检察机关提起环境民事公益诉讼现状考察与实践操作

●汪夜丰/文

检察机关提起环境民事公益诉讼现状考察与实践操作

●汪夜丰*/文

检察机关提起环境民事公益诉讼具有特殊优势，但仍面临与行政执法司法联动不到位、证据认定难、惩治刚性不够等问题，可以从建立证据线索衔接平台、完善诉讼证据收集制度和证明标准、遵循有限调解并平衡公众群体利益等方面探索完善。

环境民事公益诉讼 现状 路径

检察机关提起环境民事公益诉讼突破了“诉”的传统理论和主体限定，且由于其自身职能特点，具有特殊优势。但实践中，面临的一些问题需进一步探索解决。

一、检察机关开展环境民事公益诉讼的现状考察

1.环境行政执法司法联动机制不够到位。在环境公益诉讼领域，环保行政部门与检察机关的联动对推动环境公益诉讼的证据、线索移送，助推生态文明建设具有重要价值。环保部门作为环境管理机关，能够实现对企业排放的废气、废水的抽样取证及检测，环境执法信息共享和证据线索移送，是检察机关开展环境公益诉讼的重要条件。分析当前检察机关开展环境民事公益诉讼的线索来源，大部分案件线索来自检察机关各类专项检查工作，一部分来源于检察机关内部部门的线索移送、网络平台的信息跟踪、有关团体和个人举报。环保行政部门向检察机关移送环境污染线索的仍偏少。许多地方检察机关还未与当地环保部门建立信息交换平台，未能实现行政执法与司法信息共享和案件通报。

2.环境民事公益诉讼调解结案削弱了公益诉讼的惩治刚性。最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均规定在不损害社会公共利益的前提下，针对民事公益诉讼案件，人民检察院可以与被告和解，人民法院可以调解。公益诉讼调解结案有利于缓和双方的对立，快速解决环境纠纷，及时修复受损环境。法院也因可规避判决书严格的事实认定和检察机关的抗诉压力，极为青睐调解结案。但在一定程度上，因和解、调解的协商性和双方妥协让步，往往不能对污染行为人形成心理上的震慑，公益诉讼本有的惩治刚性受到抑制和削弱，远没有通过公正判决能起到更好的法律效果和社会效果，也让花费大量精力调查取证的检察人员感到可惜。在实践中，案件起诉到法院后，一些污染企业会基于自身社会声誉的考虑，主动要求赔偿，案件在判决之前，污染企业与检察机关在庭前就达成了和解。一些实力雄厚的企业因为财力雄厚，少量数额的处罚，非但对企业的生产方式不会造成影响，还把这次公益诉讼作为一次企业形象公关。

3.环境污染的损害后果及修复治理费用难以准确判定。检察机关提起环境公益诉讼，需要收集有效的证据材料。实践中，环境污染源来自多个方面，污染物质性质各异，常经过转化、代谢、富集才导致污染损害，致害过程复杂。例如，由于空气和水体的流动性，水体和大气污染案发时污染程度的证据与事后调查中的污染状况可能存在较大差异，生态环境的间接损失不好估算，污染物对土地、地下水污染造成的损失难以判定等。对于此类技术性很强的问题，检察机关常难以完成举证。实践中很多案件需要依赖环评专业机构的鉴定，但因为我国各地有资质的专业环评鉴定机构数量少、环评鉴定时间长、鉴定费用高、损失数额难鉴定、鉴定结论模糊等多重问题造成检察机关提起环境公益诉讼仍难提出具有科学依据的诉讼数额。由于证据问题，检察机关“选择性”提起公益诉讼较常见。另外，民事环境公益诉讼委托鉴定需要经费保障，大多检察机关无该专项资金。

二、检察机关提起环境民事公益诉讼的实践操作

1.完善证据线索移送衔接程序，加强部门配合协作。检察机关应将自身诉讼优势与环保部门证据优势相结合，加强与环保、公安等行政执法部门案件信息移送，推进环保行政执法与民事行政检察平台对接，拓宽线索来源渠道。同时要借助一定平台，跟踪监督环保组织诉讼动态、被告履行义务、检察建议落实等情况，及时启动督促、支持起诉程序。对经过诉前程序、有关行政机关到期仍未能履职、相关社会组织没有提起诉讼的，及时履行民事公益诉讼职能。

在检察机关公益诉讼内部协作上，完善内部业务部门之间线索移送、合作协查、信息反馈和信息共享工作机制。此外，应建立健全民事行政检察公益诉讼机构或办案组织，保证人员配备与职能拓展、业务增长相适应。通过案件实训、庭审观摩等方式，有针对性开展公益诉讼培训，提升办案能力和水平。

2.以诉前程序为主，提起诉讼为辅。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，人民检察院只有在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，才可以向人民法院提起民事公益诉讼。在制度设计上，对环境公益诉讼的调整对象，应确立必要性原则和补充性原则，即环境公益诉讼的救济对象应是那些穷尽了现行法的制度手段，仍得不到充分、切实保护才通过法律规定特殊诉讼形式提供司法救济。因此，只有在法律规定的相关机关和组织没有提起公益诉讼或者没有公益诉讼主体资格的条件下，检察机关才有必要提起公益诉讼。具体而言，当国家环境公益受到不法侵害而有关机关和组织未提起诉讼时，检察机关应向有关组织发出督促起诉书或在报刊、媒体公告督促起诉书，督促适格主体提起诉讼。有关机关和组织作为原告提起诉讼后，检察机关作为支持起诉人或督促行政执法部门作为支持起诉人支持起诉。支持的方式主要包括提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式。另外，由于行政机关行政规制效力强、时效快，且污染行为人一般也要承担相应的行政责任，民事公益诉讼也应注意督促行政机关履职。

3.完善环境公益诉讼证据收集制度和损害证明标准。检察机关主要面临证明污染、环境损害、修复费用等证据收集困难，应尽快完善环境公益诉讼证据收集制度和证明标准。

（1）完善鉴定及专家证人制度。建立鉴定人委员会，加强对鉴定机构的监管，打破专业鉴定机构垄断的局面，保障鉴定人在环境民事公益诉讼中的独立性和公正性。健全专家证人制度，申请专家辅助人出庭作证，同时建立环境公益诉讼基金，保障检察机关公益诉讼调查、聘请专家证人费用。

（2）适当降低污染损害证明标准。对环境公益诉讼案件，适用高度盖然性证明标准过于苛严，既需支付巨大的诉讼成本，也不利于生态环境的及时保护，故我国有必要适当降低证明标准，检察机关提起环境民事公益诉讼可只承担较高程度的（证明程度51%-74%）盖然性证明标准。

（3）应用虚拟治理成本计算方法。当环境污染所致生态环境损害难以评价时，应用该方法一定程度上可解决环境修复费用难以认定等问题。

4.遵循有限调解原则，平衡公众群体利益。我国检察机关在环境民事公益诉讼中的身份为“公益诉讼人”，有别于《民事诉讼法》中的原告，其提起的环境民事公益诉讼的主要目标在制止环境污染行为、消除污染对环境造成破坏、维护社会公共公益。因此，环境公益诉讼应与一般民事诉讼有所区分，遵循有限调解原则。

（1）调解时间的限制。一般应进入庭审质证查清案件事实之后调解。实践中，一些案件在庭审前未对公益损害作出认定就达成了调解，虽节省了司法资源，但忽略了公益诉讼真正意义上的一方当事人—社会公众的知情权和表达权，不利于案件事实的查清和裁判公正。

（2）调解不损害公共利益。调解方案应保证实现停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等目的，并对致害环境污染人实施有力威慑。

（3）重大影响案件不调解。重大环境污染案牵涉社会众多群体和行业的利益平衡，影响公众环保意识树立、公共政策走向、社会发展稳定，应对其所代表的公益以及环境污染行为人的利益审慎考虑。对社会影响巨大，舆论反映强烈的污染案件应该提高判决结案率，通过判决的刚性增强对污染企业的震慑力、对公众的教育性。

*江苏省南通市人民检察院检察官助理［226001］