治理现代化视角下基层党组织的功能定位与作用发挥

何爱云

治理现代化视角下基层党组织的功能定位与作用发挥

何爱云

在基层治理体系中，基层党组织起着基础性作用。治理现代化视角下，如何发挥基层党组织的作用是一个重要的研究课题。要准确定位基层党组织的功能，发挥其政治领导、利益整合协调、服务凝聚、文化导向作用，有效应对治理主体多元化、利益格局复杂化、治理环境法治化要求带来的挑战，把治理理念融入基层党组织作用发挥全过程。

治理现代化；基层党组织；功能定位；作用发挥

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革任务。基层社会治理作为国家治理体系的基础工程，既是重点，也是难点。基层党组织是党全部工作和战斗力的基础，其在基层社会治理中如何更好的发挥作用，如何领导其他社会治理主体共同参与基层社会治理，增强党在城市基层的执政基础和群众基础，成为当前一个迫切的现实课题。

一、治理现代化进程中基层党组织功能定位

社会治理是指在执政党领导下，由政府主导，社会组织、社会公众等多方面治理主体共同参与的，对社会公共事务进行治理的活动，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[1]基层党组织是基层治理的领导核心和政治核心，起着总揽全局、协调各方的作用，其在基层治理中的功能主要表现在以下四个方面。

（一）政治领导功能

政治领导功能是基层党组织最基本，也是首要的功能。领导是政治的典型特征，是政党发挥政治功能的本质体现。马克斯·韦伯指出：“政治：即领导，或者说是领导的感化力”。[2]中国共产党在各级各类组织中的核心领导地位都是不可动摇的，这也是我国政治权力架构的核心所在。基层党组织正是这个领导核心的基础力量，党的领导核心作用，正是通过基层党组织来实现的。基层党组织的领导权，主要表现在必须坚定不移地贯彻落实上级党组织的政治方向、政治原则和政治意识。基层党组织不仅要培养公众的民主意识，引导他们积极参与基层民主政治建设，还要通过理论、政策宣传和思想教育及先进示范活动，教育引导各类社会组织与党的宗旨保持一致，能够依照党的路线方针政策开展各项活动，能够遵守国家的法律法规，以实现中国共产党在基层社会的政治领导地位。

（二）利益整合协调功能

“在多种阶级存在于同一社会的条件下，任何统治阶级要保证自身的统治，实现统治的目的，在政治形式的选择上，除了要考虑与阶级统治所赖以存在的社会经济关系相适应外，还应考虑如何有效地协调社会各阶级的关系，包括统治阶级内部的关系。”[3]任何一个政党要想长期保持执政地位，维护社会的繁荣稳定，就必须正确处理好不同社会阶层、不同利益主体之间的利益关系，千方百计地减少社会矛盾与冲突，才能赢得社会大多数人的支持。因此，整合协调各种利益关系，化解利益矛盾与冲突，保持社会秩序稳定，就成为执政党在治国理政中不可能回避的问题，这也是执政党必须具备的执政能力。中国共产党是马克思主义政党，其本质特征是除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有任何自己特殊的利益。这一本质特征就决定了中国共产党必然在协调、整合社会各种利益，处理各种社会矛盾的过程中处于主导地位。基层党组织作为中国共产党在基层的代言人，既要充分代表最广大人民群众的根本利益，同时还要真正发挥凝聚社会、整合社会、动员社会的政治核心作用，充分运用社会各种资源，对各社会阶层间不可避免的利益矛盾与冲突进行整合与协调，维护社会的和谐稳定。要努力保护好人民群众的合法利益，积极维护其合理利益要求，在协调利益和化解矛盾中凝聚力量，使最广大的人民群众自觉自愿地站在党的身边，拥护党的领导。

（三）服务凝聚功能

服务凝聚功能是基层党组织最核心的功能。“政党的根基来源于人民，政党的力量来源于人民”。[4]所以一个政党一切功能的落脚点就是服务人民群众。一个政党也只有积极地服务人民，从而获得人民的认可，才能永葆生机。基层党组织是发挥服务功能最直接的载体，也是一个政党的根基，只有根基牢不可摧，政党这座摩天大厦才能屹立不倒。所以基层党组织要积极地保持与人民群众的密切联系，真正了解群众的需求和愿望，及时解决存在的矛盾和问题。工人阶级政党的性质决定着中国共产党执政后依然代表着最广大人民的根本利益。因此，在做群众工作时，基层党组织必须围绕群众最关心的实际问题，关注群众的切身利益。要加强基层党组织建设，健全服务机制，创新服务手段和方式，拓宽服务群众的渠道，努力团结和动员基层党组织的力量，树立服务型政党的良好形象。要通过实实在在为人民办事的行动，使民众和社会在遇到困难、身处绝境时可以信任和依靠，努力扩大党的影响力和公信力，自下而上地树立党在全社会的政治权威。这样才能从根本上增强党在群众中的感召力和凝聚力，吸引广大群众自觉地团结到党的周围，不断扩大党执政的群众基础，稳固党的执政根基。

（四）文化导向功能

随着城镇化进程的逐步加速，与之相关联的，是一批“单位人”变成了“社区人”。为了适应这种变化，基层社会治理体制不断变革，原来单位体制、街居体制下相对封闭的传统社区逐步向开放型社区转变。在社区中，不同层次、不同文化背景、不同信仰的人混合居住在一起，社区成为一个兼收并蓄的多元文化集合体。多元文化背景下，社区居民形成纷繁复杂的价值理念，社区中的公共精神会出现涣散，社会有效治理就不易实现。此情况下，基层党组织作为党直接联系社会的桥梁和纽带,具有其他组织无可比拟的政治权威和组织号召力，在基层社会治理中起着无法替代的作用。因此，基层党组织必须在社区各类社会组织和广大社区居民中发挥重要的价值引导和文化导向作用，通过各种活动，引导和鼓励社会各阶层积极参与社会治理，培养社区治理主体的社会责任意识、公益意识、互助意识、奉献意识、参与意识，形成健康和谐的社区文化，促进社区成员和睦相处。

二、治理现代化给基层党组织作用发挥带来新挑战

“管理”到“治理”的转变是治国理政的必然选择，这会给基层党组织带来新的机遇，但也不可避免会带来一系列的挑战。要发挥好基层党组织在基层治理中的作用，就必须要适应这种变化，主动应对治理现代化要求所带来的挑战。

（一）治理主体多元化的挑战

美国公共治理专家理查德·C·博克斯认为:“如果说19 世纪末至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的改革视为是一个创新社会治理结构的复兴实验过程。”[5]随着现代化、市场化、城市化进程的不断推进，社会结构发生了重大变化，社会组织也在蓬勃发展，居民群众自治意识的提高使得他们参与社会公共事务热情的日益高涨，传统的政府一元化治理模式向政府、社会、市场共同参与的多元化治理模式转变是不可逆转的时代潮流。而在这个多元治理主体模式中，由于各个主体功能定位和自身优势的不同，其在基层社会治理中的地位和作用也会有明显区别。同时，由于基层治理事务复杂性以及治理主体目标任务、运作机制、作用方式的不同，不可避免地会产生一些矛盾和冲突。在这个众多治理主体追求各自利益的过程中，基层党组织作为基层社会治理的领导核心，如果不能处理好领导核心与其他治理主体日益强烈参与的关系，就很有可能会出现基层治理的混乱和无序状态。因此，既要保证基层党组织领导核心地位，又能积极调动其他主体参与积极性，是基层党组织建设面临的一个重大课题。

（二）利益格局复杂化的挑战

随着社会的变革和体制的转型，当前我国社会利益格局不断发生新变化，呈现出利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别扩大化、利益矛盾复杂化等特征，这些特征衍生出利益心理失衡、利益矛盾冲突加剧等问题。在利益群体多元化发展态势下，利益主体的利益诉求、利益实现的程度出现很大差别，加剧了不同社会阶层、不同经济实体、不同部门、不同职业的利益主体在社会结构中的地位不平衡问题，群体之间的利益矛盾在各个层面相互排斥甚至相互冲突。矛盾主体多元、矛盾类型复杂、矛盾成因交织，使得各个治理主体利益矛盾的协调加大了难度。能否合理有效地协调各利益群体间的利益矛盾和冲突，已经成为能否实现治理现代化的关键所在。如何更好地发挥好基层党组织统揽全局、协调各方的作用，充分运用各种调节手段，积极调动各种社会资源，从而促进社会和谐稳定，推进社会治理现代化，是当前急需解决的重要问题。

（三）治理环境法治化要求的挑战

党的十八届四中全会提出了“推进基层治理法治化”的战略任务，并将“增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力”[6]作为完成这一战略任务的重要保障。基层党组织作为基层治理的领导核心，既是推进基层治理法治化的领导者和组织者，也是具体的实践者和示范者。基层治理法治化进程考量着法治型基层党组织的建设水平。

所谓法治型党组织，是指“党组织坚持依法执政和法治为民的理念，自觉地将自己置身于宪法和法律之下，依照宪法和法律行使权力和履行职责，制定严格的依法执政制度，自觉地运用法治观念和法治思维方式以及增强法治为民意识，弘扬和倡导法治精神，建设法治文化，不断提高依法办事能力，从而成为在建设法治政府、法治社会和法治公民过程中充分发挥战斗堡垒作用的具有先进性和纯洁性的党组织。”[7]基层党组织在参与基层治理过程中，最缺少的是自觉遵守法律和制度的法治观念和法治思维。基层普遍存在依法办事能力不足的现象，有一些基层领导干部仍然习惯于凭经验和个人想法作决策、下达指令、布置任务，习惯于用情理代替法理，用人治代替法治，这是影响法治型党组织建设和推进基层治理法治化的最大阻力。当前，治理现代化条件下，我们需要对一些相互抵触、相互冲突的法律法规进行及时调整或加以废除，基层党组织更是要带头尊法、用法、守法，要运用有效的法治教育方式增强基层群众法律意识，引导社会公众自觉用法律手段维护自身利益。在这些方面，许多基层党组织并没有相应积极的应对措施，加强基层法治型党组织建设任重而道远。

三、基层治理现代化背景下发挥基层党组织作用的对策建议

治理现代化大致包含民主化、法治化、高效化、制度化和公开透明等基本要素，要充分发挥基层党组织在基层治理中的作用，必须把治理现代化的要求融入到基层党组织的建设之中。

（一）坚持依法治理

法律是治国之重器，良法是善治之前提。能否按照法治规则推进治理是衡量治理现代化进程的重要标准。基层党组织作为党的战斗堡垒，肩负着把全面推进依法治国各项任务落实到基层的重要任务。基层党组织既是推进基层治理法治化责任主体，也是落实党对依法治国领导基础性工作的具体实施者。基层党组织的作用发挥得好不好，直接关系到基层治理法治化的进展和成效。

在整个治理系统中，基层党组织处于社会治理的末端，要实现治理现代化目标，基层党组织就必须在党委领导下，组织和动员社会基层各个层面、各个群体广泛参与到治理中来，实现政府治理、社会自我调节、居民自治三者的良性互动。在依法治理中，基层党组织处于承上启下的关键节点，这就要求基层党组织必须具备法治思维，运用法治方式依法管理基层各项事务，协调各种利益关系，化解各种矛盾和纠纷。基层党组织作为党的政治领导的最前沿，也是各种矛盾聚集的焦点，这就要求基层党组织在综合治理中标本兼治、重在治本，依法做好教育引导工作，强化道德约束，规范社会行为，调节社会关系，维护社会秩序，及时反映和协调群众各方面各层次利益诉求，把问题解决在基层。

（二）坚持科学高效

科学高效是治理现代化的基本要素之一。也就是说执政党活动既要符合社会治理的发展规律，又要讲究治理的成本与效率，以最小的成本获得最大的治理效益。提高党建科学化水平的命题，内在地就包含了基层党组织在治理上的科学高效。实际上，开展群众路线教育实践活动，对党员领导干部提出为民、务实、清廉的要求，反对“四风”，改进工作作风，从某种意义上来说，就是要密切党群关系，赢得群众对党的信任与支持，减少执政过程中的无形成本。

科学高效还要求基层党组织的执政行为能正确处理各治理主体之间的关系，协调好各阶层、群体间的利益矛盾，有效维护社会稳定和社会秩序。这就要求基层党组织在基层社会治理中不搞形式主义，以实实在在的工作为群众谋利益。要注重政策的连续性，坚决杜绝拍胸脯保证、拍脑袋决策、拍屁股走人的现象。要防止面子工程，做决策要从群众实际需要出发，切实解决群众最关心的问题。基层党建创新要从实际出发，不搞花瓶式创新、重复式创新，节约基层治理的物质成本。要提高基层党组织的号召力和凝聚力，发挥党的政治领导功能，整合各方资源参与到基层社会治理中来。要提高党的公信力，改善党的形象，赢得群众的支持与信任，减少执政的无形成本。

（三）推进党务公开

公开透明是治理现代化的基本价值取向，也是现代民主政治的一个基本要求。治理现代化背景下，基层党组织在权力运行、服务群众过程中，同样需要增强透明性，这也是法治型党组织的显著特征。因为，透明性是党员群众参与基层党组织建设、扩大基层民主的需要，更是基层党组织发挥核心领导作用、促进基层和谐稳定的有效措施。

增强透明性最根本的是推进党务公开，这也是党员群众了解基层党组织并对其进行监督的重要途径。一是公开要有实际内容。党务公开不是“公开什么，群众就看什么”，而必须是“群众关注什么，就公开什么”。对于规定范围内的，特别是对群众关注的热点问题、涉及公共利益的重大决策过程及结果，只要不涉及国家机密，都要进行公开。二是要根据公开的内容及情况不同，合理确定公开方式。对于必须全面公开的情况，用利用广播、电视、报刊、网络等平台对全社会进行公开。对于不适宜普遍公开的内容，可以通过会议、文件等形式在党内进行公开。实际上，党员群众也只有了解基层党组织权力运行及决策情况，了解干部选拔任用等情况，才能更好地参与基层党组织的建设，才能更好地对党的各项工作进行监督。因此，基层党组织在对公共利益问题进行整合、协调时，要坚持做到公开透明，提高群众对公共事务的参与，从而赢得群众对基层党组织的信任与支持。

（四）注重民主协商

治理需要多元化主体的协调统一，强调群众的参与及作用的发挥。在现代化的治理结构中，基层党组织及政府作为治理中的领导者与主导者，与其他治理参与主体之间不再是封闭的统辖与被统辖的关系，而是采取开放性的互动、协商、合作形式，从而形成多样化的公共事务治理模式。从这个方面来说，基层治理不是体内循环，而是需要党组织、社会组织、个人等主体多向互动，共同推进。缺少任何一方，就谈不上真正的基层治理现代化。

民主协商作为社会治理的一个重要手段，在社区多元文化背景下，能够有效回应各种社会认知差异所导致的某些核心问题，特别是民主协商强调治理主体间的平等性，各利益主体均可充分表达自己的利益需求及政治意愿，并且这种表达会被支持和重视。具体来说，基层社会治理中，在进行涉及社区居民重大利益的决策时，基层党组织应充分发挥资源整合与利益协调的作用，搭建民主协商平台，汇集各利益主体的意见及需求，并通过建立科学的协商程序，使各组织之间的利益得到平衡和维护。一方面，通过区域化民主协商平台，加强基层社会中不同性质、不同文化、不同需求的单位和个人之间的联系，强化对公共利益的责任，把共治理念融入基层社会治理。另一方面，不同利益主体通过民主、讨论、协商、汇集等形式表达自己的需求，有利破除基层党组织在社会治理中的权力垄断，对于涉及公共利益的决策，各利益阶层可以在相互妥协中共同获益。

（五）强化制度保障

制度化是治理现代化的要求，基层党组织在服务基层、发挥作用时同样也需要科学的制度机制。制度、资源和价值保障着城市基层社会治理机制的有效运行。基层社会治理制度构成主要包括国家治理基层社会的普遍性制度体系及基层社会地方性制度体系两部分，这两个制度体系集合起来合理规范着基层社会治理的组织构成、组织的角色以及治理行为，使基层社会的共同治理形成一个稳定的架构。但是，随着经济社会的发展，城市社会结构反复变迁，政府管理体制根据社会变化不断作出改革和调整，基层社会治理模式也随之发生变化。这决定了基层社区治理无法形成成熟、系统的制度体系，仍然在探索过程中进行着创新和调整。相对于基层社会治理的现实需要，还必须经过不断的健全和完善。尤其在物质资源的保障上，和基层社会治理的现实需要还有相当差距。

所以，一方面，要加大对基层党组织建设的资金支持，加大资金配备比例，使基层党组织在基层社会治理中“有米可炊”。另一方面，要用科学的制度规范基层党组织的治理活动。要强化基层党组织服务程序，提高服务水平和服务效率。要加强对基层党组织的监督，建立健全层次清晰、责任明确的具有可操作性和约束力较强的监督运行机制和措施，以确保党的路线、方针、政策得到贯彻执行。要以制度机制鼓励基层创新，构建权责对应的治理关系，逐步形成符合社会发展的现代化基层共治模式。

[1]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014(2).

[2]马克斯·韦伯.政治论文集[C].北京：新华书店,1996.67.

[3]王沪宁.政治的逻辑：马克思主义政治学原理[M].上海：上海人民出版社，2004.208.

[4]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2005.52.

[5]理查德·C·博克斯.公民治理:引领21世纪的美国社区[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[6]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Z].北京：人民出版社，2014.

[7]方世南.以法治型党组织建设推动基层治理法治化[J].学习论坛，2015(4).

（责任编辑 胡爱敏）

何爱云，中共济南市委党校讲师，博士（邮政编码 250100）

D267

A

1672-6359(2017)02-0028-05

山东省全省党校系统课题“治理现代化视角下基层党组织作用发挥研究”（2016S022)阶段性成果