试析主要发达国家政府科研管理模式

王 希

（北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191）

现代科研管理是科研管理主体对科研活动中的人、财、物等资源进行分配、决策、组织、控制，以取得更大经济效益的过程［1］。良好的政府科研管理体系能够为一国科技未来的发展把握方向，对于加快国家科技目标实现，推动创新型国家建设，提升科技对于社会发展的贡献有着重大的意义。发达国家已形成较为完整规范的科研管理组织体系和科学高效的政府科研管理模式。对新的科技革命与产业变革背景下美、日、德、英、法等主要发达国家政府科研管理模式的经验予以介绍、分析，对我国政府科研管理工作理念、机制的调整以及政府科研管理模式的发展应有所借鉴。

一、主要发达国家科研管理组织体系

科研管理组织体系是有意识地对科技活动中各科研管理主体予以整合以实现分工合作的协作系统，其对于发挥集体力量、合理配置资源、提高科研效率与效益具有重要的作用。发达国家的科研管理组织体系发展到今天，已表现出宏观结构上的相似性：基本由国家级科研管理机构（决策层）、内阁级科研管理部门（管理层）与科研管理的各种专业机构（实施层）三个主体构成。其中，国家科研管理机构对国家科研活动进行宏观协调与领导，负责国家科技战略制定与科研预算编制，并协调各部门科研活动与资源配置，评估政府科研活动绩效。如美国白宫科技办公室、日本综合科学技术创新会议、德国研究与技术创新委员会。在国家科研管理机构统一部署下，大部分发达国家设有内阁级别专职科研管理部门以制定、管理具体科技政策，指导、支持、调控国家科技发展，如日本文部科学省、德国联邦教学研究部。而科研管理的各种专业机构具体执行各领域科研政策，进行前沿基础科学与技术应用等各计划项目的组织、实施、管理和审计［2］。按主要职能，科研管理专业机构又可以划分为三类：一类为政府科研基金类管理机构，如美国国家科学基金会、日本学术振兴会、德国科学基金会等；一类为技术转化促进类机构，如美国标准与技术研究院、日本科学技术振兴机构、德国弗劳恩霍夫协会等；一类为专门领域科研管理机构，如美国国防部高级研究计划局、日本新能源产业技术综合开发机构等。在宏观结构大体相似的前提下，各国科研管理组织模式各自具有一定的特点，下面以美、日、德三国为例予以说明。

1.美国科研管理组织体系的特点。美国已形成一套相当成熟的科研管理组织与运作体系，为保持其在科技前沿领域的世界领先地位发挥了不可替代的作用。第一，组织形态与职能较为稳定。联邦政府内阁无专设统摄性的科研管理部门，联邦各部针对各自所涉及的科研领域进行管理。国家科学基金会作为唯一国家级别科研管理专职部门，主要对基础研究进行资助，2017年其研发预算投入为65.29亿美元，较上年增加7%。第二，面对科技前沿领域以研究项目所涉不同单位临时组成没有围墙的组织，整合资源联合攻关。如2013年所推出的“大脑”计划，由国立卫生研究院、国家科学基金会、国防部高级研究计划局等联邦科研管理机构共同承担，其中，国立卫生研究院主导该项目，各机构分别负责不同的职责与研究方向，以共同推动这一宏大科研计划进展。第三，创新组织形态，连接基础研究与技术创新，加快技术成果转化进程。除设立一批优质的科研项目管理机构外，美国政府针对科研创新进行了组织上的创新。如全美制造业创新网络计划所提出建设的15家制造创新研究所都是整合了各级政府以及工业界、学术界而共同搭建的资源和服务共享平台。

2.日本科研管理组织体系的特点。为了适应新科技革命和产业变革的挑战，日本在进入21世纪后就开始对国家科研管理体制进行改革，以推动国家创新体系发展。第一，加强综合科学技术创新会议作为推进科技创新政策的司令部职能。2014年日本科研最高决策部门将综合科学技术会议改组为综合科学技术创新会议，强化其决定国家未来科研发展重点、分配科研预算与人才资源、宏观协调各省厅等诸职能，增强其对于创新的推动作用［3］。第二，文部科学省从整体着手促进重大前沿科研领域的研发，重点开展创造性的基础研究。2015年日本重大前沿科研领域的研发预算经费占日本当年科研预算总额的66%。

3.德国科研管理组织体系的特点。德国作为欧洲乃至全球的科技创新强国，除拥有联邦教研部作为科研主管部门统摄全局外，其政府在科研管理组织上也表现出一些不同于他国的特点。第一，对于科研自由的充分体现。联邦教育研究部作为德国联邦政府最主要的科研管理部门，并没有向科研机构下达直接科研任务的权力，而是通过财政资助的方式落实国家科研计划的发展。第二，联邦与州共同资助。联邦和各州政府遵循德国基本法的相关规定，按照一定比例分别对科研活动进行资助，以共同促进德国科技持续发展。德国联邦教育规划和研究促进委员会由联邦和州政府联合成立，以协调资助、加强交流与支持。第三，采用政府+专业机构的管理模式。德国专业机构在科研项目的全过程管理以及科技发展咨询、科普宣传、国际交流合作等方面发挥重要作用。专业机构可以建立在研究机构、大学或私营企业中，近5年来，甄选专业机构的招标活动也开始对欧盟其他国家的专业机构开放。第四，科研经费利用高效。德国最主要的科研资助单位德国研究联合会，其经费约97%用于资助科研活动，剩余3%作为机构管理相关费用［4］。

二、主要发达国家科研重点发展领域

从近年各国政府主要科研战略来看，各国对科研重点发展领域的选择具有一定的共性。例如美、日、德等国出台的国家科研战略及重点推进的科研领域，均对生命科学、先进材料、信息通讯等一系列重大前沿科研领域给予关注。在国家科研战略宏观把控下，各国针对各重大前沿科研领域制定具体政策，以支持、推动基础研究、技术研发与产业进步，带动、促进经济社会发展。

1.先进材料领域。发达国家加大投入力度、构建政策环境支撑、实现产学研结合为共同举措，为先进材料领域技术研发和产业扩展开辟了广阔前景。美国把新材料列为影响经济繁荣和国家安全的六大关键技术之首，依托能源部、国防部、航空航天局等部门，构建高校、企业、国立科研机构的合作体系，共同推进新材料的研究与发展。德国联邦政府将生物与纳米技术、微纳米电子学、材料与生产技术作为德国的关键技术。联邦教研部致力于与国内一批实力雄厚的新材料跨国企业如拜耳、巴斯夫等加强产学与政府的合作，共同推进新材料技术的开发应用。日本强调加强基础技术研究，开发具有新功能的材料，以应用为导向布局重要课题，并与产业界组建研究联盟，联合不同行业的企业共同推动技术的商业价值转化。

2.信息通讯领域。随着信息科技革命持续深入发展，加快信息技术已成为各领域创新的核心引领和共性平台是各国科研战略的重点支持领域。为推动计算机前沿技术快速发展，2015年美国国家战略性计算机计划投资高性能计算机，以加快促进科学发现、助力国家安全的实现。德国的数字化战略以大数据等信息技术为基础，建立智能工厂、智能交通、智慧城市、智能家居等一系列数字化系统，全面提高经济竞争力，推动社会创新发展。日本2015年提出“借助物联网、大数据库培育新产业，凭借自动运行技术实现新一代都市交通系统和地区社会移动手段”，致力于智能社会的构建。

3.生命科学领域。依赖信息、材料等技术的突破，生命科学已进入一个新的发展阶段，各国以大脑研究、个性化医疗、癌症攻克等为着眼点，着力推进该领域科技进步。美国继续推进脑计划、精准医疗等重大科技战略计划，后续推出寻找癌症治愈疗法的“登月计划”。日本聚焦于再生医疗、订制医疗、基因医疗的实现，以及癌症、精神神经疾患、新发继发性感染症、疑难病症的研究促进。德国最新提出了未来在生命科学领域的主要研究重点，即常见疾病的治疗、个性化医疗、疾病预防和营养、健康护理领域创新、药品有效成分研究以及医疗技术的革新。

4.清洁能源领域。能源科技与环保领域的基础研究与产业变革是发达国家日益强化的前沿创新领域。美国2016年联邦政府财政预算案中清洁能源预算被提高至74亿美元，以支持新型电池研究、氢能技术开发以及核能、太阳能领域的研究。日本资源匮乏，2016年推出的能源革新战略重点围绕节能、可再生能源、能源供给系统三大主题进行改革，以实现能源结构优化，确保能源安全，实现低碳发展。德国于2016年启动促进能源转型的“哥白尼项目”，其研究重点分别集中于电网开发、电力储存、适应能源供应变动的工业生产流程、加强能源系统有关各方相互协作等能源转型的关键领域。

三、主要发达国家科研人才管理

1.注重人才教育，提升后备力量。发达国家高度重视下一代科研创新人才培养，以维持国家科研力量的可持续发展。日本政府加强研究奖学金、教学补助金、研究补助金等一批补助型的经济资助力度，并通过帮助研究生提前进行职业发展道路规划、促进大学和产业界持续互动，推进高校研究生院的教育改革。德国加强对优秀大学的资助，设立精英大学卓越计划，以促进大学尖端科研和学术创新、形成具有国际辐射力的“科学灯塔”，至2017年共有51所被选中的研究生院校得到资助。

2.落实科研资助，优化科研环境。发达国家设立规范、客观、灵活的科研人员管理体系与研发资助体系，为研究人员营造优质科研环境，尤其是增加对于青年研究人员的支持力度。日本高校进一步落实高等人才终身雇用制，大学高级研究人员采用年薪制，为青年研究人员增设终身制岗位，而针对优秀青年研究人员设立特别研究奖金及经费，力求创造稳定的科研环境，并支持合理流动。美国联邦政府强调对于青年科研人才的培养，能源部的“杰出青年科学家计划”面向青年科学家设立专项资助计划，持续建设科研人才队伍。

3.实施奖励政策，激励科研人才。除了注重实施科研资助外，发达国家设立各种国家级科研奖项，以激励科研人员实现重大前沿科技领域的突破。日本政府设立日本学士院恩赐奖、日本学士院赏、日本学术振兴会赏、日本学术振兴会育志赏等奖项，以鼓励优秀的科研人员，奖励他们在促进日本科技发展方面的杰出贡献。美国联邦政府设立国家科学奖、国家技术奖、费米总统奖、杰出青年学者总统奖等国家奖项以对优秀科研人才进行奖励［5］。

4.加强产学合作，鼓励人才流动。发达国家致力于实现科研人员与产业界和社会的紧密结合，借助产业界为科研提供资金，并助推产学科研人才交流。英国高等教育拨款委员会管理的研究伙伴投资基金为高校科研项目提供资金，并撬动私人投资，目前已为32个项目分配45亿英镑资金。美国由大学与企业共建工业—大学合作研究中心、工程研究中心和科学技术中心，通过人员互派等方式，促进高校和工业界不同学科背景、知识技能的科研人员的相互合作，以促进不同学科领域的交流研究与合作开发，并联合培养科技人才。

5.增进国际交流，吸引高端人才。发达国家走出去和引进来并重，在鼓励科研人才出国交流的同时大力吸引海外及归国高端科研人才，以构建国际化的科研人才队伍。日本通过外国人特别研究员制度、外国学者招募计划、外国人在日攻读博士学位计划等项目，吸引优秀的外国学者赴日开展学术交流活动。德国联合研究会、德国学术交流中心及洪堡基金会都为优秀的外国和德国学者提供奖学金，用以促进科研人才间的交流与合作。

四、主要发达国家的科研投入

R&D指在科学技术领域，为增加知识总量并运用知识去创造新的应用而进行的系统的创造性的活动，具体包括基础研究、应用研究、试验发展三类活动［6］。一般R&D投入是用来反映某国科研情况的国际上最为普遍、通行的指标，中、美、日、韩等国都是R&D投入较多的国家。以近年来我国科技部统计数据为参照，我们从R&D投入总量与R&D强度（R&D经费投入与国内生产总值之比）、R&D经费投入结构、R&D人力投入、R&D经费执行部门、科研产出5个方面探讨主要发达国家的科研投入，并与我国进行比较。

1.R&D投入总量与R&D强度比较。R&D投入总量与R&D强度，都是作为衡量一个国家及地区科研投入规模的重要指标，也反映该国家及地区的经济社会发展方式。近年来我国R&D投入总量持续增长。2013年我国R&D投入总量已达1912亿美元，同年美国R&D投入总量为4535亿美元，日本为1709亿美元。我国已超越日本仅次于美国成为R&D投入总量世界第二的国家，但与美国相比仍有较大差距。同时，2013年我国R&D强度为2.01%，首次突破2%。2016年我国R&D强度达到2.11%，比2015年提高0.05个百分点，连续多年超过2%，已经超过欧盟15国2.08%的平均水平。目前，在R&D强度方面，韩国常年保持全球第一，日本在经济长期滞涨的情况下仍非常重视科技创新投入，科研经费常年保持在GDP的3%以上［7］。芬兰、瑞典两个北欧创新型国家R&D强度从2011年至2015年来也一直保持在3%以上，奥地利、德国也拥有近3%的R&D强度，法国、美国、比利时、新加坡的R&D强度基本相当，均保持在2%～3%之间。因此，在R&D强度方面，我国仍需要加强和努力。

2.R&D经费投入结构的比较。虽然我国R&D经费投入总量近年来呈大幅上升趋势，但对于基础研究的投入比重仍然过低。2013年我国用于基础研究的经费为555亿元，比2012年增长11.3%，但基础研究投入比例只占全部R&D经费的4.7%。近年来基础研究投入比例最高为法国，2011年其基础研究投入占R&D投入的24.4%。大部分发达国家R&D中基础研究所占比重在10%～20%之间，远高于我国。2015年，我国基础研究比重已提升至5.1%，但仍与发达国家有较大差距。从R&D经费投入机构的相关数据来看，我国对于基础研究领域的重视不足，这也是导致我国原始创新能力薄弱的重要因素之一。因此，进一步完善R&D经费投入结构，就必须重视基础研究，着力加大对于基础研究领域的投入，以发挥基础研究在我国科研进步中的引领性作用。

3.R&D经费活动主体的比较。近年来各国已基本形成了以企业为R&D经费投入主体，研发机构及高校持续跟进的分布格局。企业成为R&D活动的主体是科技快速转化为现实生产力的重要前提。我国在企业R&D投入力度方面不断加大，2013年占76.6%，同韩国、日本比重相当，高于美、德、英、法等国。2015年我国这一数据继续上升至76.8%，企业在研究与试验发展活动中的主体地位已经确立，成为我国R&D经费最大的投入主体。同时，我国高等教育部门的R&D活动与其他国家相比存在明显差距。2013年我国高校R&D经费占比为7.2%，同年德国为17.5%、日本为13.5%。高等教育部门是科技创新人才的集聚地，加大提升高等教育部门创新力，加快产学结合，对增强我国科技竞争力同样关键。

4.R&D人力投入的比较。我国目前R&D人力资源总量已位居世界首位，但在R&D人力投入方面相比发达国家仍然相距甚远。2013年我国每万人中从事R&D的人员只有45人，同年日本每万劳动力中R&D人员为132人，德国为142人，英国为113人，相比之下，我国远落后于各发达国家。因此，我国需进一步加强科技人才队伍建设，充分发挥科技人才作用，以科技人才促进创新科技发展。

5.科研产出的国际比较。科研产出一般以科研论文发表数量、国内外发明专利授权量来衡量。目前我国科研论文数量已居世界前列，2013年我国科学引文索引SCI、工程索引EI、科学技术会议录索引CPCI-S收录论文数量分别列世界第2、第1、第2位。在发明专利授权量方面，我国与主要发达国家发明专利授权量的相关数据显示，我国2012年、2013年国内外专利授权量均列世界第2位。与各发达国家相比，当前我国科研产出数量的世界排名不断上升，已经成为科研产出大国，但我国在科研重大前沿领域的国际引领性创新不足，仍存在模仿跟踪多、创新突破少等问题。

综上所述，主要发达国家在政府科研管理方面起步较早，在科研管理模式构建的各方面都积累了丰富的经验，为其他国家建立与完善规范化、制度化、经常化的政府科研管理模式提供了良好借鉴。

我国经济和社会正处于高速发展的阶段，要提升科研管理水平，推动科学技术稳定发展，需要对科技管理模式和体制进行不断完善。政府的科研管理机制体制要适应科技发展的内在要求，协调科技发展的各个方面。由于各国的经济发展水平、政治社会制度不同，各国的科研管理模式都不尽相同，但是发达国家的经验可以给予我国科研管理发展以有益参考。在对发达国家政府科研管理模式的发展经验进行考察的基础上，从我国现阶段实际出发，结合他国经验，可以发现我国科研管理中存在的问题，并不断发展完善我国政府科研管理模式。

［1］戴艳军.科技管理伦理导论［M］.北京:人民出版社，2005.24.

［2］裴瑞敏，张晓林，胡智慧.发达国家科技计划专业管理机构研究与启示［J］.全球科技经济瞭望，2015，（10）.

［3］甄子健.日本科技计划体系及其组织管理机制［J］.全球科技经济瞭望，2014，（6）.

［4］祝伟伟.德国科研资助体系的现状［J］.国外社会科学，2007，（5）.

［5］黄忠德，李雪梅，谢海波，高阳.国外政府设立的科技奖励的基本情况、特点及对我国政府设立的科技奖励的思考［J］.科技管理研究，2010，（6）.

［6］李方毅，郑垂勇.发达国家促进财政科技研发投入的经验与借鉴［J］.科技管理研究，2015，（11）.

［7］霍宇同，徐治立，田德录.新世纪日本创新政策演进趋势及其对中国的启示［J］.科学管理研究，2014，（8）.