业、教育、医疗、养老、保障性住房等方面享受和城镇居民均等的基本公共服务。与此同时，城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，已经给经济社会发展带来诸多隐患。“半城镇化”问题是城镇化的痛点，解决“半城镇化”问题也是新型城镇化的难点和重点。

（三）土地利用效率低

中国人口众多，人均占有资源严重匮乏，2014年人均耕地仅有0.095hm2，而俄罗斯、加拿大、美国和巴西人均耕地分别为1.39、1.80、1.14和0.807hm2，分别是中国的14.6、18.9、12.0和8.5倍。2004-2014年中国城市建设用地面积扩大至1.62倍，但城镇常住人口仅增加38％，城镇化土地利用效率低。近年来，中国人均城市建设用地虽然一直在下降，但2014年人均仍有245.74平方米，与欧美发达国家和主要发展中国家人均82.4平方米和83.3平方米相差很大。部分地方推进城镇化过度依赖土地抵押融资和土地出让收入，导致了土地粗放、低效利用，贪大求新、千城一面，不仅浪费了大量耕地资源，也加大了地方政府性债务等财政金融风险。

（四）不平等、社会矛盾加剧

城镇化伴随着城乡收入差距的扩大，1978-2015年，中国城乡居民可支配收入由2.57：1，扩大至2.73:1。在快速城镇化的进程中农民工的基本权益没有得到充分保障，除了收入比在农村有所提高，社会保险、文化服务、心理接纳和身份认同等其他权益长时间严重缺失。新进城镇居民和原居民之间不平等，促使旧城乡二元结构转化为城镇内部的新二元分割，从而阻滞了城镇化过程中的社会融合[13]。传统粗放式的城镇化，给新进城镇居民的社会融合带来消极效应，在一定程度上也增加了社会矛盾。比如，劳动争议案件受理数2008-2014年平均655725件，是2000年4.85倍；2014年解除、终止劳动合同争议案件受理数和劳动争议案件结案数比2000年分别增加了3.88倍和4.44倍。事实上，劳动争议主要是发生在农民工身上的有关劳动报酬、社会保险和劳动合同等争议，劳动争议案件数量及案件劳动者当事人数量增加倍数（2014年分别是2000年的5.29倍和1.85倍）远高于城镇人口增加倍数（2014年是2000年的1.63倍）。

（五）城镇空间分布和规模结构不合理，“城市病”问题突出

中国城镇化极不平衡，从区域来看呈现明显的“东高西低”的分布。2014年东部和东北地区城镇化率已达63.64％和60.83％，而中西部地区分别为49.79％和47.37％，均低于东部和东北地区2005年53.15％和55.15％的水平；城镇化的速度呈现出“东北最低、中西部高”的态势，2005-2014年东部、东北、中部和西部四大区域城镇化率年均增长率分别为1.05％、0.57％、1.33％和1.29％。部分大城市和特大城市主城区公共设施完善、就业机会多，但人口与综合承载能力之间的矛盾正不断加剧；绝大多数中小城市和小城镇集聚产业不足、公共设施不完善、城镇服务功能较弱，对转移人口的吸引能力较低，如此造成的恶性循环增加了城镇化的经济社会和生态环境成本。造成这种局面的一个很重要的原因是东部发达地区或大城市在经济结构调整过程中不愿将制造业转移到中西部地区或中小城镇，这样不仅阻碍了中西部地区或中小城镇产业聚集和发展，同时也在一定程度上制约了东部地区或大城市自身的产业结构升级。当前，许多城市“摊大饼”式粗放扩张，长时间只注重经济发展和城市建设，而忽视环境保护和城市管理服务，环境污染严重，交通拥堵且公共服务供给不足，“城市病”问题突出。

（六）生态环境问题日益严重

长时间粗放式的城镇化，使得生态环境问题日益严重，目前已成为新型城镇化所要面临的主要问题之一。中国大部分河流、湖泊、近海以及地下的水质都有不同程度的下降，有些污染已经到了异常严重的地步。2013年中国环境状况公报显示：2013年，黄河流域的城市河段中有7处为重度污染；31个大型淡水湖泊中，有17个受到不同程度地污染；东海近岸海域劣四类海水点位比高达49.5％。2015年，在5118个地下水水质监测点中，水质较差级的为42.5％，极差级的为18.8％。自2008年以来，中国很多城市出现了严重的雾霾天气，大气污染已经严重影响人们的生产和生活。中国气象局基于能见度的观测结果表明，2013年全国平均霾日数为35.9天，为1961年以来最多；华北中南部至江南北部的大部分地区雾和霾日数范围为50～100天，部分地区超过100天。2015年，全国338个地级以上城市中，有265个城市环境空气质量超标，占78.4％；480个城市降水监测数据表明，酸雨比例为22.5％，酸雨频率平均为14.0％。

三、新型城镇化的路径

新型城镇化是经济社会现代化的系统工程，世界上无先例可循，在实施过程中必须突出中国特色，解决中国问题，实践中国道路。

（一）新型城镇化的“路基”

以往粗放式城镇化的重要原因是支撑城镇化的“路基”不够坚实，新型城镇化的“路基”至少包括以下三个方面。

法律、制度和政策供给。新型城镇化是“市场主导+政府引导”的模式，其中政府在新型城镇化中的职能要科学定位。政府要通过各种法律、制度和政策促进土地、劳动力、资本、交通等要素的集聚和提升，带动产业的聚集和发展，进而推动新型城镇化的发展[14]。在社会主义市场经济的大环境下，政府应该基于市场机制制定相关法律、制度和政策来解放和发展城镇化的生产力，而不是直接以行政命令的形式参与城镇化。一方面，政府要破除当前不利于新型城镇化发展的各种体制和政策障碍，比如户籍制度、城乡就业管理制度等；另一方面，政府要加快建立健全与新型城镇化相适应的法律、制度和政策，比如公共服务制度、教育资源分配政策、税收分配制度、土地利用和征地政策等。特别是对于PPP，政府应尽快制定相关法律和政策，厘清各方的责权利，引导社会资本积极参与到新型城镇化中来。

农业现代化。农业现代化不仅会为城镇化过程中日益增长的农产品需求提供保障，还为城镇化提供所需求的大量农业转移人口。农业现代化意味着农业劳动生产率要大幅提高，即农业要规模化、机械化和资本化，这既是农业劳动力转向非农产业的压力，也是城镇化的基本动力源。没有农业现代化的支撑，就没有新型城镇化的持续发展。一方面要大力发展职业教育，培养现代职业农民和培训农业转移劳动力；另一方面要深化农村土地制度改革，完善土地所有权、承包权、经营权分置的办法，依法推进土地经营权的有序流转，发展农业规模化经营的同时，保护农业转移人口的经济权益。

非农产业聚集。工业和服务业是城镇化的经济基础，没有非农产业的聚集和发展，推动城镇化只能造出“空城”和“鬼城”。新型城镇化必须建立在坚实的非农产业基础之上，实现工业或服务业与城镇化的有机互动。非农产业的聚集发展，是城镇承载力提升的基础，而反之，承载能力的提高又能吸纳新产业的聚集。当前，中国城镇化率已经超过工业化率，在GDP中服务业增加值比重已经超过工业增加值比重，再加上产业结构调整等因素，使得非农产业聚集呈现出了许多新的特点。在信息技术革命和制度创新基础上，中国正在加速构建以创新化、高技术化、市场化、服务化、融合化和国际化为特征的产业新体系[15]。产业新体系的形成为新型城镇化提供了良好的机遇和更大的挑战。在产业发展的新趋势下，把握产业发展的规律，加速非农产业聚集，为新型城镇化夯实产业基础。

（二）新型城镇化的“路标”

新型城镇化的关键是转变城镇化方式，由重数量的外延式发展转向重质量的内涵式发展，建设幸福城市、和谐城市、绿色城市和智慧城市[16]。按照新型城镇化的内涵和所面临的问题，创新、协调、绿色和融合是城镇化的“路标”，这是各地在新型城镇化中都必须遵循的方向选择。

创新方向。通过科技创新、制度创新、文化创新等社会各方面的创新，优化资源配置效率。中国幅员辽阔，东西南北各地城镇化的基础和所面临的问题不尽相同，因此各地必须根据自身情况走创新的新型城镇化之路。一是作为新型城镇化支撑的产业发展需要科技创新，没有科技创新，就不可能有农业现代化、新型工业化和现代服务业的大力发展，新型城镇化也只能是纸上谈兵；二是当前要解决的户籍问题、城市公共服务均等化问题、农地问题、融资问题等各种难题，都需要不断地进行制度创新；三是解决“半城镇化”问题需要文化创新，通过文化内容和形式的创新、体制与机制的改革、文化传播手段创新等方式使农民工更好地融入城市社会；四是解决城市不断扩大而出现的“城市病”问题需要城市规划和管理创新，通过更加科学的规划，引导城镇发展规模和速度，优化产业结构和空间结构。通过城市管理创新，降低城市运营成本，提高城市运营效率和公共服务的能力。

协调方向。消除城镇化所面临的问题，推进新型城镇化建设需要统筹协调各方面的资源，形成合力。一是城乡协调发展，实现城乡一体化。建立城乡产业分工和协作体系，坚持以城带乡破除城乡二元分割体制，在户籍、社保、教育、医疗、就业等方面，建立城乡均衡发展的体制机制，城镇化与新农村建设协调并举；二是城市之间协调发展，实现城市群发展效应。每个地方的城镇化都不是孤立的，而是与周边地区的城镇化紧密相连，在新型城镇化中要特别注重大城市与小城镇间的协调关系。张翼通过调查研究表明，“当前愿意落户的农民工更希望在大中城市落户，小城镇吸引力普遍较弱。”[17]新型城镇化过程中要通过产业转移、政策引导等措施逐步加大对县级城市和小城镇发展的支持力度，缓解大城市发展的压力；三是物质与精神的城镇化相协调，实现人的全面城镇化。农业转移人口到城镇安家落户仅仅是实现了物质上的城镇化，要让他们真正能融入城镇社会，还需要注重精神上的城镇化；四是市场机制与政府调控相协调，完善“市场主导+政府引导”的模式。在中国城镇化过程中，政府是经营和运行城市的第一主力，市场的力量相对发挥不足[18]。在新型城镇化过程中理顺市场和政府的关系，充分发挥市场的作用，政府要继续深化改革，转变自身职能。

绿色方向。生态环境是人类生存最基础的系统与要素群，基于生态文明对城镇化的发展目标、速度、路径和强度等进行调控，是保证新型城镇化科学性的根本举措之一[19]。一是要做好城镇整体发展规划，将生态环境问题列入规划的约束范围之内；二是要加快产业结构升级，在提高居民收入的同时，着力发展生态、低碳和高效的产业体系，将环境保护与产业结构升级有机融合起来；三是打造绿色城市运营方案，重点是加大生态基础社会建设，发展绿色交通，宣传绿色生活、生产方式；四是打造绿色生态城市发展理念，通过规制、宣传、示范等手段，大众参与、人人行动，培养公众的环境保护意识和绿色消费意识。

融合方向。从历史上看，城镇化本身就是一个不断融合的过程，新型城镇化要走科学的融合发展之路。一是文化融合，将精神文明建设融入新型城镇化的整个过程之中，既要注重城市和乡村文化生活的繁荣和发展，又要注重城市和乡村文化的衔接与互动；二是信息化和新型城镇化的融合。推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术在城镇化中的创新应用，比如建设智慧城市、促进城乡区域均衡发展、提升城镇公共服务能力等；三是三次产业和新型城镇化的融合，即“产城融合”。产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体，只有将产业的发展和新型城镇化有机融合起来，才能实现各自的良性发展；四是公私合伙，即PPP模式。社会力量参与城镇化，融合“自上而下”和“自下而上”两种模式的优势，防止侵害城乡居民权益的“被城镇化”[18]。资金不足是当前推进新型城镇化的突出困难，实践证明PPP模式可以提高社会公共产品的供给效率，引入社会资本参与新型城镇化和社会主体参与城市运营具有重要的现实价值[20]。

（三）新型城镇化的“路型”

新型城镇化的“路基”和“路标”虽然相同，但是并不代表全国各地要走相同的城镇化路径，相反要走“多元新型城镇化”之路，即新型城镇化的“路型”是多样的。针对不同的地区、处于不同发展阶段的城镇，要因地制宜，科学的实施差异化的城镇化策略[21]。一个地区在设计新型城镇化“路型”时，应至少考虑以下几个因素。

地理区位和资源禀赋。每个地区要从自身的地理区位特点和资源禀赋条件出发，在比较优势的基础上选择新型城镇化之路。比如，东部沿海城市和中西部内陆城市，平原城市和山区城市，处在城市群中的城市和不在城市群中的城市，资源型城市和资源贫乏城市，新建城镇和历史文化名城等必定要设计不同的新型城镇化的“路型”。

城市规模和经济实力。城市规模和经济综合实力决定了其基础设施水平、公共服务能力、人口承载能力等，经济发达地区的中心城市或大城市和周围中小城镇，经济欠发达地区的中心城市和周围中小城镇，必然要设计不同的新型城镇化“路型”。比如，当前经济发达地区和中心城市需要疏散人口，而经济欠发达地区中小城镇则需要集聚人口。

产业结构及优势。中国产业结构呈现明显的东部地区高西部地区低、中心城市高周边城镇低的特征，每个地区要根据自身的产业结构和优势来设计新型城镇化“路型”，城镇间要协调好产业升级和产业转移。比如，东部地区和中心城市要重点发展高技术产业和现代服务业，加快现有产业转型升级，淘汰落后产能，转移资源依赖型和劳动密集型产业；中西部地区和周边城镇要有选择的主动承接发达地区的产业转移，集中发展劳动密集型产业和资源深加工产业。

自身发展面临的问题。问题导向是各地设计自身新型城镇化的“路型”所要遵循的原则，不同的地区在城镇化过程中存在的问题不尽相同，破解问题本身就是新型城镇化的要求。比如，资源型城市面临的资源枯竭问题，工业城市的生态环境问题，大城市的人口膨胀和“城市病”问题，部分三四线城市房地产库存问题等。①本文除已标注出处的数据，其他数据源自于国家统计局年度数据库。