强制隔离戒毒执法规范化建设探析

毕于乾 廖伟健（山东省戒毒管理局）

强制隔离戒毒执法规范化建设探析

毕于乾 廖伟健（山东省戒毒管理局）

近年来，作为事关百姓安居乐业和社会和谐稳定的重要执法活动，强制隔离戒毒执法实践不断完善，但也面临诸多理论争鸣和现实问题，影响和制约着强制隔离戒毒工作的发展。本文从《禁毒法》《戒毒条例》对强制隔离戒毒工作的基本规定入手，从法治建设、实际执行等角度，分析强制隔离戒毒工作面临的问题，探讨解决问题的方法路径。

一、强制隔离戒毒的执法依据

2008年《禁毒法》颁布实施，2011年《戒毒条例》公布施行，以及公安部、司法部部颁规章，成为我国强制隔离戒毒执法最根本的依据。

（一）《禁毒法》关于强制隔离戒毒的规定。《禁毒法》第四章第三十一条至第五十二条对戒毒措施作出了规定，包括国家对教育挽救吸毒人员的责任、吸毒成瘾人员接受治疗的义务、吸毒人员的检测登记、社区戒毒、自愿戒毒等，并将以前由司法行政机关执行的“劳教戒毒”和公安机关执行的“强制戒毒”合并为“强制隔离戒毒”。关于强制隔离戒毒，《禁毒法》的规定集中在第三十八条至第四十二条，对强制隔离戒毒的条件、决定程序、执行等作出了规定。其中有几个关键信息：一是强制隔离戒毒决定由公安机关作出；二是强制隔离戒毒执行由国务院决定；三是强制隔离戒毒解除由公安机关审批。

（二）《戒毒条例》关于强制隔离戒毒的规定。《戒毒条例》对《禁毒法》关于戒毒措施的规定予以细化，其中对强制隔离戒毒执法影响最大的是关于执行的规定，即第二十七条“被强制隔离戒毒的人员在公安机关的强制隔离戒毒场所执行强制隔离戒毒3个月至6个月后，转至司法行政部门的强制隔离戒毒场所继续执行强制隔离戒毒。执行前款规定不具备条件的省、自治区、直辖市，由公安机关和司法行政部门共同提出意见报省、自治区、直辖市人民政府决定具体执行方案，但在公安机关的强制隔离戒毒场所执行强制隔离戒毒的时间不得超过12个月。”此条规定确定了强制隔离戒毒由公安、司法行政共同管理、分段执行的工作模式，同时为有的省份结合实际确定执行模式预留了空间。

（三）关于强制隔离戒毒的部颁规章。2011年9月，公安部第117号令颁布施行《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》；2013年3月，司法部发布第127号令，颁布施行《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》，分别以部颁规章的形式，对各自主管的强制隔离戒毒执法工作进一步细化。比较两个部颁规章，在内容上有颇多相似之处，公安部《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》包含总则、设置、入所、管理、医疗、教育、康复、出所、附则等九章，司法部《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》包含总则、场所设置、收治、管理、治疗康复、教育、生活卫生、解除、附则等九章，除对分段执行交接工作的个别规定外，两个部颁规章都可以单独规范整个强制隔离戒毒工作。

二、强制隔离戒毒执法的主要特点

近年来，随着我国毒情形势的日益严峻，特别是执法依据明确以后，强制隔离戒毒执法实践不断发展，已经成为戒毒工作的“主阵地”。概括起来，强制隔离戒毒执法主要有三个特点：

（一）强制隔离戒毒决定的单一性。根据《禁毒法》《戒毒条例》的规定，强制隔离戒毒决定权在县级以上人民政府公安机关。强制隔离戒毒决定权体现在强制隔离戒毒所“入口”和“出口”都由公安机关决定，即吸毒人员是否接受强制隔离戒毒由公安机关决定，同时，接受强制隔离戒毒的吸毒人员是否可以解除也由公安机关决定，后者主要通过公安机关对强制隔离戒毒人员的诊断评估的审批、变更戒毒措施、转捕等方式实现。在“出口”上有一个特例，即“强制隔离戒毒人员患严重疾病，不出所治疗可能危及生命的，经强制隔离戒毒场所主管机关批准，并报强制隔离戒毒决定机关备案，强制隔离戒毒场所可以允许其所外就医。”这里的强制隔离戒毒场所主管机关可能是司法行政机关。

（二）强制隔离戒毒执行的两重性。由于《禁毒法》对强制隔离戒毒执行规定的开放性和各省实际情况的差别，强制隔离戒毒执行发展为两种主要的执行方式：一是分段执行，即吸毒人员在公安机关强制隔离戒毒所执行一段时间后，转至司法行政强制隔离戒毒所执行剩余期限；二是由司法行政机关单独执行，由于公安机关不具备收治吸毒人员的能力，或强制隔离戒毒职能的整体设计，如山东、重庆、云南等省份公安机关未设立强制隔离戒毒所，强制隔离戒毒执行由司法行政机关完整承担。此外，就单一身份而言，如江苏、内蒙古等，在整体由公安机关和司法行政机关分段执行的前提下，部分市由于公安机关未设立强制隔离戒毒所，强制隔离戒毒也由司法行政机关完整执行。

（三）强制隔离戒毒所执法的多样性。无论从执行时间考量，还是从体量对比，司法行政机关都是强制隔离戒毒执法的主体，在执法实践上也有着更为广泛、深入的探索。2014年以来，司法部戒毒管理局先后出台了《司法行政强制隔离戒毒所安全管理工作规定》《司法行政强制隔离戒毒人员离所就医工作规定》《司法行政强制隔离戒毒所生活卫生安全管理工作若干规定》等规范性文件，为司法行政强制隔离戒毒执法提供了依据。各省纷纷加强执法规范化建设，总结推广了具有自身特色的戒毒模式，出台了诊断评估实施细则、考核奖惩规定等执法规范，既体现了司法部关于司法行政强制隔离戒毒工作的统一要求，同时更多地体现了本省在强制隔离戒毒执法上的实践探索，具有明显的多样化特征。

三、当前强制隔离戒毒执法存在的主要问题

强制隔离戒毒作为一项新职能，总体上看尚处于摸索阶段，存在的问题特别是执法体制机制方面的问题较为复杂，有些需要从更高层面统筹解决，这里作为研究讨论对象提出。

（一）顶层设计需要完善。一是二元管理体制制约了强制隔离戒毒工作发展。《禁毒法》规定，由公安机关和司法行政机关共同承担强制隔离戒毒的执行，公安部、司法部分别发布部令规范同一项工作。这种二元管理体制既不符合法制的统一性原则，也导致职能重叠、多头管理、衔接机制不畅、执法标准不统一等诸多问题，制约了强制隔离戒毒工作有效开展。二是公安机关集强制隔离戒毒的决定权与执行权于一身，不符合法律制度设计的基本规律，同时司法行政机关管理的强制隔离戒毒人员的提前解除、延期等都需要公安机关审批，但公安机关不了解戒毒人员的具体戒治情况，审批的客观性和科学性难以保障。三是强制隔离戒毒执法缺乏检察机关的监督。关于检察机关对戒毒场所执法活动的监督，目前没有明确的规定，检察机关尚未进驻戒毒所，戒毒执法缺少了一个重要的外部监督环节。四是强制隔离戒毒执法标准需要完善。虽然公安部和司法部都出台了《公安部强制隔离戒毒所执法细则》《司法行政强制隔离戒毒所安全管理工作规定》等文件，但在强制隔离戒毒执法协作，尤其是司法行政强制隔离戒毒医疗康复、生活卫生、生产劳动及执法流程、执法考核上还有较多缺项，尚未形成规范的执法标准。

（二）中层构建需要健全。一是戒毒模式急需统一规范。目前，根据对戒毒工作规律的把握，对强制隔离戒毒执法的总体安排主要体现在分期、分区、分类戒治上，以此为指导，各省均对戒毒模式作出了探索，司法部曾选编推广了十四个省的戒毒模式。但随着戒毒工作实践的发展，各省对戒毒工作规律有了进一步的认知，如山东将“3×3＋N”发展为“三六三”模式，江苏将“三期三评一延伸”发展为“四三二”模式，安徽将“五位一体”发展为“3451”模式等，各省的戒毒模式各不相同，仍处在省级层面探索完善的阶段。条件成熟时，应尽快建立全国统一的戒毒模式。二是省级层面的强制隔离戒毒执法规范有待健全。与全国强制隔离戒毒执法规范建设情况类似，在已有强制隔离戒毒法律法规框架下，制定省级层面的执法细则工作需要加强，如有的省在制定《强制隔离戒毒诊断评估实施细则》《强制隔离戒毒人员考核奖惩办法》时得不到公安机关的理解和支持，现有制度间的配套衔接及工作流程有待完善，制度精细化、系统化水平有待进一步提高。三是警察权益保障需要加强。吸毒成瘾是一种反复发作的脑部疾病，戒毒人员生理、心理疾病多发，戒毒警察每天与他们打交道，面临非常高的职业风险，而对戒毒警察的职业保障缺乏法律支持。四是信息化对强制隔离戒毒执法的支撑作用未得到有效发挥。目前，江苏、浙江、上海等财政保障较好的省市，强制隔离戒毒执法信息化建设水平高，而多数省份仍主要依靠手写嘴讲的传统方式，“互联网＋强制隔离戒毒执法”需进一步融合。

（三）基层推进需要加强。一是警察执法行为需要进一步规范。部分警察法制意识不强，对强制隔离戒毒有关法律法规及相关制度规定不熟悉，执法理念转变跟不上强制隔离戒毒执法实践发展，凭感觉、凭经验办事在少数警察中仍有一定“市场”。执法中唯我至上的特权思想依然存在，少数警察仍然迷恋执法绝对权威，有的不注重语言文明，简单粗暴执法现象尚未杜绝，忽视强制隔离戒毒人员正当权益的现象偶有发生。二是场所执法能力需要进一步增强。强制隔离戒毒是集管理、教育、医疗、心理矫治、运动康复等于一体的综合性工程，专业性、技术性强。实践中，强制隔离戒毒场所专业执法警力远达不到工作要求。以山东为例，强制隔离戒毒所具有医学类教育背景的80人，约占警察总数的5.8%；具有心理学教育背景的14人，约占1%；具有体育或运动康复学教育背景的17人，约占1.2%；具有教育学教育背景的41人，约占2.9%，具有相应资质警察数量更少，成为制约强制隔离戒毒执法发展的关键“短板”。三是场所执法规范需要进一步健全。强制隔离戒毒场所是执法一线，是强制隔离戒毒执法规范健全、落实的关键环节。由于顶层设计和中层构建的缺失，一定程度上影响场所执法规范的完善，总体上看较为零散，各所、各省间差异较大。

四、推进强制隔离戒毒执法规范化建设的对策措施

（一）推进强制隔离戒毒管理体制改革。科学的顶层设计是强制隔离戒毒执法的前提和保障。针对目前戒毒执法存在的突出问题，可邀请人大代表、政协委员及法学专家走进戒毒所，争取具有立法提案权的国家机关和人员的关注支持，调研强制隔离戒毒工作，积极推动《禁毒法》修订。一是明确强制隔离戒毒执法权划分。强制隔离戒毒决定是一种行政执法权，《禁毒法》将强制隔离戒毒决定权赋予公安机关无可厚非。强制隔离戒毒执行是一项司法权力，应由司法行政机关承担。而对强制隔离戒毒执法的监督，以程序正义保障实体正义，应由检察机关执行。通过修订《禁毒法》《戒毒条例》，明确强制隔离戒毒决定、执行、监督分属公安、司法行政和检察机关，厘清权力界限，为规范强制隔离戒毒执法奠定基础。二是修订与强制隔离戒毒相关的法律及规章。修订《人民警察法》有关条文，如第二条“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”中，“劳动教养管理机关”应改为“强制隔离戒毒管理机关”，明确强制隔离戒毒警察身份，增强执法主体的合法性。2014年4月公布的《司法部现行有效规范性文件目录》，仍有一些劳教工作方面的规范性文件，应尽快修订完善。

（二）建立统一的强制隔离戒毒执法标准。司法行政戒毒场所全面转型强制隔离戒毒以来，各省在强制隔离戒毒执法上积累了一定经验。在2015年召开的全国司法行政戒毒工作会议上，司法部提出推动强制隔离戒毒由“转型”向“定型”发展，这需要从司法部、省戒毒管理局和强制隔离戒毒所三个层面同时发力。一是司法部制定强制隔离戒毒基本执法规范。根据《禁毒法》《戒毒条例》的立法精神，制定涵盖强制隔离戒毒人员从入所到出所全过程，覆盖管理教育、医疗卫生、康复训练、生产劳动、场所保障、队伍建设等工作的执法规范，细化执法标准，规范执法流程，为强制隔离戒毒执法工作开展提供基本依据。二是打造强制隔离戒毒执法工作特色。按照司法部制定的强制隔离戒毒基本执法规范，结合本省强制隔离戒毒工作实际，在规范、流程上进一步细化，完善分期、分区、分类管理制度，在管理、教育矫治、医疗戒治、康复训练等工作上创出特色，在承担禁毒社会宣传、指导支持社区戒毒社区康复等工作上延伸职能，形成强制隔离戒毒发展的整体效应。就山东而言，要以推行“三六三”戒毒模式为契机，编印“三六三”戒毒模式《释义》和《操作指南》，规范戒毒工作流程。加快建章立制工作，完善执法管理、教育矫治、医疗康复、生产劳动等方面的工作制度，建立“四大工程”“六疗戒毒”等配套制度，尽快形成全省统一的戒毒执法制度体系。三是建设执法规范化戒毒所。出台《执法规范化强制隔离戒毒所创建考核标准》，完善配套制度和保障机制，通过开展教育培训、达标考评等活动，将强制隔离戒毒执法规范体现到场所执法实践中。

（三）完善强制隔离戒毒执法保障机制。一是深化与公安机关的执法协作。在二元管理体制和诊断评估审批权限暂时难以改变的情况下，司法部应联合公安部出台规范性文件，健全司法行政机关与公安机关协作沟通机制，明确沟通层级和事项，加强日常沟通协调，及时办理有关案件和事项。各省与公安、卫计部门联合出台《强制隔离戒毒诊断评估实施细则》和《强制隔离戒毒人员考核奖惩办法》等文件，形成对公安机关的有力约束。二是加强执法监督。在司法部或省级层面，与检察机关沟通协调，通过联合出台文件、签订工作办法的方式，实现检察监督对强制隔离戒毒的覆盖。定期开展警务督察和执法专项检查，落实重要执法活动全程录音录像和备案、公示制度，深化所务公开，建立执法监督员制度，真正将执法工作置于有效监督之下。三是发挥信息化建设对戒毒执法的保障作用。信息化是将制度、流程实体化的有效形式，对固化执法痕迹、留存执法证据具有独特优势。通过加强信息化建设，实现工作流程化，有利于提高工作效率。信息化操作的过程也是执法痕迹、证据留存的过程，可以为执法合法化证明提供有力支撑。要制定信息化建设长远规划，将戒毒执法规范化建设作为一个重要的功能定位，提高戒毒执法特别是全系统衔接、与公安对接的信息化保障水平。

（四）加强强制隔离戒毒执法队伍建设。一是加强警察法治教育。健全警察尊法学法守法用法机制，组织警察学习《禁毒法》《人民警察法》《戒毒条例》等法律法规，广泛开展岗位练兵和技能比武活动，使警察熟悉掌握强制隔离戒毒执法的法律法规和制度规定，强化执法理念，明确执法要求，严格按照有关法律规章实施执法行为。二是加强警察执法专业人才引进。制定专业警力引进中长期规划，重点引进戒毒工作急需的医疗、康复、心理等方面的人才，优化警察队伍的年龄和知识结构。增加从司法警官院校对口招录相关专业毕业生的比例，增强引进专业警力的针对性和实用性。三是加强警察队伍执法能力建设。将提升法治意识和法治能力作为警察队伍建设的重要内容，多渠道、多形式开展教育培训，引导警察转变执法理念，规范执法行为，提高执法能力。适应强制隔离戒毒执法规范化建设要求，合理设置执法岗位，细化执法规范，完善执法流程，健全警察执法责任体系。四是激发警察执法队伍活力。探索建立警察人尽其才、才尽其用的工作机制，把适合的警力放到合适的岗位，提高执法整体效能。制定警察执法量化考核办法，对日常执法活动实行量化赋分，实行周评、月评、季评、年评制度，作为执法考评的依据。完善警察执法保障机制，制定容错免责、人身意外伤害保险、岗位风险津贴等制度，为警察依法履职提供强有力的保障。

（责任编辑：张文静）