蓬莱市开展政府购买服务的实践与思考

赵健杨　任昌平

政府向社会力量购买服务，是中央的重大改革举措，也是地方政府推动职能转变、加快转型升级的现实需要，对于政府简政放权、减负瘦身，进而促进服务业发展、经济结构调整具有重要作用。自2012年开始，蓬莱市结合经济社会发展状况和人民群众实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，在产业发展、城市建设、民生事业、社会治理等方面作了有益的尝试，取得了良好的综合效益。

一、政府购买服务工作的背景

面对深化改革和“两个不突破”的目标要求，蓬莱市在“盘活存量”方面积极作为，通过开展清理“僵尸”事业单位，建立临时周转编制等方式不断加强重点领域编制保障，但伴随着经济社会的发展，基层编制普遍紧张与人员数量不足的矛盾逐渐显现。一方面，自2012年以来，编制总量未增加而人员明显减少，空余编制主要为幼儿园、社区卫生服务中心等专项编制，难以调剂使用，街道和部分重点部门人员压力较大。另一方面，蓬莱市承接省、市政府下放管理层级的行政权力事项多达百余项，属地监管责任越来越重，但机构编制并未随之调整增加。“大包大揽”的政府工作模式已不符合全市发展趋势。

二、政府购买服务做法及成效

在全面贯彻上级部署的同时，蓬莱市不断加大工作创新力度，逐步形成了上下结合、操作规范的一整套政府购买服务体制机制，切实降低了行政成本，提高了财政资金的使用效益。

（一）构建制度体系，解决好“买什么”的问题。在国家和省、烟台市有关政府购买服务的政策框架下，结合自身实际，出台了《关于推进政府向社会力量购买服务的实施意见》，明确了政府购买服务的基本原则、购买主体和内容、资金管理、保障与监督，并制定了系列配套制度，为工作顺利开展提供了遵循依据。一是合理界定范围。在广泛听取社会公众和专家学者等意见的基础上，加大基本公共服务领域购买服务力度，探索开展非基本公共服务领域试点，凡适合社会力量承担的，逐步通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。目前，政府购买服务逐步从城区拓展到镇村，从教育、就业、社保、养老等基本公共服务领域逐步拓展到产业发展、招商引资、新型城镇化、安全生产、社会治理等多个领域。二是规范目录指引。按照有利于转变政府职能、降低服务成本、提升服务质量水平和资金效益的原则，每年统一制定年度政府购买服务的指导性目录，并根据实际及时进行动态调整，同步向社会公布，既推动政府简政放权，防止“大包大揽”，又促进政府全面正确履行职能，防止将应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务项目推向市场。三是保障资金投入。从预算管理入手，在编制购买服务年度预算时，将购买资金安排到相关部门经费中，每年由各部门制定购买计划，报市财政审批后组织实施。这样既不会改变现有预算体系、增加财政支出，又能确保政府购买服务的资金来源。

（二）健全运行机制，解决好“怎么买”的问题。政府购买服务工作流程复杂，涉及多个部门、涵盖多个领域，关键是要建立“流程规范、合同约束、全程监管、信息公开”相互衔接、有机统一的运行机制。一是多样选择购买服务方式。注重结合岗位、项目的特点，实行差别化的管理。其中，购买服务岗位方式采取公开招聘、岗位外包等，如城管协管员、交通协勤等岗位面向社会公开招聘。购买服务项目方式包括公开招标、定向委托等。凡具备公开招标条件的都实行公开招标，如公路绿化带养护、各类专业规划编制等。对不适宜或暂时不能实行政府采购的政府购买服务项目，采取委托的方式购买，如政府法律咨询服务、聘用外部人员参与招商等。二是严格筛选承接服务机构。根据购买服务的性质特点，对承接政府购买服务的机构进行好中选优、优中选强。比如，承接西海岸文化新区概念性总体规划编制的W&R国际设计集团是美国规模和影响力最大的建筑规划设计公司之一；承接工程可研的天津水运工程科学研究院具有海域使用论证、环境影响评价及水運工程勘察、测绘、监理等10余项甲级资质。三是健全完善协调联动机制。在推进政府购买服务过程中，蓬莱市委、市政府高度重视，主要领导多次主持召开会议研究并反复强调，要求高标准、高起点、大胆探索、全面推进。同时，市级相关部门密切配合，确保政府购买服务改革积极稳妥推进。

（三）完善监督评估，解决好“买得值”的问题。政府向社会力量购买服务不等于政府放弃管理责任。蓬莱市采取事前、事中、事后相结合的方式，对服务的过程、质量、效果等进行全方位监督评估，确保政府购买服务买得好、买得值。一是强化过程监管，确保购买行为规范。按照谁购买谁监管的原则，由业务主管部门依据相关的行业法规和合同实施管理和监督。比如，针对公路绿化带养护项目，实行项目专管员制度，安排专人全过程跟踪管理，每周定期深入施工一线，全面掌握工程进展情况，确保合同约定的服务内容落到实处。二是强化资金管理，确保资金使用效益。对政府购买服务所需资金实行专款专用，严格支出预算管理，健全承接主体财务报告及审计制度，强化监察、审计、财政等部门监督职能，确保资金规范使用。同时，建立了承接主体退出机制，对弄虚作假、冒领财政资金的承接主体，依法给予相应处罚，并列入“黑名单”，确保资金的使用效率和社会效益的最大化。三是强化绩效评价，确保购买服务效果。坚持市场机制和绩效考评机制相结合，考评结果直接与经济利益挂钩，直接与参与下一个承包周期的竞争相联系，增强了承接主体的危机感、责任感，从机制上保障了提供服务的质量和效率。比如，在对政府投资项目进行评审时，根据日常审价业务工作情况对中介机构进行考核排名，作为服务准入和核拨费用的重要依据，保证了评审业务工作质量。

三、政府购买服务面临的问题

（一）认识不到位，部门积极性不足。政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式，虽然各级非常重视，但在实际推进中，有时会面临“雷声大、雨点小”的尴尬处境：部分部门思想保守，认为购买服务就是弱化自身权利，不想开展政府购买服务；少数机关事业单位对此认识不足，甚至不了解该项工作；购买过程信息发布力度弱，购买主体、承接主体信息渠道不顺畅，同时部分地级市实力雄厚、服务水平较高的社会组织或企业，对基层的购买项目不重视，竞争环境不激烈导致了参标的承接主体服务水平不高。

（二）购买目录有待细化调整。目前蓬莱市政府购买服务指导目录涵盖基本公共服务、社会管理服务、行业管理与协调等6类59大项政府购买服务事项，未完全涵盖部门上报事项，部分事项专业性较强，导致编办审核时无法准确界定职责和岗位数量。

（三）事后评估监管手段较为单一。当前，重购买轻质量的现象仍然存在，由于评估、监管措施不足，承接主体往往采取“突击迎检”的方式被动应付，形成了服务事项“一阵风”，民众感受不到政府购买服务带来的显著改善，导致政府花费时间，耗费精力办理的采购事项，老百姓不买账、不认可，损害了政府的威信。

四、对政府购买服务的思考和建议

（一）营造舆论氛围，加强宣传教育。通过宣传发动，使政府部门认识到推进政府购买服务是作为转变政府职能，推进政事政社分离，推进事业单位改革，创新公共服务机制和方式的重大举措。特别在公务员考录、事业编制人员招聘等时段，进一步加强宣传力度，鼓励部门将食品检验、特种设备安全生产技术检测、产品质量抽检等技术含量高、短期内难以补充到位的岗位，以政府购买服务的方式补充人员，缓解部门人员结构老化、履职能力弱化的问题。

（二）细化购买事项，扩大受众范围。在当前购买目录的基础上，加强对“百姓点菜”的调研，从当前百姓急需、政府履职困难的突出事项入手，积累经验，推进政府购买服务实践的深入开展，尽量扩大受众，满足社会各类群体的需求，以进一步体现政府购买服务的公共性和公益性。

（三）强化绩效评估，健全反馈机制。建立测评指标体系，将其细化至合同中，明确购买服务的数量、质量和费用标准，建立“量化”评分项，增强评估的可操作性；引入社会监督措施，通过建立公示平台，鼓励媒体监督等方式，不断增加“违规成本”，使承接主体不能、不敢违规；加大民主测评权重，政府购买服务是政府由花钱“养人”向花钱“办事”的转变，但服务的落脚点仍为全市百姓，承接主体服务水平高不高，百姓心里最清楚，因此应加强民主“话语权”，进一步杜绝权力寻租等弊病。□作者单位：蓬莱市编办E：ZLH

关键词：政府购买服务 公共服务 蓬莱市