对太原农村转移人口市民化的几点思考——以城中村改造为例

赵国梁 白 芳

（中共太原市委党校，山西 太原 030012）

对太原农村转移人口市民化的几点思考
——以城中村改造为例

赵国梁 白 芳

（中共太原市委党校，山西 太原 030012）

农村转移人口市民化是以农村村民为主体的包括户籍身份转换、职业状态转变、综合素质提升、市民价值观念形成、生活方式与行为习惯转型为内容的长期的、复杂的系统工程，而城中村改造是农村转移人口市民化的重要途径。党委、政府应当顺应时代潮流，积极作为，统筹兼顾，综合施策，努力推进市民化进程。太原市在推进市民化的过程中，一是提升城中村居民的社会保障水平；二是提升城中村居民的公共服务水平；三是提高城中村新市民的素质和技能；四是不断提高新市民的综合素质。

太原；农村转移人口；市民化

党的十八大报告提出：要“推动城乡发展一体化”，“有序推进农业转移人口市民化”。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”太原市有173个城中村，户籍人口大约45万人，是太原农村转移人口的重要群体。近几年来，太原市委、市政府切实贯彻中央精神，落实省委要求，扎实推进农村转移人口市民化，特别是举全市之力推进城中村改造，形成了破竹之势，取得了巨大的成绩。城中村居民的市民化是一个长期的、复杂的系统工程，需要党委、政府积极作为，统筹兼顾，综合施策，从城中村居民户籍身份的转换、职业与就业状态的转变、综合素质的提升、市民价值观念的形成、生活方式与行为习惯的转型等各方面进行市民化，使城中村居民真正融入城市生活，从而推进太原市的现代化发展进程。

一、农村转移人口市民化的内涵

关于什么是农村转移人口市民化，目前理论界基本达成了共识，就是指农村人口进入城市以后，其在户籍身份的转换、职业状态的转变、综合素质的提升、市民价值观念的形成、生活方式与行为习惯的转型后，真正融入城市生活的经济社会发展过程。就城中村人口而言，从根本上说，他们的市民化，不仅仅是居住空间的转移（城市化）和职业身份的转变（非农化）过程，更是农民社会文化属性的转型过程（市民化）和各种社会关系的重构过程（结构化），这是农民角色群体的整体转型过程，是一项长期的、复杂的社会系统工程。这一转化过程的顺利进行需要三个主体，内外因相互作用，具体是指：农民自身的努力，主动的自我转变和认同；政府必须提供有利于农民市民化进程的公平机制和有效措施，为农民市民化搭建良好的政策平台和制度保障；市民对于农民这一新市民群体的平等接纳与积极帮助。

农村转移人口市民化的内涵十分广泛，具体来说，应该包括以下7个方面的内容：一是户籍城市化。即户籍性质的变动，城中村居民的农村户籍转变为城市户籍；二是居住城市化。城中村居民所居住的环境发生改变。基础设施比较完善，布局合理，功能齐全的城市住宅；三是职业非农化。新市民不再从事种植业等传统农业，转为从事工业、服务业；四是待遇平等化。新市民与城市市民享有平等的教育、环卫、公共交通等公共服务和包括医疗保险、养老保险等在内的社会保障权益；五是管理社区化。由依照我国《村民委员会组织法》进行的农村管理模式转变为依照《居民委员会组织法》进行的城市管理模式；六是行为方式组织化。在市民化过程中，农民生活方式与行为方式上的转变主要体现在以下几个方面：（1）生活的散漫性和无序性转变为有节奏性和条理性；（2）生产的季节性观念转变为严格的工作时间观念；（3）以血缘、地缘为主的人际交往转变为以业缘为主的人际交往；（4）以面对面的直接交往为主转变为以间接的通讯传媒沟通为主；（5）农业生产的固定性转变为职业角色的易变性；七是综合素质市民化。新市民的价值观念发生转变，逐渐形成市民的人生观、世界观、价值观等，同时受教育程度、适应能力、社交能力等均得到进一步的提高，逐渐形成现代市民的生活方式和行为习惯。

二、对太原城中村居民市民化的几点对策建议

（一）提升城中村居民的社会保障水平

城中村居民在改造开始后户籍由农村户口转变为城市户口，村民转变为市民（为了与原来的城市居民相区别，我们在此称之为新市民），实际上已经是法律意义上的城市居民了，理应享受与城市居民同等的基本社会保障待遇，包括医疗、养老、生育、工伤、失业等基本社会保险、城镇最低生活保障、保障性住房、一般性社会救助、社会福利，等等。由于过去长期城乡二元分割的原因，导致村民的社会保障水平非常低，和普通市民的社会保障待遇差别很大。所以，应当提升这些新市民的社会保障水平，使他们的社会保障水平逐步与现市民的保障水平接轨。

1.努力调动新市民参加社会保障的积极性。由于原先城中村村民参加社会保险（主要是养老保险和医疗保险）是自愿的，社保水平的档次也是由村民自愿选择的。比如养老金，据笔者了解，最低的每个月才领取145元，多的达到2000多元；医疗保险，最低每年医保卡里才有40元可以买药，还有相当一部分居民就没有参加社会保险。区政府和社区要向新市民努力做好养老保险和医疗保险的宣传教育工作，使新市民认识到参加养老保险和医疗保险的好处，帮助新市民算清账、算大账，调动所有新市民参加社会保障的主动性和积极性，逐步将新市民全面纳入城镇社会保障体系，努力做到两个保险的全覆盖。在此基础上，还要提高新市民的社会保障选择档次和缴费水平，使新市民享受较高水平的社会保障待遇。特别是要尽可能地引导经济条件较好的灵活就业人员、个体户等参加待遇水平较高的城市社会保障。

2.将新市民分类纳入城镇居民社会保障体系和职工社会保障体系。对城中村改造后的新市民，有用人单位的人群纳入城镇职工社会保障体系，无用人单位的自营业者及其他群体纳入城镇居民社会保障体系。对已参加农村养老保险的村民在就业后，可将参加农村养老保险的时间按照一定比例折算为参加城镇职工基本养老保险的时间。

3.认真落实好山西省政府的社保改革部署。2016年8月，山西省政府提出将完成城乡居民医疗保险整合，城乡居民基本医疗保险制度将做到六个统一：即统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理，实现城乡居民医疗保险一体化管理服务。此次整合，除职工基本医疗保险应参保人员以外，将覆盖山西省其他所有城乡居民，农民工和灵活就业人员依法参加职工基本医疗保险，有困难的可按照当地规定参加城乡居民医疗保险。既然省里政策已经十分明确，太原市的主要任务就是一个落实的问题。要抓住城中村改造的大好机遇，整体将新市民纳入统一的范围。

4.在筹资和缴费上要调动各方面的积极性。太原市的社会保障体系实行个人缴费与政府补助相结合为主的筹资方式。要提高社会保障水平，对政府来说，要加大财政支出，提高政府在社会保障方面的补助标准；对社会组织来说，集体、单位或其他社会经济组织要给予扶持或资助；对个人来说，要适当提高个人缴费比重。对城中村改造的新市民来说，除了个人积极缴费以外，村民能够享受到的社会保障水平与村集体经济的实力大小有着密切的联系。在改造时，有的村领导班子十分重视村民将来的生活保障，在大多数村民同意的基础上，将集体土地补偿费作为集体企业改制后的公司的股份，再由公司负责缴纳全体村民的社会保障费用。在城中村改造中，全国大多数城市解决村民社会保障问题的思路是“以土地换社保”，即以政府法令的形式，严格有关政策规定，强化土地征收过程中社会保障基金的征收工作，实施在征用补偿费中提取建立社会保险基金的办法，从中提取一定比例贴补失地村民的养老和医疗保险，并建立集体统筹、个人存缴相结合的筹资机制，将原村民纳入城市统一的社会福利保障体系，参与城市的医疗保险和养老保险，享受城市居民的最低生活保障。

（二）提升城中村居民的公共服务水平

城中村改造以后，由农村的村民委员会管理模式转变为城市的社区居民委员会管理模式，具体的管理内容、服务方式也发生了很大的变化，对社区工作人员和新市民来说，也都存在一个逐步适应的过程。各级党委、政府的领导要关注基层、关心基层，要经常深入到社区基层调研，多听一听基层的意见和建议，多了解一些基层的情况。在加强指导、严格要求的同时要注意关爱、宽待基层干事的干部，为担当的干部担当、对负责的干部负责，鼓励基层社区干部干事创新。

1.提高社区工作人员的工资待遇。城中村改造以后，村委会转变为社区居民委员会，社区的工作量不是比过去减少了，而是增加了。有人做过大概统计，需要社区开展的工作有120多项。社区人员不仅承担了社区服务性质的工作，还承担了许多区委区政府各部门和街道办事处交办的任务，工作千头万绪，很是辛苦，但社区工作人员的工资待遇不高。在物价年年都涨的情况下，除社区的书记和主任的工资有2000多元以外，普通工作人员的工资才1600多元，和太原市最低工资水平差不多，工作量和报酬不成比例，有失公平。区政府应该逐步提高社区工作人员的工资待遇，调动他们的工作积极性。

2.增加社区的工作经费。城中村改造前，村委会的许多公益事业和各种活动经费由村集体经济支持，许多村还可以把集体卖地的收入用于村公益事业和集体活动的开支，许多村的经费是比较宽裕的。城中村改造以后，社区居民委员会的经费主要由区政府拨付，每个社区每年3～5万元，需要开支的地方很多，根本不够用。而各级政府还希望社区能够组织各种活动，因为没有相应的经费根本没有办法组织。希望区政府或有关部门能够在给社区增加任务的同时，增加一些活动经费，支持社区开展丰富多彩的活动。

3.创造条件使新市民享有与城镇居民相同的公共服务待遇。政府应当将其纳入基本公共服务保障范围，创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。要将城中村村民及其子女义务教育纳入公共财政保障范围。据笔者了解，太原市城中村改造基本完成的村，现在村民反映比较强烈，迫切希望政府解决的问题是公办幼儿园问题。城中村改造后，新建的现代化社区倒是设立了幼儿园，但都是私立的，条件确实不错，就是费用太高，一年费用3～5万元，许多家庭承受不了。特别是国家实施有条件放开二胎生育政策以后，很快社区许多家庭的第二孩也要入园。新市民们希望政府在改造后的社区设立一些公办幼儿园，收费低一些，让大多数普通家庭的孩子入园不会是一个难以承受的沉重负担。

（三）提高城中村新市民的素质和技能

在城中村改造中，由于整村拆除、企业搬迁，一些村民失去了工作。政府和社区应该加强对原村民的就业意愿和就业能力的调查，建立专门平台，制定扶持办法，通过创业补助、就业培训、公益性岗位推荐等方式，帮助原村民进入城市劳动力市场。

1.加强职业技能培训，提高新市民素质和就业竞争力。从实际情况来看，由于新市民教育程度低、专业技术与现代就业市场不匹配等，在劳动力市场上竞争能力欠缺，这就需要加强对他们的职业教育培训，对有就业需求和能力的劳动力提供专门的技能培训，使其能够顺利完成就业观念的转变及技能的提升。政府应当加强宣传，引导村民尤其是其中的年轻人认识到仅靠出租房屋获得收入的发展局限性，使其逐步明白教育培训提升素质对于实现市民化的必要性。在政府引导和企业安排下，使村民逐渐形成教育培训的良好意识，养成主动提升个人文化素质和职业技术知识水平的学习习惯，并加强对企业用工需求情况和工作技能要求的了解，有的放矢地选择和参加教育培训活动。可以借鉴一些城市的好的经验和做法。比如可以推行培训券（证）制度（把用于转移培训的专项经费转为培训券，直接发放到需要培训的新市民手中），新市民可以持培训券自由选择培训机构，使培训更有针对性和实效性。

2.大力推进市政、社区就业。对一些就业困难、依靠自己无法就业的新市民，政府可以通过购买公共服务部门就业岗位的途径帮助困难人员就业。改制后的集体企业优先安排居民就业。改造后的社区开发保安、保洁、保绿、公共设施维护等服务性、公益性岗位，优先解决村民的就业问题。

3.积极提供就业服务。政府积极提供就业信息，针对城中村改造新市民举办专场招聘会，协助就业者与企业的直接对接。建立和完善以市区劳动力市场为中心、以街道为网点的新市民就业服务网络。在特殊的情况下，可以对新市民就业开辟服务绿色通道。

4.就业扶持优惠政策。城中村村民身份变为市民后，可按规定享受城镇下岗失业人员的各项就业扶持政策，将国家和省市现有城镇下岗失业人员的各项就业扶持政策，运用到这一群体的就业上。同时，鼓励社会职业中介机构利用资源优势，提供免费的职业指导、职业介绍等服务促进就业；对吸纳就业困难人员的单位给予税费减免、小额贷款和社会保险（放心保）补贴等政策扶持。

（四）通过市民化教育不断提高新市民的综合素质

市民化教育是农村转移人口市民化这一系统工程的基石和根本。在城中村改造过程中，要把培育现代新市民作为战略任务来抓。为了促使新市民真正向市民化转变，改造后的各个社区不但在硬件设施建设上达到甚至超过城市社区水平，还需要加强相应的制度建设和精神文明建设，按照城市社区的规范和要求进行统一管理，优化社区的治安、卫生环境和人文环境，促进社区管理由农村范式向城市范式转变。与此同时，要重视开展市民化教育，不断提高新市民的综合素质。

1.通过多种形式对新市民进行现代观念、文明准则和城市意识教育。要加强对新市民的思想道德建设，通过丰富多彩的文化生活和市民化教育，拓宽新市民与市民的社会交往和文化交流渠道，增强现代市民意识，提高居民的文化素养和文明程度。政府有关部门可以通过多种形式对新市民进行现代观念、文明准则和城市意识的教育，引导他们破除封闭保守、急功近利思想，树立开放兼容、可持续发展的观念；破除随心所欲、自由散漫的思想，树立遵纪守法、依法办事的法治观念；破除陈规陋习，树立体现城市文明的规则意识、卫生意识、生态意识以及城市人际关系意识、城市公共生活意识、公共产品保护意识、城市文化意识等市民意识和市民观念，不断内化城市社会的生活方式和文化价值观念，使其思想跟上城市发展的步伐。

2.组织开展市民化教育活动。通过政府兴办新市民学校、开办市民化教育大讲堂、编印《市民化教育读本》、制作宣传板巡回展览、社区组织市民各种知识的学习等活动，进行深入的现代城市生活规则的再教育，引导他们摒弃传统生活观念、社会规范、价值标准和行为方式，提高综合素质，更好的融入城市生产生活方式，实现真正的内生性转变，最终成为符合城市文明要求的具有现代市民素质的真正意义上的城市公民。市民化教育的内容可以包括：（1）中央、省、市、区有关精神；（2）太原市和本区的现状和未来规划；（3）做文明市民。具体包括公民道德建设的主要内容、文明市民要求、文明市民行为规范、创建和谐家庭等；（4）做健康市民。具体包括健康行为规范及标准、关注老年人健康、养成良好的生活习惯等；（5）做守法市民。具体包括《婚姻法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》等市民实用的法律法规，劳动法、最低生活保障、养老保险、医疗保险等法律法规；（6）市民日常参考。具体包括环保、金融、交通、历史等社会知识。

3.开展丰富多彩的文化娱乐活动。城中村改造后，大多数居民的物质生活得到了很大的提高，可以说衣食无忧，空闲时间也比较多。为了使一些新市民改变过去没事闲聊天、打牌打麻将或者闲逛的生活方式，组织一些文化娱乐活动是十分必要的。一是建设学习型家庭。对村民所从事的工作、文化背景、家庭爱好进行具体分析，提出建设文化型家庭、自强不息学习型家庭等求知、求富、求进的学习型家庭类型。二是搭建居民学习平台。利用社会教育资源，培养自己的教育志愿者队伍，满足村民的学习需要。积极建立居民求教需求数据库、教育志愿者数据库等等，架起了学习者——活动平台——教育志愿者三者之间的有效链接。三是组织各类主题教育活动。积极引导科教、文体、法律、卫生进社区，组建老年合唱队、老年书画沙龙、中年读书读报小组等活动团队，定期开展文体活动。既丰富了群众文化生活、又开拓了居民的学习渠道。

［1］何力武，刘骥.城中村改造：历史起源及行为者分析［J］.中国行政管理，2017（03）.

（责编;张清雅）

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1008-8431（2017）05-0065-04

2017-06-16

赵国梁（1966-），男，中共太原市委党校政治经济学教研室主任、副教授；白芳（1980-），女，中共太原市委党校经济管理教研室副主任、讲师。