从分散到整合：协商民主体系的构建

马 奔 程海漫 李珍珍

（山东大学 政治学与公共管理学院，济南 历城 250100）

一、引言

协商民主自20世纪80年代兴起以来，第一代的协商民主理论家，如哈贝马斯和罗尔斯等，确立了协商民主的规范性，主要论述了协商民主规范的正当性，认为理性沟通的交往形式会带来偏好的改变，以协商共识为目的，但未考虑到社会的复杂性。第二代的协商民主理论家，如博曼、古特曼和汤普森等，认为必须在承认文化多元化和社会复杂性的基础上，才能发展出具有现实意义的协商民主，并考虑到了协商民主的制度化，但是究竟怎么保证在复杂社会中进行协商民主实践，却没有提供足够的细节。这些不足被第三代协商民主理论家所弥补，他们通过大量的经验性证据来寻求使协商民主运作起来的制度类型和方法，也就是说第三代的协商民主理论家，如巴伯、巴特莱特、欧弗林和帕金森等，强调协商民主的“经验转向”，试图促进协商民主规范理论和实证研究的结合[1]。

实际上，第三代协商民主理论关注的经验性证据仍然是微观、孤立和分散的，在经验研究中缺乏更为广阔的视野和方法。因此，有必要从整体上超越孤立或者是单一的协商民主经验研究案例，从分散的协商民主形式朝向“协商民主体系的转变”，这也预示着第四代协商民主的到来[2]。在协商民主最近的研究中，如哈佛大学曼斯布里奇等学者认为，协商民主的大多数实证研究，主要关注协商中的单个事件，如一次性的小组讨论，研究同一组人或在相同类型机构中的一系列协商，但是无论拥有怎样理想化的设计，没有一个单一的协商民主形式可以拥有足够的能力使民主国家的大部分决策和政策合法化。为了理解协商的更大目标，有必要超越单一机构或过程的分析，去研究协商民主的各种形式在一个整体体系中的作用和互动，建构一个整合的协商民主体系。

二、协商民主参与主体和协商过程的要求

用最简单的方式描述协商民主，即：自由而平等的公民通过公共协商实现自治[3]，这个定义中协商民主的参与主体是“公民”。也有学者把协商民主界定为：符合所有人共同利益的决策要出自于自由而平等的个体公民之间理性而公平的集体协商[4]，这里协商民主的参与主体同样是“公民”。实际上，大多数学者认为协商民主的“民主”就是指受公共政策影响的所有公民参与集体决策[5]。民主意味着人民主权，但在选举民主模式中，人民主权的行使被简化为投票，产生的是代议民主；而协商民主直接诉诸受决策影响的“公民”，通过公民间的协商来行使人民主权，是一种直接民主的形式。但在现实中，协商民主强调的参与主体，即“受决策影响的所有公民”是难以落实的，因此，协商民主理论家为了避免陷入普遍主义和全体同意这样不太可能实现的标准[6]，在协商民主实践中广泛运用随机抽样、利益相关者代表等方法招募参与协商人员。因为即使在小国寡民的古雅典城邦，实践全体公民直接参与的民主也是一个美好的愿望，它的许多关键职能的发挥是寄托在500人左右的公民微观协商组织[7-1]。所以，如果政治单位不能小到足以实施自治，那么代表就是不可避免的，代表的产生过程就成为协商民主实践中不得不面对的严肃问题，必须要求参与协商者能充分代表“受决策影响的所有公民”。为了满足这种“充分代表性”的条件，在协商的实践中，就必须考虑整个公民群体的客观属性（如性别、年龄、收入、教育程度等），科学的抽样方式就成为确定参与协商主体的重要选择。

就协商的过程而言，由于协商民主是以话语为中心（talk-centric），而不是强调以投票为中心（voting-centric）的民主理论，因此，与以投票为中心的“聚合式偏好”选举民主相比，协商是一种偏好“融合”和“转化”的过程，强调的是在协商过程中沟通、对话、慎思和审议，并假设协商者是自由、平等、理性和知情的。这就要求协商民主的过程必须重视包容，要求协商者提供理由说服协商过程中的其他参与者，对其他参与者的理由和观点进行回应，并根据协商过程提出的观点和理由修正各种建议以实现共同接受的决定[8]。由于协商是非强制性地提出或接受合理的观点，需要更为实质性的政治平等影响机会，最好需要协商者有平等的资源条件和能力，虽然考虑到不可能消灭一些基本的差异，但至少不能让经济和能力不平等深刻影响协商过程，因此，协商民主的参与主体和协商过程为协商民主的实践限定了理想的标准，排除了一些协商的形式，如非正式的公共领域协商和正式的议会协商等，这实际上缩小了协商民主应用的范围，不利于协商民主的发展。

三、分散的协商民主形式

按照协商民主参与主体和协商过程的理想标准，协商民主在现实中得到有效落实必须把参与和协商融合起来：保证参与主体的代表性和决策过程的协商性[9-1]。如果就这种标准来考察，那我们今天所拥有的是各种不完善和分散的协商民主形式。因为，在费什金看来，其所蕴含的三个核心价值——政治平等、参与和协商，构成了三元悖论，即“努力实现其中任意两个价值会阻碍第三个价值的实现”[10-1]。政治平等指的是平等地反映或代表每个人的观点和偏好，古雅典是通过抽签形式，现代民主是通过选举形式实现政治平等。参与就是公民通过投票、示威或请愿等行为，直接或间接地影响政府决策者的人选或政策议程。协商就是意见筛选和共识达成的过程，协商者对公共问题进行讨论和进行深思熟虑的判断[10-2]。这三个价值分别体现的是：如何计算个体的政治意见、如何让大众参与以及如何进行协商。在难以协调的情况下，这三个价值会出现三种组合，不同组合体现了不同的优缺点（参见表1）。

表1 三元悖论选择

大众民主对政治平等进行了扩展，把以往因种族、宗教、经济地位和性别等因素被排除在外的人群纳入公民的范围，增加了公民参与的机会。因此，大众民主是通过选举投票形式满足了政治平等和大众参与，而忽略了协商。动员协商通过提供客观的资料、培训协商论坛的主持人以及创建能够传播消息、组织地方团体网络等形式鼓励大众参与到协商论坛中，从而实现了协商与大众参与。但在没有激励因素与强制性措施的前提下，将协商推向大众参与，可能会遇到对协商的主题特别感兴趣的参与者，从而实现大规模民众的主动参与，但由于参与的民众不具有代表性，因此违背政治平等的原则。微观协商通过随机选择协商者进行面对面协商，平等考虑了每个协商者的观点，达到了政治平等和协商，但由于微观协商要求保持一个恰当的规模，就很难实现大众参与，协商民主的很多制度设计，如公民陪审团、协商式民意调查和共识会议等就强调参与协商人数的限制。因此，民主价值之间的冲突，主要表现为协商和参与之间的张力，即“要在政治平等但未经深思的民众偏好与参与不广泛但相对审慎的精英观点之间做出选择”[7-2]。

图1 参与和协商

如果把协商与参与进行组合，就会出现四种可能的情况（参见图1），第一象限代表着大众参与协商，第二象限代表着选取群组协商，第三象限代表着选取群组不参与协商，第四象限代表着大众不参与协商。理想的协商民主应该是第一种情况，大众参与经过协商后形成深思熟虑的偏好和意见表达，但规模与协商不可兼得，大众参与的协商在现实中是难以实现的。换句话说，现代民主制度难以同时获得广泛性的参与主体（大众参与）和深思熟虑的公众意见（协商）。实际上在民主实践中最经常体现的是第二和第四象限所代表的选取群组协商和大众不参与协商，这也对应了现实生活写照中的两种最基本的民主形式，即微观协商和大众民主（选举民主）。因此，协商民主的落实，要么对协商主体进行权衡取舍和科学抽样选取出代表；要么降低协商过程的深思熟虑程度。大众民主具有每个人都能实际参与到协商民主中的包容性，但同时也会引发理性的无知以及（通常情况下）对冷漠公众的操纵等情形。随机抽样是将微观协商推向大规模应用的一个有力工具，但是随机抽样也有着不可避免的局限性，其劣势在于没有参与到协商中的市民可能会有不同的观点。不同的协商模式有不同的适应情境，但理想情况下，相较于大众民主，微观协商更具有可行性。通过设定审议协商的质量标准，如充足且客观的信息、具有多样性的代表观点、实质性的平衡、尽职尽责地参与、根据观点的价值而非参与者的社会地位平等地对待参与者提出的观点等，以此来实现协商民主的基本理念，即让一个有代表性的样本人群去实现高质量的审议协商。

虽然理想情境下微观协商更具有可行性，但是仍然没有一种单一的协商民主形式可以保证同时实现政治平等、参与和协商，尤其体现在对参与和协商的取舍，只能对这些核心价值进行妥协，以分散的协商民主形式在不同程度上落实协商民主。体现在现实生活中与政治决策机构相关的，主要有分布式的协商民主形式、去中心的协商民主形式和重复的协商民主形式[11]。分布式的协商民主形式强调一个好的协商民主实践，应该满足公开参与、合理论证、考虑公共利益、相互尊重和致力于达成理性共识等标准，但是并不存在实现这些全部协商美德的单一协商模式。因此，需要把不同的“协商任务分配到不同机构中，不同协商机构依据不同的协商标准或美德，发挥不同的协商功能”[12]。如在代议制下所体现的协商可以分为四个步骤，每个步骤有不同的协商期望（deliberative expectations），党内会议更倾向于畅所欲言和表达真实意见；议会辩论更善于合理论证；选举活动强调的是公开参与；政党之间的讨价还价可以达成双方都可以接受的妥协。去中心的协商民主形式与分布式的协商民主形式不同，它不是在不同的机构分配不同的协商功能，而是在许多不同的主体之间创建统一的协商过程。因此，去中心的协商民主形式不是对协商的任务进行分工，而是对协商者进行分工，针对同一个协商目标把不同协商参与主体整合到同一个协商过程中。重复的协商民主形式突出强调了动态的自我修正能力，通常是政治机构提出政策建议给协商机构，协商机构在协商后将修改过的政策版本反馈给政治机构，政治机构再次修正政策并在颁布之前进一步提交给协商机构，采取多次反复协商的形式以增加政策制定过程中意见的听取。

以上不论何种形式与何种程度的协商民主，它们都有协商民主的成分，但又不足以构成一项完美的协商民主制度，势必包含着对广泛参与和深思熟虑等协商民主理想标准的妥协，这些不完善的协商民主形式散落在政治系统的不同部分。大多数学者在论述现实世界中的协商民主时，只是专注于讨论某种（或几种）协商民主形式，在协商民主及其形式的各种不同表述之间，缺少一个整体性视野与框架系统地纳入和考察这些分散的协商民主形式。因此，从分散的协商民主形式走向整合的协商民主体系是协商民主研究和实践深化的必然要求。

四、走向整合的协商民主体系

从发展的历史脉络看，协商民主从理论到实践不断深入，但是“协商民主决不仅仅只是一些协商时刻的组合,协商民主理论最终应关心的是作为整体的民主进程，以及进程中各部分的相互关系”[13-1]。“体系意味着一组可辨识、可区分的、但在一定程度上相互依存的部分，它们通常有各自的功能和分工，通过某一种方式连接形成一个复杂的整体”[13-2]。协商民主的深化需要从分散的协商民主形式走向协商民主体系的构建。

从协商民主体系的角度进行思考有很多益处，如规模问题一直是协商民主理论面对的一个挑战，从体系的角度出发可以在大范围的社会条件下考虑协商民主，使之超出分散式协商民主形式的范围，有可能逐步扩大协商规模、提高体系中各个部分相互关系的复杂性，能够在各种各样的协商场合和机制的背景下来思考做出的民主决策，这些场合和机制相互作用也共同形成了一个健康的协商民主体系[13-3]。同时，就协商本身而言，从体系的角度出发，每一种协商形式不必全部满足协商过程的所有严格要求，可以让整个协商民主体系的不同部分在不同程度上有所侧重点地发挥协商功能。对协商民主体系的重视，并不意味着对分散协商民主形式的排斥，政治体系是需要分工的，协商民主体系不会使协商的决策和合法性的重担落在某个单一的协商论坛或机构上，而是让不同部分在不同情况下、按照不同的协商标准来共同承担。协商民主体系还强调要把孤立的协商民主形式放在整个政治体系中去考量，因为每一种协商民主的形式都在协商体系中发挥着独特作用，但是具体的协商过程是无法脱离体系制约的，无法同时满足所有的协商民主要求，需要超出特定的协商场合来了解每个协商情境是怎样被协商体系各部分之间互动影响的。

从分散的协商民主形式到整合的协商民主体系可追溯到哈贝马斯的“双轨”协商民主模式。在这种模式下的协商民主存在于两个层次：非正式的公共领域和正式的国家领域。公共领域协商的目的在于“形成舆论”（opinion formation），并把舆论传输到国家议会的正式协商中，后者为广泛分散于公共领域中的非集中的交往提供了一个制度性焦点，由此潜在地把所有公民都包括进来[9-1]，其目的在于“形成意志”（will formation），也就是立法或制定政策。曼布斯里奇在此基础上更进一步，认为协商民主体系主要包括四种协商情境：国家的约束性决定，为制定这些约束性决定所做的直接相关的协商活动，与这些约束性决定相关的非正式讨论，以及不致力于形成国家约束性决定而又对普遍关注议题进行的正式或非正式的讨论。曼布斯里奇的重点不是试图连接不同形式的协商，她强调的是一个由多个协商领域组成的协商体系。在她看来，协商体系的一端是非正式的公民日常谈话和社会运动，另一端是发生在公共集会和议会中的正式决策。公共协商发生在各种各样的机构、社会生活领域中，考虑到现实生活的复杂性和多元性，这是对实践中的各种协商更加现实的描述。

亨德里克斯在哈贝马斯和曼布斯里奇研究的基础上，进一步提出了一个整合性的协商民主体系（Integrated Deliberative System），提倡协商民主场域的多样性，同时重视这些协商民主场域之间的连接[14]。整合性的协商民主体系所包含的领域称为“协商领域”，一个“健康”的协商民主体系包含大量的协商领域：如正式的微观协商领域、非正式的宏观协商领域和两者结合起来的混合协商领域。在亨德里克斯提出的整合性的协商民主体系中，协商领域可以被理解为任何一种公共话语所发生的场域，包括了议会、委员会会议、利益相关者的圆桌会议、专家委员会、社区论坛、公共研讨会等。大多数领域都有其主要的交流方式，如科学探究、争论、谈判、共识或审议。在这些协商领域中，某些领域比其他领域更加结构化，某些领域更具有公共和包容性，有些领域是国家发起的，有些则是公民社会发起的。在整合的协商民主体系中，微观协商领域指正式的结构化场所，如专家委员会、大会与调查委员会等，典型主体有议员、政府官员、专家、法官与仲裁员等；宏观协商领域更多涉及非正式的公共舆论和讨论，如动员对话、抗议与联合抵制等，典型主体有非政府组织、积极分子、利益团体、社团、媒体与意见领袖等；混合协商领域至关重要，它把正式和非正式的协商领域结合起来，同时也连接着微观协商领域和宏观协商领域，如协商设计、有专人协调的城镇会议与公共研讨会，典型主体有混合的个体公民、利益团体代表、积极分子、专家、媒体、政府官员与议员。微观协商领域与混合协商领域镶嵌在宏观协商领域中，宏观协商领域与混合协商领域比微观协商领域更具有开放性。

协商民主体系如何在实践中落实？帕金森基于英国微观协商和宏观协商的案例（如贝尔法斯特公民陪审团、英国国民健康保险制度的协商式民意调查、关于与莱斯特郡医院的辩论、英国国民健康保险制度计划的制定等），分析这些协商形式在合法性方面的优缺点，认为不同的主体和机构可以在不同的方面共同促进政策的合法性。早期协商民主理论家所设定的严格的制度限制可以被放松，转而强调一个广阔的协商民主体系中的多重协商时刻（deliberative moments），协商的合法性只有通过许多不同的参与者和协商过程才能实现。在协商民主体系中，不同组成部分有不同的协商特色，每一个要素在代表性、如何看待专家与普通民众、协商正式程度上各不相同[15-1]，需要认真考虑三个协商领域：更具有创造力和更贴近民众的非正式协商领域，能够汇集不同观点和制定有约束力决策的正式协商领域，以及连接上述二者的中介协商领域[15-2]。如果结合现实的政治决策过程，协商民主体系中不同主体在政治过程中不同阶段的角色有所区别（参见表2）。需要指出的是，如果不是每个公民都能进入制定约束性决策的协商过程，那么就要确保决策者能为他们所代表的公民说话，这种联系可以通过委托—代理、信息公开等方式建立[15-3]。

表2 协商民主体系：不同决策阶段的角色

因此，协商民主的深化，即下一代的协商民主需要走向协商民主体系[16]。协商民主体系包含各种不同类型、不同程度的协商形式，每一种协商形式都实现不同的目的，都有其正当性。协商民主形式分散于整个政治体系之中，成功的协商民主形式是内嵌于整个政治体系中，并能克服体系的弱点且从中受益。当然，由于每一种协商民主形式实现的目的不同，需要在不同协商民主形式之间做出权衡，最好使它们互补。但从总体上看，协商是存在于民主国家治理的多种价值中的一种[17]，对协商民主体系的推动也是为了使整个国家治理体系更具有协商性和包容性。

五、构建中国的协商民主体系

从分散的协商民主形式到构建整合的协商民主体系，有利于增强协商民主的合力，这不仅是西方协商民主深化的重要内容，实际上对中国同样重要。自2001年哈贝马斯访华发表了“民主的三种规范模式”演讲以来，协商民主开始进入我国学界的视野[18]。十余年来协商民主不但逐渐成为国内学界研究的热点，也进入了党和国家的施政纲领。党的十八大和十八届三中全会对推进协商民主的广泛、多层、制度化发展做出了基本部署，强调拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商。2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等提出了明确要求，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。

从我国对协商民主发展的部署来看，协商民主的形式是多样的，既有国家制度层面的立法协商和行政协商，也有党派之间民主协商和参政协商；既有接地气的基层协商，也重视人民团体的协商和公共领域的社会组织协商，这些分散的协商民主形式是构建中国协商民主体系的重要组成部分。虽然这些协商民主形式都体现了人民主权的要求，在本质上没有任何一个具有显著的优先性，但是根据我国的政治体制、现实需要和推进难度的大小，这些协商民主形式落实的优先性会有所变化。更为重要的是，政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商虽属于不同的领域，但这些协商领域并不是孤立的，这些协商民主形式之间关系的处理同样重要，如怎样才能通过制度化和规范化的形式把社会范围内的宏观协商与制度性的人大、政府协商连接起来？这需要每一个协商领域发挥作用外，更应该从体系的角度出发，把这些协商民主的形式整合起来，构建完整的协商民主体系，充分发挥协商民主的合力，这是保证中国未来协商民主质量的重要议题。

协商民主体系的构建会重新定义公共权力行使的方式，使之更加重视协商的作用。协商民主体系的构建对不同的国家而言，应该镶嵌到一个国家现有的政治经济、行政体系、文化、意识形态和权力关系中[19]。如何构建中国的协商民主体系是一个新命题，这里仅做一些初步的思考（参见图2）。

图2 构建中国协商民主体系的初步设想

首先，要对政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商的类型进行区分。政党协商、政协协商、人民团体协商和社会组织协商主要是咨询型的协商，其协商实践形成的意见或建议可以为决策提供参照；人大协商、政府协商主要是决策型的协商，其不仅可以做出有约束力的决策，并且有制度作为支撑；基层协商更多的是自治协商，兼有咨询型协商和决策型协商的特点。三种不同的协商形式涉及不同层面的协商和决策的分工问题，即便不以同样的方式进行，但保证了公民或其代表都有机会参与到协商中去[9-2]。其次，要把决策型的协商和咨询型的协商进行有效的衔接。如人大协商会涉及立法的内容，政府协商会涉及政策的调整。在我国现有体制中，政党协商和政协协商具有制度化的平台，可以和立法与政府协商实行对接，但是如何把人民团体、社会组织的咨询协商与人大、政府的决策协商进行衔接还受到制度化程度的约束。需要使人民团体的协商和社会组织的协商与实际决策者的协商之间形成制度化的联系，提高协商参与者的积极性，激发出具有代表性、信息充分的公众的“声音”[10-3]。再次，要补齐协商形式的短板，这主要体现在社会组织协商方面。当前我国社会组织虽然有了长足的发展，但是社会组织在理性协商和讨论公共议题的主动性、程序化等方面还存在局限，难以依据协商原则形成理性公共舆论，根据“木桶理论”，只有补齐社会组织协商的短板，才能提高整个协商体系的水平。最后，要以基层协商民主为突破口，在地方层面先探索协商民主体系的构建。社区和村的协商民主是基层群众自治的最生动实践，最具有生命力和创造力。基层协商民主的一个显著特点就是以解决问题和化解冲突为导向，但是问题虽在基层，许多问题产生的根源却在于政府部门的不作为、政策不实际、法规老化等，因此对问题的解决仅仅靠基层协商是无法完成的。而人大代表是以基层为单位选举的，理应反映基层的民意和纳入基层的协商活动；政协委员也往往在社区层面设有工作室；很多社会组织活动的协商议题或场域也在基层。因此，探索一个能够纳入人大、政府、政协、社会组织和基层民意的地方协商体系是非常重要的，也可以为更高层面协商民主体系的建立提供经验。