河南省生态文明建设体制机制问题研究

郭志远

（河南省社会科学院 城市与环境研究所，河南 郑州 450002）

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的收官阶段和决定性时期。生态文明建设是与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要内容，对于全面建成小康社会至关重要。改革开放以来，河南省经济社会发展取得了巨大成就，经济总量连续多年位居全国第五、中西部之首，人民生活水平大幅提高，但生态文明建设任务依然艰巨，如何顺利推进生态文明建设、打造美丽河南，是“十三五”时期需要着力解决的重大课题。《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出要把健全生态文明制度体系作为今后推进生态文明建设的重点，国务院出台的《生态文明体制改革总体方案》更加凸显了体制机制在生态文明建设中的重要作用。

一、河南省推进生态文明建设的战略意义

生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物，是超越工业文明的新型文明形态，体现了人类文明发展理念的重大进步，其核心思想是实现人与自然和谐相处。当前，河南省正处于中原崛起、河南振兴、富民强省的关键时期，正处于爬坡过坎、转型升级的关键阶段，正处于全面建成小康社会的决胜阶段，实施生态文明建设，关系到亿万中原人民的福祉，关乎河南省长远发展大计，具有重要的战略意义。

1.是实现中原崛起、河南振兴、富民强省战略目标的根本保障。随着我国经济发展进入新常态，区域经济新格局正在形成，各地区之间的竞争将会愈发激烈，生态环境日益成为影响区域竞争力的重要因素。牢固树立并遵循生态文明发展理念，通过大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，持续探索科学发展路经，加快建设资源节约型、环境友好型社会，努力建设经济结构优化、资源高效利用、生态环境良好、城乡和谐宜居的美丽河南，将有利于河南省增强发展后劲、提升综合实力，为加快实现中原崛起、河南振兴、富民强省提供有力保障。

2.是促进河南省经济持续健康发展的必然选择。当前，河南省经济结构不合理、资源约束趋紧、环境压力增大等矛盾仍然突出，经济持续健康发展受到严重威胁。尤其是在河南省现代化建设进程中，能源、水资源和环境容量是影响经济可持续发展的最为突出的三大制约因素。同时，在今后较长时期内，河南省可利用的水、土地等资源总量和环境容量约束不可能有明显缓解，资源和环境对经济发展的硬约束问题将愈加突出。这就要求河南省必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，牢固树立生态文明发展理念，把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，加大自然生态系统的保护和建设力度，构建科学合理的生态补偿机制，推进绿色发展、低碳发展、循环发展，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构和生产方式，从源头上扭转生态环境恶化的趋势，提高生态环境承载能力，促进河南省经济社会健康持续发展［1］。

3.是顺应全省人民群众新期待的迫切需要。习近平总书记提出，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。随着人们收入水平的不断提升，人民群众不仅期待安居、乐业、增收，更期待天蓝、地绿、水净；不仅期待殷实富庶的幸福生活，更期待山清水秀的美好家园［2］。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。生态文明发展理念，强调尊重自然、顺应自然、保护自然；生态文明发展模式注重绿色发展、循环发展、低碳发展。推进河南省生态文明建设，有利于人与自然和谐相处，有利于建设经济繁荣、环境友好、社会和谐、人民富裕的美好家园。大力推进生态文明建设正是为了满足中原人民新生活期待而作出的战略决策，顺应时代潮流，契合人民期待［3］。

4.是全面建成小康社会的重要内容。党的十八大报告提出，到2020年我国将全面建成小康社会。这是一个全面发展的目标，不仅要解决温饱问题，而且要从经济、政治、文化、社会和生态等方面满足城乡发展需要。近年来，河南省经济社会取得巨大成就，但河南人口多、底子薄、基础弱、发展不平衡的基本省情没有变，人均收入水平和公共服务水平低的状况没有变，很多经济社会指标仍然低于全国平均水平。到2020年河南省要全面建成小康社会，任务还很艰巨，必须坚决贯彻落实新发展理念，保持全省经济、社会、文化、生态全面协调可持续发展。生态文明建设提倡将生态文明理念融入经济社会发展各方面和全过程，共建美好家园，与全面建成小康社会的目标和要求完全契合，是河南全面建成小康社会的重要内容。

二、当前河南省生态文明建设存在的突出问题

1.大气污染问题依然严重。近年来，细颗粒物成为最突出的大气污染问题，雾霾天气大面积连续出现，呈现出明显的区域性特征。包括河南省在内的中部地区经历了连续多次的大气重污染过程，强雾霾天气污染影响加剧且范围广，对空气质量、大气能见度、居民健康等造成了严重影响。郑州、安阳、新乡等曾上榜“全国十大空气污染城市”。长期以来人们对粗放型经济发展方式带来的环境问题认识不足，“重经济增长、轻环境保护”的错误观念依然存在，以“资源换增长”的资源消耗型发展模式仍然存在，“先污染后治理”现象依然可见。2016年原煤占河南省能源生产总量的比重仍高达89.8%，煤炭在能源消耗总量中的比重仍高达77.5%。

2.复合型水污染问题严峻。地表水质恶化现象依然严重，根据2015年全省39条重要河流和209个水功能区检测数据来看，全省水质达到和优于III类标准的河长达到2146.6km，占评价总河长44.4%；水质为IV类标准的河长609.2km，占评价总河长12.6%；水质为V类的河长为418.3km，占总河长的8.6%；水质为劣V类的河长为1597.2km，占总河长的33.3%。根据2015年全省10座大中型水库水质监测数据，全省没有一座水库水质达到I类标准，水质达到II类标准的水库也仅有5座。地下水污染严重。根据2015年全省222眼地下水井的监测数据，仅有17眼井水质达到地下水质量III类标准，占总监测井数的7.7%；106眼井达到地下水质量IV类标准，占47.7%；99眼井达到地下水质量V类标准，占44.6%。复合型水环境污染日益加剧，COD、BOD5、氮氧、总氮、总磷、重金属等排放量急剧上升，结构型、复合型和区域（流域）型污染逐渐显现。

3.土壤污染风险不断累积。据河南省《关于土壤污染防治工作情况的报告》显示：全省18个省辖市除濮阳外，其他各市调查点均有污染物超标现象。济源、焦作、洛阳等工业发达的城市的周边土壤均被检测出较为严重的重金属污染。焦作、洛阳、三门峡、鹤壁、济源等5市土壤环境质量较差，济源市污染物超标点位数占全部调查点位数的58.06%。从污染分布情况看，重金属污染西部高于东部，北部高于南部，工矿业高于农业，大城市高于小城市；有机污染主要分布在东部和南部的农业生产区。此外，农业生产过程中长期过量使用磷肥的土壤的镉含量比一般土壤高数十倍甚至上百倍。

4.农村环境污染问题被长期忽视。长期以来，河南省为保证国家粮食安全作出了巨大的贡献。但农药包装物缺乏管理，成为环境新隐患；农膜使用逐年增加，污染压力不断加大。全省1840个乡镇大多没有健全的环保基础设施，河南省46997个建制村中，绝大多数污染治理还处于空白。近年来，随着城市产业“退二进三”，一些企业从中心城区迁往郊区和农村，造成工业污染的转移；有些城市将无力处置的各种垃圾向城乡接合部或附近农村排放。此外，旅游等相关产业的飞速发展也给农村地区带来了新的环境压力。

5.生态文明建设体制机制不健全。环境保护监管不到位，环境保护主管部门与行业主管部门之间职能交叉现象时有存在，导致环境保护实际工作中推诿扯皮现象时有发生，环境保护部门难以实现有效的统一监管。现行的以地域管理为主的行政体制，受地方经济利益驱使，容易滋生地方保护主义，进而干预生态环境保护工作。环境保护执法力度不足，对环境违法行为的处罚力度不够，“违法成本低、守法成本高”，对违法者不能构成有效威慑。环境监管能力建设仍十分薄弱，尤其是基层（县级以下）监管能力相对滞后，环境保护部门人员编制紧张、经费不足、设备落后等现象较为普遍。

三、制约河南省生态文明建设的体制机制障碍

1.市场机制不完善。从全国生态文明建设的大环境来看，环境保护的市场体系尚不健全，环境产权制度不明晰，环境经济政策体系不完善，环境税尚未开征。由于生态环境产权不清、利益主体不明，再加上建设资金投入不足、跨地域协调困难，生态补偿机制不完善。河南省在碳排污权交易平台建设方面远远落后于我国东部发达地区，资源性产品价格形成机制尚未理顺，多数资源性产品价格未能体现资源的全部价值，太阳能、风能等可再生资源价格远高于煤炭等初始资源价格，有利于资源节约、环境保护的价格体系尚未形成。

2.管理体制不健全。现行的管理体制是阻碍河南省推进生态文明建设的一大主要障碍。各部门之间环境管理体制条块分割严重，资源、环境和生态管理部门职能分工不尽合理，资源管理、环境保护职能往往由不同部门主管，生态保护职能又多分散于水利、林业、园林等部门，分散管理模式不能适应生态文明建设的系统性需要。不同地区之间的生态文明建设合作缺乏法律依据，加上缺乏行之有效的生态补偿机制、协调机制和争议解决程序，导致跨区域生态合作困难重重［4］。

3.法治保障不够。生态文明建设的法律法规体系不完善，环境执法过程中有法不依、执法不严、违法不究现象时有存在。缺乏统领性的法律法规，资源节约、环境保护和生态建设的法律法规涉及能源安全、水安全、空气质量、粮食安全、生态保障等，但大都从各自狭义的领域进行界定和规范。现行的环境法规对于环境违法行为绝大多数以罚款为主，而且与违法行为所获得的收益相比，罚款数额过低，环境污染违法成本过低［5］。现行的排污收费标准偏低，导致一些企业宁愿缴纳罚款，也不愿投资环境保护设施。此外，对环境执法的监管缺乏相关的法律规定，也使环境执法难以准确到位。

4.社会参与机制尚未建立。目前，受发展阶段诸多因素的制约，河南省社会各界参与生态文明建设的制度基础仍未建立，人民群众参与生态文明建设的意识也相对滞后，对于生态环境问题参与程度较低，参与领域较窄。此外，由于对环境污染的危害缺乏科学的认识，人民群众环境维权意识淡薄，在面对生态环境问题时，往往寄希望于政府，除非切身利益受到实质性损害，人们大多不会“多管闲事”。

四、完善河南省生态文明建设体制机制的路径

1.建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。自然资源具有自然、生态、经济、社会等多重属性，河南省应尽快建立全省统一的确权登记系统，对河南省河流、森林、草原、湿地等自然生态空间进行确权登记，界定各类自然资源资产的产权主体。试点探索分级行使所有权的体制机制，完善使用权和民事权利体系，建立权责明确的自然资源产权体系［6］。进一步强化《河南省主体功能区规划》的法律地位和作用，建立健全国土空间开发保护制度，根据不同功能定位，科学划定生产、生活、生态空间开发管制界限，分类制定开发政策，加强国土空间用途管制。

2.强化生态文明建设的市场主体地位。促进生态文明建设，要进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，有效运用市场“无形之手”。对于那些具有竞争性和排他性的自然资源，通过完善市场机制，让市场来解决合理配置问题。进一步完善生态补偿机制、资源有偿使用制度和环境税收制度，构建能够反映实际的自然资源价格形成机制，在产权明晰的基础上，探索和推广排污权、碳排放权、水权交易，优化能源、资源和环境等要素的市场配置。建立和完善市场机制下环境激励政策体系，充分发挥经济激励政策作用，协同推进经济发展和生态文明建设。

3.构建生态环境监管执法体制。加强生态文明建设的监管体制，完善司法是关键，进一步确立环境保护部门独立开展生态环境监管执法的地位，增强环境保护执法的独立性和有效性。完善相关法律条款，明确政府违法行为等级及相应的处罚措施，规范政府权力运行。由于环境保护部门缺乏独立的执法权，应强化部门联动，建立环境保护和公安联合执法机制。针对大气和水体等污染治理，建立跨区域的协调机制，建立健全跨区域污染治理的利益协调和补偿机制，加强污染监管跨区域合作。

4.建立以生态文明建设导向的领导干部政绩考核和问责制度。西方发达国家对各级政府进行考核时，生态环境作为一项重要指标，美国建立的州政府绩效评估体系中，环境指标占有较大权重；英国地方政府全面绩效考核体系中，将地方政府提供环境服务的评价放在第一位。我国广东、江苏、浙江等地区将生态文明建设作为各级政府绩效考核的一项关键指标。现有政府绩效考核必须以生态文明建设为导向进行调整，根据各地主体功能定位，分类制定领导干部综合评价体系。加快编制自然资源资产负债表，创新考核评价机制，试点实施领导干部离任环境保护审计制度，健全重大决策和重大事件终身问责制［7］。

5.建立健全生态文明建设的社会参与机制。“十三五”期间，生态文明将成为河南省经济社会各项工作的重要统领之一，生态文明建设将是一场全民战役，环境保护工作也将进入“全民环保”的大环境保护阶段，需要社会各界积极参与、共同努力［8］。通过多种途径，加大宣传力度，营造有利于生态文明建设的社会环境；加快完善相关地方法律法规，明确公众和社会组织的生态文明建设参与权、监督权和诉讼权，加快建立多方参与的决策机制；完善生态环境保护的信息披露制度，保障公众知情权；健全第三方评估制度，对涉及公共资源环境的政策法规、实施方案、重大项目等进行科学评估，为河南省生态文明建设提供更加科学的咨询建议。

［1］中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见［N］.人民日报，2015-04-25（01）.

［2］［3］赵树丛.全面提升生态林业和民生林业发展水平为建设生态文明和美丽中国贡献力量.中国绿色时报［N］.2013-01-10（01）.

［4］郭志远.非对称性区域生态补偿的多目标设计模型——基于EKC非对称性的分析［J］.区域经济评论，2015，（2）.

［5］安晓明，郭志远，张可云.生态职能区划:区域生态补偿的区划基础［J］.地域研究与开发，2013，（5）.

［6］黄勤，曾元，江琴.中国推进生态文明建设的研究进展［J］.中国人口·资源与环境，2015，（2）.

［7］李仙娥，郝奇华.生态文明制度建设的路径依赖及其破解路径［J］.生态经济，2015，（4）.

［8］黄蓉生.我国生态文明制度体系论析［J］.改革，2015，（1）.