强化农村基层党组织整体功能的对策建议

杨群红，郑玲玉

（中共河南省直机关党校，河南 郑州 450002）

党的十九大报告指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”［1］这是对基层党组织整体功能提出的基本要求。按照党的十九大精神要求，农村基层党组织整体功能包括政治功能、领导农村基层治理、服务农村群众、推动农村改革发展等功能。新时代要强化农村基层党组织整体功能，必须做好以下几个方面的工作。

一、建立农村基层党组织，落实全面从严治党主体责任清单和基本功能清单，为强化农村基层党组织的政治功能提供制度保障

农村基层党组织的政治功能主要体现在履行好管党治党的主体责任，既要监督管理党员履行好党员义务，更要把监督重点放在农村干部中的“关键少数”，即农村党员领导干部。建立责任清单，可以做实农村乡镇和村两级基层党组织履行好管党治党的主体责任。清单就是将责任主体所应承担的责任事项，逐条逐项列出单子，使责任方和监督方一目了然，既便于承担责任方按清单执行，又便于监督方准确督查。贯彻全面从严治党向纵深发展、向农村基层延伸的要求，提升农村基层党组织整体功能，需要建立农村基层党组织全面从严治党的主体责任清单和基本功能清单，让农村基层党组织准确把握自身在全面从严治党中应承担的主体责任和应发挥的基本功能，为其履职尽责做好必要的准备。

1.乡镇党委从严治党主体责任清单。第一，把好村干部的选人用人关。指导和监督村民把综合素质高的优秀人才选出来。乡镇党委应树立“党找人才”的新理念，及时发现综合素质高、服务意识强的乡村优秀人才，做好他们的思想工作，让他们积极参加村“两委”竞选。对干预插手农村选举工作的“村霸”和宗族势力做好防范和坚决地打击。防止贿选现象的产生，防止动机不纯的人进入村干部队伍。第二，加强对扶贫及涉农等职能部门权力运行的监管。重点防范国家惠农补贴金发放、惠农政策实施中，乡镇干部和村干部以权谋私、优亲厚友等腐败行为的发生。第三，纠正损害群众利益的行为，维护好群众利益。采取切实有力措施，对侵占、截留、挪用国家惠农补贴金等损害群众利益的行为予以坚决打击。第四，大力支持执法执纪部门的工作。为纪检等执纪部门聚焦主业，履行好监督执纪“四种形态”，提供必要的保障。第五，加强对乡镇干部和村级党员干部的廉洁自律教育。采取法律知识教育、职业道德教育、警示教育等形式，经常性地对乡镇干部和村干部进行廉洁自律教育，使他们从思想上绷紧廉洁自律之弦。

2.村级党组织全面从严治党主体责任清单。第一，在落实党在农村的各项惠农政策方面，做好监督工作和廉洁自律工作。制定科学的防范措施，既要做好相关管理工作人员的廉政监督工作，又要做到廉洁自律，切实提升群众的获得感。第二，把好党员入口关。坚决破除发展党员“家族化”“宗族化”症结。严防发展党员“家族化”倾向，把致富能力强、带富能力强、有奉献精神的优秀农民培养成党员，把优秀党员吸纳进村支委会班子，优化农村党支部委员会的人才素质结构。第三，做好党员的教育管理工作。认真落实“三会一课”制度，为党员发挥先锋模范作用和示范带动作用搭建平台。第四，做好对困难党员的党内关怀工作。及时把党组织的温暖送到困难党员和老党员的手中。第五，在深化农村改革中维护好群众的切身利益，以良好的作风维护好党在农民群众中的形象。在农村承包地、农村集体经营性建设用地入市及宅基地改革中，做到依法、公平、公正，以优良的作风维护好党的形象。

二、以开放的理念吸引、选拔和培养优秀人才担任农村党组织书记，为农村基层党组织发挥整体功能提供人才支持

“火车跑得快，全靠车头带”“农村富不富，关键在支部”“给钱给物不如给个好支书”，这些在广大农民群众中流传的顺口溜，充分反映出农村基层党组织带头人队伍建设的重要性。观念决定行动。选拔优秀村党支部书记，必须打破传统的坐等优秀人才出现的理念，树立开放的党找人才的新理念。

1.以开放的视野选人用人。第一，突破传统的本村人选本村人的传统封闭理念，把选拔任用农村党支部书记的视野放在全县甚至更大的范围。不仅从本村的致富带头人、现任村干部、复转军人、大学生村官中选拔村党组织带头人，而且可以通过跨村任职或选派优秀机关干部到村里任职等办法选拔村党组织带头人。第二，选拔本村外出创业取得一定成就的致富能人回村任职。在选拔本村致富能人回村任职方面，河南信阳市进行了实践探索，取得了很好的经验。被称为“农民工司令”的张全收、广东河南商会副会长程恩波等10多人都回村担任了党支部书记，带动本村集体经济发展和农民自主创业取得了很好的成效。第三，吸引“乡贤”回村任职。即从本村走出去到外地发展的机关党员干部，他们对家乡都有一种深厚的乡情，不少人愿意帮助乡亲发展致富。在这方面，人民日报高级编辑傅振国，已经做出了榜样。他在退休后选择回到他的家乡——湖北省浠水县白莲镇长岭岗村傅家湾，担任了村名誉党支部书记，带领村民脱离贫困、走上了建设美丽乡村之路。

2.以开放的姿态选人用人。第一，树立党找人才的新理念。市、县地方党组织和乡镇基层党组织的组织人事部门，要打破传统的坐等优秀人才主动参与竞选的理念，树立党找人才的新理念，走出办公室去发现人才、寻找人才。第二，发挥党的思想政治工作优势。党组织在基层群众中具有天然的政治优势。在调研中我们了解到，一些致富能人在上级党组织的思想工作推动下出任村党支部书记后，都能够积极承担起带领群众致富的责任。因此，基层党组织必须打破传统的坐等优秀人才出现主动参与竞选的思维定式，应该通过一定的思想政治工作，引导有带富能力、有治理经验的优秀人才到农村任职。被评为第四届全国道德模范的范海涛，就是在新乡市党组织部门的动员引导下，回到河南新乡辉县市孟庄镇南李庄村担任村党支部书记的。他任村党支部书记后，自己出资为村里修路、打井，盖房，为村民带来了很多实实在在的福利，同时在带领村民致富奔小康方面发挥了很好的作用。现在，该村被河南省委组织部门确立为党支部书记培训基地和红色教育基地。

3.重视后备干部的培育。目前，随着大批农村年轻人外出到城镇创业发展，农村基层党组织带头人后备人选匮乏是个普遍性的问题。要建设一支优秀的农村基层党组织带头人队伍，必须从人才源头的培育上着手，培育一批后备农村基层干部队伍。这就要求各省市组织人事部门，从政策上做好顶层设计，对后备干部队伍的培育提出制度性的要求。如海南、宁夏、广西等省区明确规定，每个村至少培养2至3名40岁以下、高中以上学历的后备干部；北京市制定出村“两委”干部5年、10年定向培养计划，重点从在校大学生、优秀青年农民中培养选拔村干部，这些做法都值得学习推广。

三、实施农村基层党组织骨干培训轮训工程，着力提高农村基层党组织发挥整体功能的能力

工程是指需要投入巨大的人力和物力的工作。农村基层干部培训轮训是一项涉及人数巨大、培训内容广泛的工作，需要基层有关部门投入巨大的人力和物力，因此，称得上是一项巨大的工程。提升农村基层党组织发挥整体功能的能力，必须对农村基层干部进行定期、不定期的培训。

1.合理设置培训机构。第一，强力整合农村基层干部培训教育主体。目前，负责对农村基层干部进行培训的组织主体分散在组织、农经、纪检、科技、党校、司法等部门，这些部门分别承担着对农村基层干部进行党务知识、廉政要求、政治理论、农业科技、法制教育、社会治理等方面知识的培训教育职责。这种培训主体分散的现状，不仅造成一定程度上的资源浪费，还会出现培训内容重复的问题，不利于提高培训效率。因此，为了充分发挥和利用好各类教育资源，提高培训的实效性，需要对农村基层干部的教育主体进行整合。建议由县委组织部牵头，建立组织、纪检、党校、农业、司法、人社、科技等部门共同参与、整体合作的大教育工作机制，在师资、经费、时间安排方面进行统筹协调。第二，建立专门培训农村基层党支部骨干的机构。全国有近60万个行政村，需要培训的村党组织骨干人数至少在60万人以上。这个宏大的培训对象，迫切需要一批专门的培训机构。从全国党支部书记培训专业机构来看，目前，仅有河南省濮阳市委组织部成立的“农村党支部书记培训学院”一个专门培训农村基层党组织骨干的学院。该学院自2016年5月开班到2017年8月，已先后培训了来自全国26个省份的农村党支部书记1.4万人次。该学院开设的课程主要有当好农村支部书记的技巧和方法、农村法律法规等内容，还请优秀党支部书记李连成为学员讲授当好支部书记的经验和体会，学员普遍反映参加这样的培训收获大。像这样的农村党支部书记培训学院，全国至少应该设立3到4所。

2.科学设置培训教育内容。对农村基层干部的培训内容应依据农村经济社会发展的现状和农村群众的新诉求，紧密结合贯彻“四个全面”战略部署、五大发展理念、建设美丽乡村等目标任务对农村基层干部的总要求进行科学设置。第一，新时代党在农村的方针政策。加强对党的十九大提出的“实施乡村振兴战略”的相关知识和要求、惠农政策、土地政策、产权改革等农村政策法规，市场经济知识、农村科技知识、新形势下农村工作方式方法等的培训，加强对农村基层干部进行土地流转、征地拆迁、三权（所有权、承包权、经营权）分置、三块地（农村征地、宅基地、集体性建设用地）改革政策的教育，提高他们对党的方针政策的理解力和执行力，提升农村基层干部的整体服务功能。第二，政治意识和法治知识。政治意识和法治知识的培训，主要是指上岗前的教育。对上岗前的农村基层干部进行党的全心全意为人民服务的宗旨意识、党的群众路线、政治纪律和政治规矩、职务犯罪和涉农法制知识教育。依据严肃党内政治生活的要求，对他们进行党内政治生活、组织生活制度方面知识的教育，使他们牢记和践行全心全意为人民服务的宗旨。第三，农村实用技能知识。农村基层党组织承担着带领群众致富奔小康、建设美丽乡村的重要责任，因此，必须对农村基层党组织领导班子成员加强农村实用技能方面知识的培训。如蔬菜大棚种植和无公害农作物种植、电子商务、农村休闲旅游、农村环境保护等方面知识的培训。第四，农村集体经济发展对策和思路的教育。党的十九大报告提出要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”［2］。但是，许多村党组织领导干部对村集体经济该如何发展，具体抓手是什么的思路还不十分清晰。因此，在对村党组织领导班子成员进行培训时，应增加这方面的内容。为他们提供一些发展和管理集体经济的思路和对策建议。

3.创新培训形式。除了运用传统的短期培训形式和课堂教学为主的教学方式外，应结合时代发展的需要，创新培训形式。第一，实行短期轮训与学历教育结合。除了对村党组织骨干进行定期的短期培训外，还应从提升其整体素质入手，对他们进行学历培训。如河南濮阳市委党校举办的村干部大专班，还专门组织编写了村干部大学实用教材，通过学历培训，提升了村基层干部的整体素质。2015年，青海省西宁市湟中县委组织部与青海省广播电视大学合作开办农村社区干部学历学育。全县77名农村社区干部经考试进入干部学历提升大专班，接受为期两年半的农村行政管理专业大专教育。这也是提升西部地区村干部整体素质的有效举措。第二，课堂教学与实地考察培训相结合。对农村基层党组织干部的培训，除了常规课堂传授式教学外，还应加大实地考察学习的分量。实地考察参观学习也是教育培训的一个主要形式，其优势就是让参加培训的人员通过实地直接感受，能够取得更好的教育效果。特别是组织村干部到经济发展已经取得显著成效的地方参观考察，能够更有效地激发他们带领村民发展致富的决心和灵感。如河南省在带领群众走共同富裕道路取得较大成就的新乡市辉县南李庄村、辉县裴寨村都设立了村党支部书记培训基地。一些村党支部书记到这些地方看到这里的村党支部为群众办了这么多实事，得到了群众的拥护和称赞，他们深受触动，纷纷表示回去也要千方百计带领群众致富，为群众办实事、办好事。因此，在对村干部进行培训时，组织参训学员，到集体经济发展成效显著、农村电子商务发展快速、休闲旅游发展较好、土地流转取得较好成效等地方进行考察学习，有利于启发农村基层干部拓宽带领群众致富的路径，增强他们带领群众走共同富裕道路的决心。第三，课堂教学与经验交流相结合。对农村基层干部进行培训，除了进行理论教育学习外，还应增加经验交流的机会。可以请那些在落实从严治党主体责任方面和发展农村集体经济取得成功经验的村干部，上讲坛亲自为大家传经送宝，他们的切身体会和经验会更有说服力、更具有借鉴价值。同时，通过提问答疑的方式，请有经验的支部书记为需要帮扶的地方提思路、议对策。

四、以深化农村改革发展为动力，多种途径发展壮大农村集体经济，着力增强农村基层党组织发挥整体功能的物质基础

常言道“手里没米，鸡都不理”。农村基层党组织发挥好政治引领功能和服务功能、增强凝聚力，需要一定的经济基础作保障。但是，目前村集体经济收入现状均不乐观。调研发现，有较稳定集体经济收入的仅占一少部分，绝大部分行政村集体经济收入仅是出租集体土地的极少收入，还有相当多的地方集体经济收入为零。因此，应深化农村改革，以多种形式发展农村集体经济，增强农村基层党组织发挥整体功能的物质基础。

1.深化农村集体产权制度改革，壮大农村集体经济。党的十九大报告要求，把深化农村集体产权制度改革作为壮大集体经济的一项重要举措。日前，农业部会同中央农办，选择了100个改革基础较好的县（市、区）作为全国农村集体产权制度改革新一轮试点单位，改革主要在有经营性资产的村镇、特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。下一步，将在试点的基础上，按照“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的要求，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系和对集体积累的贡献等因素，多种形式发展壮大新型集体经济。新型经济不是传统的大而公的集体经济，而是集体成员边界清晰集体产权关系明确的股份合作经济。

2.整合利用政府帮扶资金。近年来，为了发展农村集体经济，一些地方政府采用上级直接拨付给村里一定数额的发展集体经济启动资金的方式，开始了发展村集体经济试点工作，有的一个村庄能得到上级扶持资金100多万元。村党组织要抓住这个有利时机，创新思维、创造性地用好这批扶持基金，通过把这些资金入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。

3.深化农村集体经营性建设用地入市改革，提升村民和村集体经济收入。随着全面改革的深化，农村集体经营性建设用地可以合法进入市场交易，这为农村集体经济发展提供了良好的机遇。第一，深化农村集体经营性建设用地入市实行同价同权、同等入市改革，村集体通过有偿出售集体建设性用地获得经济收入。根据试点地方的经验，集体经营性建设用地入市所获得的增值收益在政府、集体与个人三者之间进行分配。农村集体经营性建设用地入市后所获得的收入，除去政府收益调节金，剩余的70%发给村民、30%留作村集体收入。这样，村集体通过集体经营性建设用地入市可以取得相应经济收入，这项收入可以用作村里的公共服务建设资金，从而为农村基层党组织履行服务群众功能提供一定的物质基础。第二，深化集体建设用地建设租赁住房改革，村集体通过自己开发运营、联营等方式经营集体租赁住房获得经济收入。2017年8月29日，为增加租赁住房供应,缓解住房供需矛盾,构建购租并举的住房体系，国土资源部、住房和城乡建设部针对农村集体经营性建设用地入市问题，印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海、沈阳、郑州、武汉、广州、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。试点方案明确提出,村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。目前，这项改革刚开始试点，随着这项改革举措的推进，不仅使近郊村、城中村和经济相对发达的农村地区的经营性建设用地有较大的增值升值空间，也使许多相对偏远的农村地区有了通过搞房地产开发增加村民和村集体经济收入的机会。

4.深化农村土地流转制度改革，增加村集体经济收入。村级党组织通过提供监督管理和服务、从农户手中接收流转土地等方式取得集体经济收入。随着全面改革的深入推进，目前，我国的农村土地制度改革进入新阶段。在许多地方，农民通过流转经营权的方式，采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。在农村土地经营权流转改革的过程中，为增加村集体经济收入提供的机会主要体现在以下两个方面。第一，取得管理服务性收入。村级组织通过为村民土地流转提供服务获得一部分报酬。一是生产性服务。农村集体经济组织通过为农户和各类农业经营主体提供产前、产中、产后等农业生产性服务。村级党组织作为土地流转的监督管理和服务主体，在履行对土地流转相关事项的监管职能的同时，也能够为流转双方提供必要的服务。村党组织可以通过为土地流转方和接转方提供服务取得一定的服务费，作为村集体经济的一项收入来源。二是管理性收入。村集体组织还可以通过开发农村休闲旅游，加强旅游开发和管理服务取得管理性的收入。第二，取得级差性收入。村集体通过从承包户手中接收流转土地后，在符合政策要求的前提下，通过二次流转获得差价性收入。这样，农村基层党组织通过监督、服务、参与村民土地流转经营，为村集体经济收入提供便利的机会和条件，从而为农村基层党组织发挥整体功能奠定物质基础。

五、实施党的工作覆盖标准化建设工程，着力夯实农村基层党组织发挥整体功能的组织基础

党的工作覆盖标准化建设工程，就是哪里有群众的需要，那里就有党组织发挥作用。紧紧围绕农村群众的生产和生活需求开展组织工作，提升农村基层党组织政治功能和服务功能。群众有所呼，党组织就要有所应。在当前和今后一段时期内，农村群众在农村土地制度改革、脱贫攻坚、建设美丽乡村等领域迫切需要党组织的政治引领和服务监督。

1.在农村改革领域，农村基层党组织要发挥好政治监督、利益协调和服务功能。基层党组织的工作能否与改革发展紧密结合是基层党组织整体功能是否得到提升和保障的试金石。全面深化农村改革需要发挥基层党组织的政治引领和服务作用。根据党中央全面深化农村改革的部署，近几年农村经济体制改革的主要目标就是农地制度的“三权（所有权、承包权和经营权）分置”改革。其中，农地所有权仍然属于农村集体，农地承包权仍然稳定于农民家庭，而农地经营权却可以按照市场方式依法依规进行流转。在这项改革措施推进过程中，离不开党组织的政治引领和服务。土地使用权的流动涉及土地所有权主体、土地承包权主体和土地使用权主体等多方面的利益协调。基层党组织作为党在农村的领导核心，在流转双方心中具有很高的依赖度和认同度。因此，在土地测评评估、农地估价、土地交易、土地合同管理以及法律咨询等方面，发挥党组织的组织和协调功能，更有助于农地流转行为的规范化管理，保障土地所有者、承包者和经营者三方的合法权益，促进土地有序流转。

2.在农村群众脱贫致富攻坚战中，农村基层党组织要发挥好政治引领和推动发展的功能。第一，发挥好党组织带领群众脱贫致富的政治引领作用。党组织带领群众脱贫致富的政治引领作用主要体现在信心引领和思想引领。信心引领，就是党组织充分发挥自身的政治优势，把党员和群众团结在党组织的周围，教育群众坚定在党的领导下实现脱贫致富和实现同步小康的信心和信念，凝聚脱贫致富的正能量。思想引领，就是从思想上转变贫困群众等靠要的精神状态，树立积极主动脱贫的决心，积极寻找致富项目和门路。第二，发挥好党组织在带领群众脱贫致富中的推动作用。在贫困农村地区的脱贫攻坚战中，党组织要担当起带领村民致富的领导核心作用。这个作用主要体现在，一方面，党组织的骨干成员要当好群众发展经济的好参谋，协调有关部门落实扶贫项目，为群众指引好致富门路。另一方面，党组织还要教育和引导先富起来的党员，发挥好带领群众致富的先锋模范作用，在自身产业发展有成效时，要积极主动与贫困群众结对子，帮助他们走上致富道路。

六、坚持共建共享理念，从农村群众中汲取发挥整体功能的智慧和力量

农村基层党组织发挥政治引领、推动发展、服务群众、利益协调等整体功能，除了强调党组织自身的作用外，还必须坚持共商共建的理念，从农村群众中汲取发挥整体功能的智慧和力量。

1.在推动经济发展方面，注重汲取专业合作社专业人才的智慧。第一，党组织领办、创办农民专业合作社。农村基层党组织要提升推动农村经济发展的功能，就必须注重发挥好各类农村专业合作社的作用。党组织通过领办、创办农民专业合作组织，吸引农民加入，提高农民的组织化程度，增强农民抵御市场风险的能力，促进农民增收致富。在农村基层党组织创办或领办农村专业合作社过程中，要注重发挥党员人才的示范带领作用。让党员中的致富能人担任专业合作社的负责人，如果本村缺乏农业经营管理方面的党员人才，就要通过采取把致富能人培养成党员的措施，发现和培养党员经营人才。第二，把党组织建在专业合作社。根据农村经济社会的新变化，创新农村基层党组织的设置方式，把党组织建在农村专业经济组织中，通过党组织对专业合作社的政治引领和服务工作，提升专业合作社服务农民的水平，增加农民的收入。

2.在加强农村社会治理方面，注重汲取村民和农村社会乡贤人士的智慧。第一，大力发展协商民主，让群众充分参与重要事务的决策。根据党的十九大精神，农村基层党组织承担着领导基层治理的功能。领导基层治理，就要坚持共建共享的理念，领导群众建立基层红白理事会、民事调解委员会等群众自治组织，集中和利用群众的智慧办自己的事，“有事好商量，众人的事情由众人商量是人民民主的真谛”［3］。在涉及群众切身利益的问题上，如低保户的认定、村集体资产的处置等，农村党组织要发扬协商民主，落实“四议两公开”工作法，通过一定的程序就大家关注的问题，让村民代表充分发表意见、充分协商，从群众中学习解决问题的方法和智慧。第二，发挥农村乡贤人才的作用。把在村民中有一定威望、处理问题有自己独到见解的乡贤人士组织起来，让他们参加红白理事会、民事调解委员会等群众自治性组织，充分发挥他们的智慧和能力，为农村和谐稳定贡献智慧和力量。

［1］［2］［3］习近平.中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2017.65，32，37-38.