关于法律援助办案质量问题的调研报告——以山东省东营市法律援助工作为视角

李茂华（山东省东营市法律援助中心主任）

盖书瑞（山东省东营市法律援助中心）

关于法律援助办案质量问题的调研报告
——以山东省东营市法律援助工作为视角

李茂华（山东省东营市法律援助中心主任）

盖书瑞（山东省东营市法律援助中心）

随着我国经济建设和法治建设的进一步发展，各种类型的矛盾纠纷不断涌现，法律援助工作更加艰巨，责任更加重大。党的十八届四中全会报告在推进法治中国建设的论述中提出“完善法律援助制度，扩大援助范围”，习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调：“切实解决老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”。这充分体现了党中央对法律援助工作的高度重视。近年来，在各级司法行政机关的共同努力下，山东省东营市不断扩大法律援助覆盖面，为广大困难群众提供了便捷、高效的法律援助服务，扎实有效地维护了社会和谐稳定。但在看到法律援助工作成绩的同时也应该清醒地认识到还有不少制约法律援助工作开展的因素，其中盲目追求法律援助案件数量，而忽视法律援助案件质量就是问题之一。法律援助案件质量是法律援助事业的核心与生命线，因此，如何提高法律援助案件质量已经成为法律援助管理工作中亟待解决的重要课题。

一、影响法律援助案件质量的因素

在实践中，由于法律援助工作机制不够完善，律师办理法律援助案件多处于粗放型状态，不可避免地会出现法律援助办案质量问题。经进一步调研，笔者发现主要有以下几个方面的因素影响着法律援助办案质量：

（一）法律援助服务虚置化

法律援助服务虚置化是指法律援助有援助形式而无实际服务内容的情况，即律师在接受指派后，不认真履行或者根本不履行法律援助职责。我们调查发现部分律师在办理法律援助案件过程中确实存在不积极阅卷、不会见当事人、不调查取证、消极质证等缺乏职业操守的行为，究其原因，主要是因为缺乏有效法律援助案件质量监督机制，事实说明，没有行之有效的质量监督制度，就不可避免地会出现法律援助办案质量问题。另外，有的律师事务所经常将援助案件安排给实习或刚刚执业的律师办理，这也使法律援助案件质量在某种程度上打了折扣。

（二）律师资源分布不均化

近些年来，我国律师队伍迅速壮大，律师事业全面发展。但目前仍有些地方律师资源不足，可通过“律师万人比”就可看出。“律师万人比”指的是一个区域内每一万人口中平均拥有的律师人数，是衡量一个地区民主法治建设、全面建成小康社会、律师业发展的重要标志。东营市是山东省地级市，是黄河三角洲的中心城市，常住人口211.7万，下辖三区两县，面积7923平方公里。据统计，目前，东营市共有律师事务所60家，执业律师598人。其中，市直律师事务所32家，执业律师401人。东营区共有律所17家，执业律师132人，垦利区、河口区、利津县均只有2家律师事务所，执业律师均不超过20人。从表一中可看出，除东营区外，其他县区“律师万人比”都比较低，大部分律师集中在中心城区，基层县区律师资源严重不足且分布不均衡。

“律师万人比”过低也是影响法律援助服务质量的重要因素之一，以东营市河口区为例，该区共有执业律师12名，2016年共办理324件法律援助案件，平均每位律师办理超过25件法律援助案件，律师对单件法律援助案件投入的精力不足自然影响案件的办理质量。

表一 东营市县区律师资源分布统计表

（三）县区经费保障制约化

由于县级政府投入的法律援助经费有限，发给法律服务人员的案件补贴普遍偏低。根据东营市对各县区落实办案经费与现实办案量相比统计，均存在较大经费缺口。以东营市广饶县为例， 2016年共办理423件法律援助案件，办案经费仅为25万元，根据《东营市市级法律援助办案补贴经费管理办法》（东财行［2016］9号）中规定的律师办案补贴每件发放1890元的标准，即使将经费全部用于发放办案补贴，也无法实现足额发放。法律援助案件的质量与承办人员所投入的精力是密切相关的，办案的补贴少，就难以吸引水平较高的律师参与，也就影响到了办案质量。

（四）案件质量管理片面化

援助案件质量把关不严，监督不到位，也是影响法律援助办案质量问题的重要因素。尽管东营市目前已落实按季度进行案件质量同行评估活动，但仍然无法做到对全部案件质量进行监督管理。在实践中，东营市进行案件质量评查的方式一般是由县区自行挑选部分卷宗上报市法律援助中心参加评查，这也使得案件评查很难具体到位。另外，法律援助机构未有效建立完善的投诉处理制度，对援助案件承办人员出现的违规行为，责任追究未能真正落到实处也是其中原因之一。

二、提高法律援助服务质量的必要性

目前，东营市人口数已接近211.7万人，其中残疾人12.1万，60岁以上老年人40.38万，享受低保、五保约有4万人，根据东营市委办公室和东营市政府办公室出台的《关于印发〈关于完善法律援助制度的实施意见＞的通知》要求要扩大法律援助覆盖面，提升法律援助质量，东营市司法局与东营市老龄办联合下发文件规定，将 60岁以上老年人纳入法律援助范围。因此东营市法律援助对象占比将近27%（见表二）。为此，提高法律援助办案质量势在必行。现在法律援助机构对服务质量的管理都是由各法律援助机构自己来确定，在律师执业水平参差不齐、管理不尽规范的情况下，案件质量只靠律师个人的执业水平、工作态度、对律师执业规范的遵守，其中的变数较大，难以保证法律援助办案质量。为了法律援助事业能够得到健康有序发展，更好地维护困难群众的合法权益，规范法律援助质量管理工作很有必要。

表二 东营市法律援助对象占常住人口比重饼状图

三、提高法律援助办案质量的对策

鉴于法律援助工作中存在上述问题，笔者认为应从以下几个方面来提高法律援助办案质量。

（一）建议国家尽快推动法律援助立法

法律援助制度的设计是为保障公民基本的合法权利，目前，作为国务院出台的《法律援助条例》，仅为行政法规，加上经过多年的发展，国务院《法律援助条例》有些地方已明显滞后于现实的需要，2015年新修订的《山东省法律援助条例》取消了案件范围的限制，实际上已经突破了国务院条例的授权，《法律援助条例》明显滞后于现实需要。因此，建议国家立法机关尽快出台法律援助相关法律，通过立法进一步加强法律援助质量监管，切实提高法律援助办案质量。

（二）加强对法律援助工作的组织领导

各级党委、政府要高度重视法律援助工作，把法律援助作为一项重要民生工程纳入党的群众工作范围，纳入当地经济社会发展总体规划和为民办实事项目，要结合实际制定具体实施方案，推动法律援助事业不断发展。各级司法行政部门要依法履行对法律援助工作的监督管理职责，要结合实际研究制定具体提高法律援助办案质量的意见或办法，建立健全长效工作责任制，确保相关政策落到实处，切实提高法律援助服务质量。各级司法行政部门要加强与法院的协调配合，认真做好法律援助与司法救助的衔接工作，加强与有关部门的信息沟通，及时掌握困难群众的情况，加强与各部门之间的衔接配合。要完善法律援助工作协作机制，建立社情民意沟通机制，进一步规范法律援助案件质量管理工作，努力形成党委政府主导协调、司法行政机关具体负责、各有关部门协作配合、多种力量共同参与的法律援助优质服务实施体系。

（三）政府加大对法律援助经费的投入

法律援助作为一项民心工程、政府工程，各级政府应从构建和谐社会，服务民生的角度来重视和加强法律援助工作，各级财政都应加大对法律援助办案经费的投入，并适当提高援助案件的补贴标准，使其与援助人员的办案成本、时间及精力的付出相适应，充分调动援助人员积极性。目前，东营市虽将法律援助经费纳入了财政预算，但应当指出的是，法律援助经费的投入仍然不足，尤其是县区，寥寥十几万元的投入难以满足当前法律援助办案所需，为此，推动政府落实法律援助责任，加大各级政府对法律援助经费的投入是当前工作的重中之重。

（四）完善法律援助办案质量管理机制

要将加强规范化、制度化管理作为法律援助工作的重点内容，因此，法律援助机构必须制定并完善一系列规章制度，其中包括内部管理制度以及案件的审查、指派、办理、跟踪与回访等工作制度。例如，2015年重庆市出台了《法律援助服务质量标准》，2017年2月份浙江省出台《法律援助服务规范》，这也是全国首个由质量技术监督部门批准发布的法律援助工作地方技术标准，这其中释放的信号是法律援助不但是一项服务，更是一项技术，可以用标准化的规范来衡量做的到底好不好，做到了多少分，有没有为社会提供一个合格的服务产品。因此，要提高法律援助案件办案质量，法律援助机构必须建立科学的综合评价机制，通过严格的运作，促使法律援助办案人员重视办案质量。

当然，衡量办案人员的工作业绩，不能单纯地以办案结果为标准，还要结合案件的难易程度和办案过程体现的敬业程度进行综合考量，否则法律援助办案人员就会只去片面追求简易案件，拒绝受理难度较大的案件。所以，只有对法律援助办案人员建立科学的评价机制，法律援助办案人员才能积极主动的采取措施来提高办案质量。

（五）统筹合理分布法律援助资源

目前东营市法律援助队伍建设存在的两大焦点问题就是律师数量不足与法律服务资源地域分布不均衡问题。针对律师数量不足的问题，一是建立《全市法律服务人才库》，将全市法律服务机构资深律师、公证员、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等资源力量全部进行整合，制作《东营市法律援助点援册》，让困难群众在全市范围内自主选择律师，充分实现法律服务资源共享、共通、共用。二是建立疑难、复杂案件上移机制，对于县区法律援助机构受理的疑难、复杂案件，可移送至市级法律援助机构，由市法律援助中心指派市直律师事务所资深律师进行办理，以保证案件办理质量。三是壮大法律援助志愿者队伍，可以发展退休政法干警及在职法官、检察官和人民警察、法科大学生等作为法律援助志愿者，让他们也参与到法律援助之中去，以缓解律师资源不足的问题。

针对法律资源地域分布不均衡的问题，一是可采取由市级司法行政机关按照县区常住人口数量合理分配区域律师资源，以解决部分县区律师人员少的问题。二是可在全市组建一支专业法律援助办案律师团队，解决以往社会律师办理法律援助案件中存在的无积极性、重形式不重质量的问题。三是充分调动法律援助机构专职律师的办案积极性。可采取专职律师的工资由基本工资、办案补贴及对疑难案件的特殊补贴组成，确保他们有较为稳定的收入来源，保障他们能够专心从事法律援助工作，有效避免社会律师为追求经济效益而对法律援助案件敷衍、不负责的现象。

（六）加强对法律援助人员的职业道德教育

各级司法行政机关是法律援助工作的管理和指导机关，司法行政部门应定期开展由律师、基层法律服务工作者、法律援助工者参加的以法律援助职业道德和执业纪律为内容的教育和培训，严肃法律援助的各项制度和纪律。承办人员在办案过程中，有违纪违规情况而被投诉的，法律援助机构要逐一查清事实，并及时向投诉人反馈处理意见。因此，强化法律援助工作人员法律援助责任意识教育，不论简单或复杂的案件，法律援助工作人员都要认真负责，心中都要树立法律援助服务质量的责任认识，这样才会杜绝出现重形式、走过场的现象。

（七）建立法律援助办案质量奖惩机制

一是评定法律援助办案质量等级。为充分调动法律援助人员注重法律办案质量的积极性，法律援助机构要制定法律援助案件质量评定标准，采取建立案件补贴与案件服务质量挂钩的办法。根据案件办理情况，对承办人员的办案质量进行评估，确定优秀、合格、不合格的质量等级按差别化发放补贴。二是要建立定期通报制度。法律援助机构要定期对办理的法律援助案件的服务质量进行通报，结合法律援助案件检查评比的结果，服务质量好的案件，予以通报表扬；对服务质量不好的案件，予以通报批评，责令法律援助人员提出书面的整改措施，防止再次发生。三是营造“争先树优”氛围。政府和司法行政部门对在法律援助工作中做出较大成绩的组织和个人应予以表彰和奖励，以此不断增强法律援助工作人员的责任感和荣誉感。

（责任编辑：朱腾飞）