论立案监督工作的强化*

●魏 刚 曾 康*/文

论立案监督工作的强化*

●魏 刚**曾 康***/文

立案监督旨在通过对权力的监督、制约，防止刑事立案权被滥用。当前，刑事立案存在诸多问题，而检察机关获取公安机关案事件信息不畅，立案监督缺乏刚性约束力等因素造成了立案监督被弱化。对此，要加强立案监督信息化建设，加强个案总结，开展重点监督，同时强化立案监督权，使监督刚性化。

立案监督 信息化 重点监督 刚性化

十八届四中全会提出了全面推进依法治国的伟大战略，在四中全会上，习近平总书记指出：“历史是最好的老师，经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。”［1］法治并非治民，而是制约公权力，习近平总书记强调：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”。全面依法治国，要建立严密的法治监督体系，权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。侦查权作为国家赋予公安机关依法查明案件事实真相的权力，具有强制性和扩张性的特点，而立案是侦查的开始，由检察机关行使立案监督权，避免立案权的滥用，成为如何行使法律监督权的重要课题。

一、刑事立案中存在的主要问题和原因

公安部2015年12月19日印发的《关于改革完善受案立案制度的意见》指出，目前人民群众反映强烈的立案问题主要有报案不接、接案后不受案不立案，违法受案、立案，尤其以应当立案而不予立案和不应当立案两类问题最为突出。

（一）刑事立案存在的主要问题

1.应当立案而不予立案

按照刑诉法的规定，立案主要是指公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，按照管辖范围进行审查，以判明是否确有犯罪事实存在和应否追究刑事责任。与采取随机性启动侦查程序国家的不同，我国采取的是程序性启动侦查模式，即必须经过一道专门的开启程序之后，才能正式启动侦查，立案就是启动侦查程序的一个独立的诉讼阶段。刑诉法之所以严格立案条件的目的是将不具备追诉条件的案件通过立案程序过滤在刑事程序之外，但正如马克思深刻指出的“事物的逻辑不等于逻辑的事物”，制度从来都是人类行动的产物，一项动机良好的制度可能因为缺乏可供操作的标准而在实践中完全走样，甚至落空。按照刑诉法的规定，立案前公安机关要审查的是报案、控告、举报、自首的材料，而不是对材料反映的内容进行查证。只有立案后才能进行侦查，采取强制措施，全面收集有罪或者无罪等证据材料，因此“有犯罪事实需要追究刑事责任”，按照事物的发展规律应当是侦查的结果而前提。如果将之作为侦查程序启动的前提，那么会出现两种情况：一是实践中公安机关利用立案的高标准，以没有找到足够的证据为由不予立案或者将应当侦查的案件降格为治安案件或者民事纠纷，使犯罪分子逃脱惩罚。二是为了应对刑事案件高发的强大压力，公安机关为了当地综合治理的考核成绩，继续采用低发案率、高破案率来证实良好的治安环境，采取不破不立，先破后立的手段以免形成刑事案件高发而破案率低下的现象，致使大量的案件进入不了侦查视野。

在这些案件中，不法侵害事实已经发生而并没有被立案侦查，如果人民群众通过司法程序不能保护自己的合法权利，那司法就毫无公信力，人民每一次经历求告无门损害的都不仅仅是他们的合法权益，更是丧失了对社会公平正义的信心，引发新的更大的矛盾。

2.不应当立案而立案

不应立案而立案使无辜的人受到刑事追究，主要多发于刑事与民事交织的“诈骗类”案件中，一方当事人在遭受财产损失后通过民事起诉挽回周期长，胜诉后执行也困难重重，而通过刑事手段将债务人作为犯罪嫌疑人立案侦查并采取强制性措施是挽回损失最有效的办法，公安机关也会基于维护经济秩序稳定，获取罚没利益的等目的考虑插手这些民事纠纷，而对于那些不能获得罚没收入的犯罪则视而不见。如“刻章办证”的小广告铺天盖地，上面还印着行为人的手机号，可就是没人管、没人查。有的观点认为，“不应当立案而立案”的情况可以通过不捕、不起诉的方式被纠正，但其忽略了立案监督的一个重要使命就是防止侦查权违法启动而追诉无辜公民。

另外，在公安机关办理的多数刑事案件中，立案和确定犯罪嫌疑人是相对分离的两个过程。这种情况造成就事立案的程序相对规范，但确定犯罪嫌疑人的决定却随意性较大，比较容易出现随意扩大犯罪嫌疑人，损害公民合法权益的情况。如在经济犯罪案件的侦办过程中，将涉案公司的相关业务人员全部作为犯罪嫌疑人，并采取拘留等强制措施，时限届满后，又将其中大部分人或绝大部分人解除强制措施，不再当作犯罪嫌疑人侦办。

（二）问题的原因

1.侦查中心主义的理念

我国刑事诉讼中采行的是诉讼阶段论，公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约，社会形势决定了司法理念以打击犯罪和维稳为压倒一切的任务，由此促生了侦查中心主义。公安机关是独立于检察机关和法院的一个程序主体，享有对一般刑事犯罪完整的侦查权，包括侦查行为实施权和侦查程序处分权。一方面其对于一般刑事犯罪享有侦查程序启动权，对这些犯罪是否立案侦查以及采取除逮捕以外的强制措施，由公安机关自主决定；另一方面，其享有侦查程序终结权，侦查终结后有权以移送审查起诉、撤销案件等方式终结案件。在维稳与破案率的压力下，公安机关的侦查权不断强化，集立案权和撤案权于一身而程序自控，缺乏有效的外部监督、制约，检察机关的立案监督实际上被淡化。

2.刑事犯罪与治安处罚职能的交叉

根据《人民警察法》和《治安管理处罚法》，公安机关肩负社会治安管理和惩治犯罪的双重职能。严重的社会危害行为通过刑事程序来进行处罚，一般违法行为则由公安等行政机关予以行政处罚，而根据我国的罪刑治理体系，刑事犯罪和治安违法之间并不存在一条泾渭分明的界限。公安机关在立案阶段就要根据情节、数额等对违法、犯罪行为进行分流，数额一般有具体的追诉标准，而情节的判断并没有一个明确的标准，由公安机关自由裁量进入何种程序，为随意出入罪留下空间。

二、立案监督存在的主要问题和原因

目前，立案监督弱化已是理论界和实务届的共识，该制度并没有很好地起到作用，其主要原因有：

（一）立案监督主要靠坐等案源上门，渠道单一

一个权力主体只有依法获取另一个权力主体相关行为的信息，才能对其行为的合法性进行判断，才能确定是否启动监督程序，但检察机关很难掌握公安机关立案的详细情况，立案监督的线索主要来自于案件当事人向检察机关控告申诉及检察机关在办案中发现。人民群众大多知道检察机关查办贪官污吏，但不清楚还能对立案进行监督。在没有具体被害人的案件中，公安机关如果对构罪案件以行政处罚的方式消化，由于被处罚人因已经被降格处理，其不会再申诉，大量此类该立不立的案件就成为监督盲区。而对于那些不当立而立的案件，由于犯罪嫌疑人人身自由经常地受到限制，侦查过程封闭，缺乏检察机关和辩护律师的充分参与，致使大量此类案件在批捕、审查起诉阶段才有机会被纠正。

（二）立案监督是一种无刚性约束力的事后监督

如前文所述，公安机关享有启动、终结侦查程序的完整权力，检察机关自始就被排除在侦查程序之外，因此除非有被害人、知情人举报、申诉、上访，否则无从知晓立案情况。即使检察机关发现了有案不立的问题并进行了监督，但由于侦查程序的启动权和终结权仍然掌控在公安机关手上，立案后侦查的进展，提请逮捕和移送起诉还是由公安机关决定。如果公安机关立而不侦，侦而不力，消极怠工，检察机关既不能拿来自行侦查，也没有办法指挥侦查，更无权问责，并没有有效的督促、控制办法。实践中，嘉峪关市就曾出现过公安机关收到检察机关的《通知立案书》后不立案，甚至在发出纠正违法通知书后仍不立案的窘境。公安机关立案后又撤销案件，检察机关认定撤案不当，但没有法律授权，程序到此终止。因此，从实质上分析，立案监督只是一种启动程序的建议权，并不能导致程序的必然启动。

（三）监督“不应立而立”的案件没有法律依据

刑诉法对于立案错误的另一种情形“不应当立案而予以立案”无明确规定。只有《人民检察院刑事诉讼规则》规定了对不应当立案而立案也要监督，检察机关在要求公安机关说明立案理由后，认为立案理由不能成立的，应当通知公安机关撤销案件。然而《公安机关办理刑事案件程序规定》第180条规定，“人民检察院认为公安机关不应当立案而立案，提出纠正意见的，公安机关应当进行调查核实，并将有关情况回复人民检察院。”由此可见，公安机关并不认可检察机关的纠正意见必须要执行。

除此之外，立案监督会造成检警关系紧张，一个监督成功的案件不仅会影响公安机关的声誉和考核，甚至会追究领导和办案人的责任。检察机关需要公安机关配合来保证退查、执行逮捕等某些案件的办理，因此都会充分照顾公安机关的利益，不敢监督。加之检察机关办案任务繁重，限于日常批捕、起诉的流［式作业，也不愿监督。

三、强化立案监督工作的路径

“在一个不尽如人意的法治环境中，在多方面条件的制约下，我们无论是诸种改革还是程序操作，都只能追求一种相对合理，不能企求尽善尽美。”［2］笔者赞同龙宗智教授提出的“相对合理主义”的观点。就健全我国立案监督制度来说，首先要考虑我国法治尚处于初级阶段的现实，既要认真研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和体制，基于改革渐进性的考虑，在现有制度框架内提出切实可行的健全立案监督的办法。

（一）加强立案监督信息化建设

1.与公安机关执法监督部门形成合力，促成检警案件信息共享

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”，建设检警乃至整个司法系统的政法专线网络，是国家信息化战略的重要部署。鉴于此，有的地方检警两家已经印发了相关规定，授权侦查监督负责人获得与当地公安法制部门负责人同等的登录公安警务综合信息平台的权限，能够及时了解公安机关办理的包括行政执法案件和刑事案件在内的所有案件情况，进而发现监督案件线索。［3］有的地方建立了刑事立案信息通报制度，检察机关可以及时了解公安机关立案情况，对于重大案件能够适时介入、引导侦查，并发现公安机关可能存在的立案不规范、不合法行为，拓展立案监督线索。［4］与此同时，在具体配合中要充分体现信息共享，使公安机关也能及时获取检察机关的监督审核情况，在公安机关年度执法检查考评中，检察机关应当主动向公安机关供案件违法线索，实现办案信息的流转互通和互惠双赢，有效避免公安机关的因无法受益而不予配合。另外，在面对公安机关海量的案事件信息时，获取也不等于有效运用，打通信息通道仅仅实现了对受案立案信息的及时了解，如何通过对数据信息的梳理分析、发现其中存在的问题才是关键，为此需要增强检察机关信息梳理和运用的能力，提升检察官职业洞察力及数据挖掘能力，应当结合员额制改革“以案定员”的指导精神，在立案监督任务繁重的地区，挑选实务经验丰富的检察人员担任专职干部、负责收集、挖掘和梳理案件线索，进行认真分析，开展前期调查，就能打破信息壁垒，改变对公安机关案事件信息获取的不对称状态，扭转被动局面，将静态监督转变为动态监督和同步监督。

2.发挥好当事人的监督作用

前文已经提到很多当事人并不知晓在遭遇公安机关有案不立、违法立案之时还可以寻求检察机关的帮助。为方便群众及时表达诉求，除了在一线办案部门设立立案监督告示牌等传统方法外，还可以明确公安机关在向控告人送达不予立案决定书时应当写明可以向检察机关申请立案监督，使当事人多一条救济渠道。

（二）加强个案总结，开展重点监督

立案中存在的问题比较集中，这与案件性质有很大关系，故意杀人等案件之所以不会存在立案难就在于这些案件有被害方等各方面压力，舆论关注度较高。但毒品、赌博、酒驾等案件既没有被害人，证据又容易灭失，对查处的时效性也要求高，此类案件就是监督的重点。

前已论及，行为属于违法还是犯罪的区分掌握在公安机关手中，具有很大的裁量空间，十八届四中全会提出了加强检察机关对行政权的监督，但将所有治安处罚案件报检察机关备案监督成本太高，可考虑通过以设区的市为单位，会同市级公安机关对辖区案件质量进行抽查、评查，并联合通报，令其整改。

此外，要推行重大、疑难案件听取检察机关意见的制度。在确定案件事实的过程中，立案的导向作用不可忽视，侦查人员会基于首因效应，［5］导致后续的侦查取证被限定于最初定性判断所形成的认识结构中，并且不断强化这样一种认知。实践中发现，侦查中改变立案罪名的情况少，而侦查又预决了起诉和审判的结果，如果案件在立案时定性出现问题，侦查方向偏离后，证据收集就带有倾向性，案件的本来面貌就会发生变化。为此应当会同公安机关对一些刑民交织、定性存在争议的重大、疑难案件，商请检察机关提前介入，提供收集证据、适用法律方面的倾向性意见，发挥好在审前程序中的主导作用。

（三）强化立案监督权，使立案监督刚性化

优化司法职权配置，强化法律监督是本轮中央司法改革的重要内容之一。针对立案监督不具有实体终局性，检察机关对立而不侦、立而后撤的案件囿于法律规范的缺失难以进行有效监督的境况，并解决公安机关插手经济纠纷等痼疾，我们建议完善《刑事诉讼法》第111条，增加两款规定，即“人民检察院认为公安机关对不应当立案侦查的案件而立案侦查的，应当要求公安机关说明立案理由。人民检察院认为公安机关说明的理由不能成立的，应当通知公安机关撤销案件，公安机关应当撤销案件”；“对于人民检察院通知立案后，公安机关仍不立案或立案后不侦查，经省级以上人民检察院批准，可由通知立案的人民检察院立案侦查”。［6］

注释：

［1］习近平：《在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》，载《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第8页。

［2］龙宗智：《论司法改革中的相对合理主义》，载《中国社会科学》1999年第 2期。

［3］刘文晖、马倩如：《“源头监督”为何受欢迎》，载《检察日报》2016年5月9日。

［4］江苏镇江市院侦监处：《镇江京口：与京口公安分局构建刑事案件信息通报工作机制》，http://www.js.pro/zjc2011/readnews.asp?newsid=7479，访问日期：2017年6月23日。

［5］首因效应是指最先接受的信息所形成的最初印象，构成脑中的核心知识或记忆图式，后输入的其他信息只是被整合到这个记忆图式中，通过同化具有了先前信息的属性痕迹。

［6］张智辉主编：《检察权优化配置研究》，中国检察出版社2014年版，第314-322页。

*本文系甘肃省委政法委员会2017年度课题“健全立案监督制度若干问题设想”之研究成果。

**甘肃省陇南市人民检察院检察长［746000］

***甘肃省陇南市人民检察院检察官［746000］