基层社会治理创新的实践与路径选择——以山东省蓬莱市为例

毕 颖

基层社会治理创新的实践与路径选择
——以山东省蓬莱市为例

毕 颖

社会治理是一个庞大的系统性工程，而基层则是社会治理的最前沿，也是治理的重点和难点所在。基层社会治理的好坏直接关系到社会是否能够和谐稳定发展。基层位于国家权力体系的最末端，是行政权力管控与社会自治的交接地带，各种利益关系错综复杂，各类社会矛盾相互交织，因此基层社会治理的任务重、压力大，加之社会转型期一些传统的体制机制改革滞后，一时难以跟上新形势下社会治理的需要，使基层社会治理创新面临重重困境。要探索一套精细化可操作的方法，统筹协调各方面的积极要素，走出一条基层社会治理创新的路子。

社会治理；创新；基层

自党的十八届三中全会正式提出“社会治理”的概念以来，如何加强和创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力的现代化就成为备受关注的话题。基层是国家政权与人民群众联系最为直接的一环，各种社会矛盾和复杂利益关系在此相互交织，成为社会治理的重点和难点。基层社会治理的水平和效果直接关系到社会能否实现善治。本文从加强和创新基层社会治理的重要意义入手，通过调查问卷、座谈、走访等形式，对山东省蓬莱市多个基层社区的治理情况进行了调研，以点带面，解剖麻雀，阐述蓬莱社会治理的实践、梳理当前基层社会治理面临的困境，从而有针对性地提出新形势下加强和创新基层社会治理的可行性路径。

一、加强和创新基层社会治理的重要意义

在中国，社会治理可以理解为，在中国共产党的领导下，由政府主导，社会组织、公民等多元主体共同参与，针对社会公共事务进行的治理活动。[1]而所谓基层社会治理就是指基层政府与辖区内的公民和各类社会组织开展广泛合作，有效整合各种社会资源来应对社会风险、调处社会矛盾、提升公共服务、促进社会公正从而保障社会稳定、增进人民福祉。其主要内容大致包括提供社会公共服务、提供社会保障和福利、进行社区管理、维护公共安全等。由此可见，基层社会治理直接关联着广大人民群众的切身利益，是整个社会治理体系中最为基础的一环。俗话说，基础不牢地动山摇。因此，在中国共产党协调推进“四个全面”战略布局的治国理政新形势下，加强和创新基层社会治理，不仅仅是顺应经济社会发展规律，补齐社会治理体系中的“短板”，实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求；也是协调推进“四个全面”战略布局，保证国家长治久安、社会和谐有序、人民安居乐业的必然要求。

（一）加强和创新基层社会治理是全面建成小康社会的必由之路

全面小康的社会建设指标就是要“加快发展社会事业，全面改善人民生活”。基层是直面人民群众的窗口，要做好这项工作，必须从基层出发，向基层着力，不断提升基层社会治理和服务的水平，努力做到问题解决在基层、矛盾化解在基层、工作推动在基层，让人民群众有获得感和幸福感，进而增加群众对全面小康的认同感，为真正建成全面小康社会打下坚实基础。

（二）加强和创新基层社会治理是全面深化改革的重要抓手

全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。基层社会治理是整个国家治理体系中最为基础的一环，从基层发力，尽快扭转长期以来重管控轻服务，重行政轻自治的社会治理模式，最大范围地整合社会资源，最大限度地调动公民和社会组织等多元主体参与，构建一个协同治理的基层社会治理新格局对尽快实现“国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标具有重要意义。

（三）加强和创新基层社会治理是全面依法治国的关键一环

基层是重要的普法宣传阵地，承担着培育人民群众的法律意识，使其养成遵纪守法习惯的重要任务。党的十八届四中全会明确指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。党的十八届五中全会进一步强调要加强和创新社会治理法治化理念。这就要求在基层社会治理的过程中，要注重培育公民的法治思维，引导其自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，激励人人争当遵守法律的表率，使法治意识在全社会蔚然成风，从基层夯实全面依法治国的基础。

（四）加强和创新基层社会治理是全面从严治党的迫切需要

基层党组织是基层社会治理工作的领导核心，起着凝心聚力、协调各方、促进发展的关键作用。因此，习近平高度重视基层党建工作，他强调，贯彻党要管党、从严治党方针，巩固党的执政根基，必须扎实做好抓基层打基础工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。[2]这就要求在加强和创新基层社会治理的过程中，基层党组织切实发挥战斗堡垒作用，严格贯彻落实党的各项路线方针政策，从根本上维护好人民群众的利益，密切党同人民群众的血肉联系，夯实党的执政基础。

二、基层社会治理的蓬莱实践

近年来，蓬莱市在社会建设方面不断加大投入，特别是下大力气巩固提高民生事业，努力增强人民群众的幸福感和获得感。但是，随着社会转型的不断深化，蓬莱在推进社会治理的过程中也面临着各种问题与挑战。

（一）蓬莱市加强和创新社会治理的实践探索

蓬莱市在创新社会治理的过程中，始终坚持以民生导向为引领，积极调动和培育社会力量参与治理，努力开创协同治理的新局面。

1.加大公共服务投入，努力缓解供需矛盾，提升治理水平。近年来，蓬莱一方面在教育、医疗、文化生活、社会保障和救助等人民群众密切关注的民生领域不断加大投入，完善和提升公共服务。比如在教育方面，优化城乡教育资源配置，深入推进学区制、校长教师交流轮岗改革，2016年，全市完成6所中小学改造，启动新高中、开发区小学等5所学校建设。设立教育基金，对品学兼优的贫困中小学生实施奖励。在医疗方面，夯实基层医疗基础，仅2016年就完成12处基层中医药综合服务区、188个标准化村卫生室改扩建。在文化方面，注重丰富群众文化生活，先后完成60个村级文化大院和40个农家书屋改造提升，举办各类文化活动1600多场次。[3]这些努力旨在让人民群众生活得更舒心。

另一方面，加强监管、防控风险，积极调处各种社会矛盾，让群众生活得更安心。为了使群众的诉求得到快速有效的回应，蓬莱市组建成立89000民生服务中心，开通热线，集中受理群众诉求。强势强力抓好安全生产监管，坚决将责任落实到位、排查覆盖到位、隐患整改到位，切实保障群众生命财产安全。持续加强食品药品安全监管，健全公共安全和应急管理机制，提高预警处置能力。加强和改进政府信访工作，依法化解矛盾纠纷和历史积案，切实维护公民、法人和其他组织合法权益。创新完善立体化社会治安防控体系，强化公安基层基础建设，深化反恐和禁毒人民战争，严厉打击各类违法犯罪活动，保持社会大局和谐稳定。

2.创新社会治理模式，推动网格化管理，开发建设社会治理信息系统。2013年以来，逐步开展了社区网格化管理工作，在维持原社区、街道基本格局不变的基础上，根据居民区和村落的分布情况，将全市各镇街的人、地、情、事、物全部整理划分成若干个管理服务网格。并探索组建起专业化的网格管理团队，通过责任包干等机制，细化管理任务，改粗放式管理为明确责任到人的人性化服务，这样一来就有效推动被动服务变为主动服务，由从前坐在办公室里等群众变为深入群众上门服务。推行网格化管理以来，蓬莱已经按照城市社区每400户配备1名、农村社区每200户配备1名的标准在全市范围内建立起了专业的网格管理员队伍，目前，蓬莱共建立网格员队伍889支，设立网格员1507名。网格化管理有效地整合了社区内各类资源，使社区管理日渐趋于精细化、科学化和长效化，极大促进了社区服务职能的提升，推动社区的管理服务结构由条状向网状转变，基层自治能力和效率明显改善。

在网格化治理的基础上，蓬莱市通过政府采购启动了社会治理综合信息平台的软件开发工作，建立起社会治理信息系统。该系统设立了人口、实有房屋、社会组织、网格服务管理、家庭道德档案、特殊人群、社会治安防控、社会矛盾纠纷处理八个子系统，把“人、地、物、事、情、组织”全部纳入信息系统，同时为1507名网格员和全市584个村居、12个镇街和蓬莱市级分别开通了用户端口，设置了不同的用户权限，但仅网格员有基础信息录入权。[4]该系统的运行，将网格、社区、镇街和市纳入到一张上下贯通的网络体系中，一改从前因信息反映不及时不准确不灵敏而造成的管理和服务迟滞的问题，极大提高了各级管理服务单位在社会治理过程中组织、指挥、调度的效率，形成了“指令能下达，信息能上呈，问题能解决”的善治局面。

3.整合资源，调动多方力量参与治理，有效化解社会矛盾。蓬莱致力于调动社会力量，组织专业化团队专门解决医疗、交通、劳资等突发性、专业性矛盾。目前，蓬莱已经建立起三个第三方调解委员会，分别负责解决医患纠纷、交通事故、劳资纠纷等专业性矛盾，并设有专门的调解庭，配备专业人员进行矛盾调解。在相关各方的不懈努力下，一套专业的保险保障机制已见效能。比如医疗纠纷调解委员会，目前已经组建起由51名医学专家和15名法律专家构成的专家库，对医疗纠纷实行提前介入、专业调解。仅2016年，蓬莱市医疗纠纷调解委员会已成功调处各类医疗纠纷35起，当事方总共获得理赔260余万元，最大程度地维护了医患双方的合法利益，有效地预防和减少了医闹事件的发生。另外，为了综合调处各类社会矛盾，有效防控风险，还专门设立了综治维稳工作指挥中心，蓬莱市综治办、维稳办、司法局、家庭道德档案办公室等部门都进驻该指挥中心办公，集约资源，把分散力量拧成一股绳，充分利用信息平台大数据和专业化调处，提高处理突发社会事件的指挥协调能力和风险防控能力。

（二）蓬莱市社会治理面临的问题与挑战

1.公共服务的供需矛盾客观上增加了社会风险。近年来，蓬莱经济社会的发展吸引外来人口不断涌入，而本地人口也逐渐趋于老龄化，这种人口数量和结构的变动一定程度上增加了基本公共服务供给的压力，原有的教育、医疗、养老等基本公共资源供给日趋紧张。一些特殊群体面临贫困、失业、上学难、就医难、养老难的风险增加，现有的公共服务供给机制面临挑战。

2.基层行政管理体系转型艰难。改革开放以来，随着经济社会的发展，人民群众的利益诉求越来越多元化，基层社会矛盾愈发纷繁复杂，这使得基层行政管理体系承担的社会治理任务越来越繁重。而在蓬莱这样县市一级行政部门中普遍存在着条块分割机制，这不可避免的造成了社会治理权力分配的不对称，使基层行政管理部门陷入“责任无限，权力有限”的尴尬境地，极大限制了其从行政管理向公共服务的职能转型。

3.各治理主体参与度有限，协同治理落实不到位。由于传统价值观念束缚、基层社会组织自身发育不足、公民政治文化素养参差不齐以及基层社会治理的工作机制、激励机制和约束机制不健全等多种原因，导致基层社会治理的参与度低，政府与公民、社会组织以及基层自治组织协同共治的局面一时间难以形成。一些镇街原有的承担社会文化服务职能的组织，甚至是公益性组织和团体之间也较少开展交流合作，社会治理资源难以整合，部分公共服务资源闲置甚至浪费。

三、基层社会治理创新的困境

基层位于国家权力体系的最末端，是行政权力管控与社会自治的交接地带，加之社会转型期一些传统的体制机制改革滞后，一时难以跟上新形势需要，基层社会治理创新面临重重困境。

（一）长期以来社会治理的价值取向存在偏差

过于注重“维稳”和忽视“维权”，注重“管控”而忽视“服务”。一些地方和部门片面强调政府对社会自上而下的单向管控，以“维稳”为管控目标和手段，实际上则是借“维稳”之名维护地方和部门的“政绩”。社会矛盾一旦爆发，不注重疏导，反而倾向于采用围堵、遏制、甚至打压的方式企图平息矛盾。结果却适得其反，将社会治理引入社会管制的死胡同，继而侵害公民权利，加剧社会矛盾，偏离追求公平正义、谋求民生福祉、实现社会善治的初衷。

（二）协同治理格局难以形成

政府习惯性地包揽一切，制度性困境造成社会组织发育不良。政府习惯于将社会公众和社会组织视为治理的对象，将“对社会进行治理”片面理解为“对社会组织进行管控”，而忽视了广大人民群众在社会治理中的主体地位，忽视了社会组织的协同治理作用。一方面导致政府深陷繁枝末节的社会事务之中难以抽身，职能不断扩张，行政成本高而服务效率低。另一方面遏制了社会组织的发育，很多已有的社会组织也不可避免地被行政化，缺乏独立性。如此就形成了“强政府、弱社会”的尴尬局面，使得多元主体协同治理的格局难以形成。

（三）社会治理中容易出现“收死放乱”的乱象

行政系统“条块”分割，“条”“块”关系矛盾，导致权力边界不清晰。“条”是指从中央到地方按照层级对应设置的具有相似职能的部门，这些部门间相互贯通，使政令能够自上而下的顺利推行，具有一致性；“块”则是指按照管理内容进行职能划分的地方各级政府。它是为配合地方政府综合管理的需要，确保一级政府的完整性、独立性以及内部的协调和配合。这种“条块”关系要求“上下对口、左右对齐”，造成了“职责同构”、“双重从属制”等弊端。导致一些部门受多重制约，存在多头管理现象，形成“部门主义的制度化权利”，从而削弱了治理和服务效能。

（四）社会治理资源匮乏

基层工作重、责任大，而财力、物力、人力却相对不足。目前，在基层社区中普遍存在管理资金投入不足、专业管理人员缺失，服务和活动场地有限等问题。特别是在一些地方推行网格化管理、进行电子化社区环境建设的过程中，社区网格化和电子化建设的水平参差不齐，特别是一些老旧社区因先天滞后，硬件设施建设跟不上，很难实现电子化应用的全覆盖。更为棘手的问题是基层社会治理专业人才的匮乏，基层镇街原有的干部队伍无论是数量还是质量都难以满足新形势的需要。因此，基层社会治理急需扩充既具备丰富专业知识，又掌握先进管理技术的专业人才。但是，由于经济待遇不合理、社会地位低、工作负担重等原因，很难吸引专业的社会工作人才扎根基层，造成了社会工作人才数量和质量的双重不足。

四、基层社会治理创新的路径选择

基层是社会治理的最前沿，基层不牢，地动山摇。针对上述问题，亟待探索一套精细化可操作的方法，统筹协调各方面的积极要素，走出一条基层社会治理创新的路子。具体可从以下几个方面着手：

（一）明确社会治理创新的目标，形成理性的治理理念

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，其中在社会领域就是要紧紧围绕保障和改善民生、促进社会公平正义来深化社会体制改革，从而加快形成科学有效的社会治理体制。基层社会治理创新的目标则是要通过整合各类社会资源，调动公民、社会组织等多元主体参与，形成一种政府与社会双向参与、良性互动的治理模式，从而不断提升基层社会治理的效率和水平。根据这一目标，我们应摒弃过去一元主体治理格局下重管控轻服务、重维稳轻维权的治理理念，将民主法治、公平正义、自由包容、安定有序作为社会治理的基本价值追求，确立责任为基、民生为本、服务先行、多元协同、和谐至上的社会治理理念，在基层营造一个更为安定融洽的治理环境。

（二）合理界定治理主体的职责范围，完善多元参与的协同治理格局

要在划清基层政府与社区自治组织职能边界的基础上，推动形成多元主体协同治理的新格局。首先，基层党委政府要发挥主导作用，强化研判社会发展趋势、规划社会发展方案、制定相关法规政策、统筹制度性设计等职能。其次，通过促进基层民主协商、推动政府购买社会服务等举措，激发社会的自我调适功能。在基层建立社区论坛、社区听证、社区评议等民主协商机制，通过平等对话，沟通协商的途径从源头上疏导矛盾，解决各类社会问题。再次，通过政府购买公共服务，引导社会组织为基层的社会民生事业提供专业化和公益性的服务，不断提升基层社区的服务水平。第四，培育“治理型”公民，引导公民积极参与社会治理。一方面大力培育公民在政治和社会生活方面的主体意识、权利意识和责任意识，增强其参与社会治理的主动性；另一方面不断完善和规范公民参与社会治理的制度、程序和组织机构，为公民参与社会治理畅通渠道。

（三）大力培育社会组织，激发社会组织活力

一是建立健全政府购买公共服务的机制，规范购买流程，制定指导性目录，明确政府购买服务的性质、种类和内容等；密切关注群众需求的动向，实时进行调整；采用绩效考核的办法对所购服务项目的数量、质量和性价比进行考评，做到政府购买服务的公开透明。二是放宽社会组织的准入门槛，健全登记管理制度。除宗教类、政治类和法律类等国家明文规定需进行前置审批的社会组织外，对于一些行业协会类、公益慈善类和社区服务类的社会组织可以放宽登记管理的权限，特别是对涉及城乡社区的基层服务类社会组织应降低登记准入的门槛。三是对社会组织给予必要的财税扶持，比如通过公共财政帮扶和福利彩票公益资助来帮助一些基层服务类社会组织的发展，也可以鼓励民间资本参与该类社会组织的建设。四是通过加强监督来对社会组织进行规范管理，严格社会组织的运营规范，对违法违纪的社会组织依法严惩。

（四）注重人力资源开发，加强专业化队伍建设

一是建立健全人才引入机制，通过组织专业培训和职业水平考试、完善招募注册和激励回馈机制等，引入、培养继而留住专业化的社会工作人才服务基层。二是要通过大力宣传和政策倾斜，引起全社会对社会工作的重视，不断提高基层社会工作人才的社会地位，切实改善其薪资待遇问题，从而吸引更多优秀人才主动加入到基层社会治理的队伍中。三是完善奖惩激励机制和考核机制，对职业道德良好、敬业奉献、在基层社会治理创新工作中做出突出贡献的优秀社会工作者给予更多职务晋升和职业发展的机会等。

[1]王浦劬．国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J]．国家行政学院学报，2014(3)．

[2]顾朝曦. 在“四个全面”战略布局中把握和推进基层社会治理创新[J]．求是,2016(4).

[3]2016年蓬莱市政府工作报告[EB/OL].蓬莱市人民政府网，2016-02-29.

[4]李仁,高林.蓬莱基层善治的“网格化”思维[N]．烟台日报，2016-02-01.

（责任编辑 胡爱敏）

毕颖，中共蓬莱市委党校讲师，硕士（邮政编码 265600）

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1672-6359(2017)02-0048-05