推进中国船舶油污损害赔偿基金高效运作的路径研究

杨智慧，朱羿峄

(中国船舶油污损害理赔事务中心 理赔审核部，上海 200086)



推进中国船舶油污损害赔偿基金高效运作的路径研究

杨智慧，朱羿峄

(中国船舶油污损害理赔事务中心 理赔审核部，上海 200086)

针对中国船舶油污损害赔偿基金制度运行初期显现的赔付效率较低问题，为推动其高效运作，提出了借鉴国际油污基金成熟经验，与油污保险人开展深层次合作的建议；围绕合作客观条件的构建问题，着重分析了应从制度上改变中国船舶油污损害赔偿基金和船东/油污保险人赔付范围不一致的现状，剖析了如能在赔偿范围和项目上相一致,将更符合立法本意和实际需求，也能为二者深入合作铺平道路。

船舶油污损害赔偿；船舶油污损害赔偿基金；油污保险赔付范围

为完善船舶溢油污染损害赔偿机制，解决油污受害人足额赔偿问题，国际海事组织通过制定《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》(简称《基金公约》)，建立了由石油货主摊款组成的国际油污损害赔偿基金(简称国际油污基金)。对于加入该公约的成员国，其境内的船舶油污受害人除可依照《1992年国际油污损害民事责任公约》(简称《民事责任公约》)获得肇事船东/保险人赔偿外，符合条件的还可以获得国际油污基金的补充赔偿。中国是航运大国，也是经常遭受油污损害的国家，由于未全面加入《基金公约》(该公约仅适用于香港)，为保护本国船舶油污受害人权益，2012年7月1日起，中国借鉴国际油污基金模式，结合本国国情，建立了具有本国特色的船舶油污损害赔偿基金制度(简称中国油污基金)。

2016年6月17日，经中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会审议，中国油污基金决定对两起不明船舶油污事故中的三家受害人予以总计约61万元的赔偿，至此，中国油污基金的赔偿和补偿工作正式进入运行阶段，切实发挥了保护油污受害人权益的作用。

中国是世界上第三个建立本国油污基金的国家，相比国际油污基金38年的成熟运作，中国油污基金虽已正式运行，但还是存在很多先天和后期运作上的不足，尚未发挥出预期效果。试在学习国际油污基金的运作经验基础上，结合当前中国油污基金制度以及具体运行工作中暴露出来的一些问题，以构建高效、便民，能应对重特大船舶溢油事故的油污基金为目标，就完善现有中国油污基金制度提出一些个人意见。

一、中国油污基金运作初期索赔人意见比较集中的问题

中国油污基金运行工作开展的一年多来，沿海易遭受油污损害的行业及损害赔偿纠纷处理领域的人士认为,目前中国油污基金尚未实现高效运作，索赔人从遭受油污损害到能获得中国油污基金的赔付整个周期较长，主要源于这些问题。

第一，油污受害人遭受的损失应由肇事船舶的船东/保险人首先赔付，在船东/保险人由于法定或者客观上的原因不能足额赔付油污受害人时，由中国油污基金对受害人进行补充赔偿。在现行机制下，油污受害人需要针对不同的索赔主体，准备不同的申请和证据材料(这些证据材料基本是类似的)分别索赔，才能从船东/保险人以及中国油污基金两个赔偿主体处获得各自应支付的赔偿，程序较繁琐。

第二，船舶油污事故中，油污受害人可向中国油污基金索赔的最常见情形是损害超过了船东赔偿责任限额。根据中国油污基金秘书处发布的《船舶油污损害赔偿基金索赔指南(试行版)》，[1]油污受害人提交的索赔能被基金受理的重要前提是索赔人须持有法院等司法机构的裁判文书确认损害超过了船东赔偿责任限额。众所周知，船舶油污事故尤其是重大船舶油污事故的损失认定是一个庞大复杂的系统工程，对于国内油污基金来说，在运作初期，从理赔机制上设定了这一制度，依靠司法机构第三方以确保国内油污基金立案和理赔工作的严肃性，具有一定的合理性，但法院的审理需要较长的时间周期，索赔人拿到法院判决后，再向基金索赔，其整个索赔的过程将十分漫长。

第三，法院等司法机构出具了判决文书确认油污受害人的合理损失超过了船东/保险人的赔偿责任限额，或者船东/保险人客观上丧失了赔付能力的，油污受害人在向中国油污基金提起索赔后，由于中国油污基金的赔偿范围窄于船东/保险人的赔偿范围，基金理赔机构并不能直接根据法院判决的损失情况对油污受害人予以赔付，需要按照基金的赔付范围对受害人的损失重新认定，这也客观上拉长了油污受害人获赔的整个时间段，使得中国油污基金的赔偿效率较低。

索赔人提出上述问题，虽然是站在希望自身尽快从中国油污基金获得赔偿的立场上，但也确实反映了中国油污基金运作初期的制度设计在强调稳妥和量入而出的基础上，没有重视在高效、便民上进一步优化。

在运作初期，由于可以预见的向中国油污基金索赔的案件并不多，基金重稳妥轻效率的运行机制并不会产生较大影响。但是，我们必须意识到虽迄今为止，在中国管辖海域内尚未发生过特大船舶溢油事故，但特大溢油事故险情不断，而且大大小小的船舶油污事故多有发生。中国作为海上原油和其他油类运输大国，面对着日益加剧的船舶污染水域风险。特别是进口原油多采用VLCC运输，一旦发生重大油污事故，会给中国沿海带来灾难性污染损害。因此，从中国油污基金的运作机制上，应未雨绸缪，考虑如何应对今后可能发生的灾难性的船舶油污事故中成千上万油污受害人的索赔，思考如何从制度设计上推进中国油污基金的高效理赔。

二、国际油污基金组织高效运作的经验所在

国际油污基金运作至今，已处理了全球范围内150起油船污染损害赔偿案件，赔偿金额总计约6亿英镑。[2]笔者认为国际油污基金的高效运作得益于其和溢油船舶保险人(通常是国际保赔协会集团)作为油污事故中的“理赔方”和“掏钱方”彼此建立了密切合作机制。

根据国际油污基金与国际保赔协会集团(简称IG)签订的《谅解备忘录》和基于实际做法而已互相认可的《关于中间赔付标准条款的协议》(2016)，[3-4]在理赔工作上，他们之间比较突出的合作内容主要有两点。

第一，当某一油污事故引起众多索赔请求时，国际油污基金和IG将联合在事发地设立索赔办事处，合作开展整起事故理赔工作。油污事故中的受害人，只需要将一份索赔申请及证据材料提交给索赔办事处，如果其索赔款除应由IG赔付外，还应由国际油污基金承担部分，索赔申请将自动由国际油污基金考虑。

第二，为使得索赔人尽快获得全部赔偿，在需要国际油污基金支付赔偿的情况下，其赔款也可由IG先垫付给索赔人。IG支付超额赔款后，国际油污基金将依据双方签订的协议在事后补偿IG。同样，对于IG的赔款，国际油污基金也可先垫付给索赔人，支付超额赔款后，IG将依据双方签订的协议在事后补偿国际油污基金。

在“HEBEI SPIRIT轮”等重大油污事故的索赔中，国际油污基金和IG集团中的SKULD保赔协会在面对127 000多名索赔人时，就是通过在事发地设立索赔办事处，共同接受索赔，高效开展了联合理赔工作。在理赔过程中，对于已确定的赔付款，SKULD保赔协会对部分应由国际油污基金支付的赔款，也先行垫付了360亿韩元给索赔人。[5]

《民事责任公约》和《基金公约》建立了全球油船污染损害的赔偿体系，笔者认为国际油污基金和IG的上述合作，对于促进整个油船污染损害赔偿体系的有效运转发挥了重要作用。

一是对外方面，索赔人成为了合作机制的最大受益人。在索赔提出阶段，索赔人不需要针对国际油污基金和IG两个不同掏钱方和理赔方，分别准备索赔申请材料及发起索赔流程，耗费过多精力在程序性事项上；在获赔阶段，索赔人可以一次性从一方获得《民事责任公约》和《基金公约》所确定的全部赔款，有利于其财务能力的尽快恢复。

二是船舶油污损害的认定工作是个庞大的工程，国际油污基金和IG都认识到开展合作、联合理赔，才能事半功倍，而且由于双方利益上有着互相牵制的关系(对于IG承保的船舶，国际油污基金支付赔款的前提必须是IG已经赔付了《民事责任公约》规定的最高限额，所以站在IG的立场上，其损失认定中如夸大索赔人的损失，在损害国际油污基金利益前，首先损害的是自身的利益)，在联合理赔中客观和公正地开展工作才能保障双方的利益。

国际油污基金和IG联合理赔的过程中，通过共同聘用油污损害勘验和评估方面的专业人员、律师、专家等，合力确定整起事故以及事故中各油污受害人的损害费用情况，也减少了各自理赔行政成本。

可见，国际油污基金和IG步调一致地面对索赔人，开展联合理赔和赔款的互相垫付，在方便了索赔人同时，对内而言也提高了理赔效率,节省了理赔行政成本，实现了共赢。而这种共赢，也使依据《民事责任公约》和《基金公约》所建立的全球油船污染损害赔偿体系在应对重大油污事故中切实和高效地发挥起作用。

三、提高中国油污基金赔付效率的建议

(一)中国油污基金借鉴该制度所存在的障碍

在推进中国油污基金的使用工作中，不少专业人士也建议中国油污基金的理赔机构要借鉴国际油污基金和IG的合作机制，在可能涉及中国油污基金赔付的船舶油污事故尤其是重大油污事故中,通过联合理赔等来提高赔付工作效率。笔者认为在目前的中国油污基金制度体系下，这一做法嫁接到国内将出现“水土不服”的局面，国际油污基金和IG得以开展深入合作存在一个基本前提，那就是根据《民事责任公约》和《基金公约》，IG等保险人和国际油污基金在可以赔付的油污损害赔偿范围和赔偿项目上是完全一致的，也就是说某种损失类型如是IG代替船东应赔偿给受害人的，如损失达到一定数额，也属于国际油污基金赔偿的损失类型。

中国是《民事责任公约》的成员国，在中国发生的具有涉外因素的油船污染事故，船东/保险人的油污损害赔偿范围和赔偿项目与国际上是一致的；在中国发生的非涉外因素的油船及其他船舶的燃油污染事故,根据《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第9条的规定，其赔偿范围与《民事责任公约》的赔偿范围也基本一致。也就是说，在中国发生的船舶油污事故，船东/保险人依据法律规定，除了需要赔偿油污导致的直接经济损失外，一些间接经济损失、纯经济损失、预期采取的恢复环境的措施费用等也是应予以赔付的。

但是到了中国油污基金这一层次，由于交通运输部和财政部联合制定并经国务院认可的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》第17条和21条的规定，中国油污基金在赔偿范围和赔偿项目上与船东/保险人的赔偿范围和赔偿项目存在着明显区别。根据现有规定,中国油污基金主要用于赔偿清污和预防措施费用，以及与油污事故有直接、必然因果关系的已经发生的经济损失；对于油污受害人蒙受的间接经济损失、纯经济损失、预期采取的恢复环境的措施等船东/保险人应予以赔付的费用，到了中国油污基金这一层次是不予以赔付的,可见中国油污基金的赔偿主要围绕油污造成的直接经济损失,赔偿项目和范围要明显窄于第一层次船东/保险人的赔偿项目和范围。

之所以如此规定，估计是因为《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》起草者考虑到中国石油企业的承担能力有限，暂时还不能筹集大量的资金用于赔偿，因此和国际公约及最高人民法院司法解释规定的船东/保险人赔偿项目和范围相比，中国油污基金都做了减少，旨在量入而出。这一初衷是可被理解的，但是笔者认为这一考虑却在中国船舶油污损害赔偿体系中的两个赔偿责任主体——船东/保险人和代表石油货主的中国油污基金之间在开展理赔合作上制造了一个巨大的障碍。站在船东/保险人和中国油污基金角度，由于双方赔偿损失项目和范围不尽一致，开展合作理赔的可能性将大大减少；即便愿意尝试合作理赔，可以想象在合作的具体过程中，由于赔偿范围和赔偿项目不一致，中国油污基金和船东/保险人在理赔工作的侧重点上必然会出现一些不一致，这会影响到双方在各个理赔细节上深入合作，也就是说即便开展合作也难以达到国际油污基金和IG那种事半功倍的效果。

(二)中国油污基金借鉴该制度需要做的工作

笔者认为，今后几年如能修改制度，扩大中国油污基金的赔偿项目和赔偿范围，实现与船东/保险人赔付的一致和接轨，从中国油污基金承受能力上是具有可行性的，这也是更全面落实中国油污基金母法《中华人民共和国海洋环境保护法》(简称《海环法》)的具体体现。

1.基金在财力上可以承受中国油污基金赔付范围扩大的需求

中国是原油进口大国，根据英国石油公司(BP)每年对外发布的《世界能源统计年鉴》，2011年以来,中国石油进口量每年呈递增态势,2011年石油进口量为600万桶/日，2015年增加为737万桶/日,创历史新高。在每吨持久性油类征收0.3元的中国油污基金这一标准不变的情况下，由于中国进口原油数量的持续增长，可以预见中国油污基金每年可以征收到的款项数量是在持续上升的。

2012年7月1日中国油污基金建立以来，截至2016年12月31日，已累计征收油污基金超5.2亿元。截至同期，中国油污基金的赔付金额仅60余万元。另外，据对中国近年来发生的船舶溢油污染事故的不完全统计，2009年至2015年，中国共发生船舶污染事故339起，泄漏量为5 066.5吨,每年的事故件数和溢油量大致相当，除去其中2013年因发生英国籍“达飞佛罗里达”轮在中国专属经济区碰撞溢油事故，单起事故溢油量610余吨外，未发生重大船舶溢油事故。可以预见这些事故的油污受害人和船东/保险人之间的损害赔偿纠纷解决后，符合中国油污基金的赔偿条件，能到中国油污基金索赔的案件数量并不多，其需要基金赔付的损失金额就中国油污基金现有的规模而言，是完全可以承受的。

由此可见目前及今后几年，中国油污基金的征收使用工作上“入”远大于“出”，在现有赔偿项目和范围基础上，扩大中国油污基金的赔偿范围和赔偿项目，实现与船东/保险人赔付范围的一致，对中国油污基金而言是可以承受的。

2.实现中国油污基金的赔付范围与船东/保险人赔付范围一致，是《海环法》“船东和货主共同承担风险”原则的具体体现

《民事责任公约》和《基金公约》确立了“船东和货主责任共担”这样一个全球公认的船舶油污损害赔偿基本原则。2000年中国修订《海环法》时，借鉴两部公约的精髓，增设了第66条。根据该条，中国按照“船东和货主责任共担”原则，依托船舶油污强制保险制度和船舶油污损害赔偿基金制度，构建起中国的船舶油污损害赔偿体系，船舶油污强制保险制度的赔偿主体是船东/保险人，船舶油污损害赔偿基金制度的赔偿主体实质是石油货主。

国际油污基金组织和IG等对“船东和货主责任共担”的理解，不仅是二者赔偿范围的一致，还延伸到船东和石油货主对油污案件的赔偿金额。为此，2006年国际油污基金组织会议上通过了《2006年小型油船油污赔偿协议》(STOPIA 2006)和《2006年油船油污赔偿协议》(TOPIA 2006)两个协议。协议的宗旨就是追求在一定时期内,落入《民事责任公约》和《基金公约》(含《补充基金公约》)的油污索赔的全部费用能够在船东和作为基金摊款人的石油货主之间得到大致平衡。[6]为实现该宗旨，两个协议都规定如果每5年(或10年)，在《民事责任公约》和《基金公约》下,船东和石油货主任何一方承担的索赔比例超过55%,就可以修订该协议；如果比例超过60%，就必须修订该协议①。在两个协议生效后的第一个10年暨2016年国际油污基金秋季会议上，IG对STOPIA 2006进行了首次评估，提出了目前事故赔偿统计数据表明船东/保险人的赔付比例为86%，而代表货主的基金的赔付比例为14%，并提出评估数据显示两个协议修改的启动条件已经满足，需要采取措施应对。[7]可见国际社会在船舶油污损害赔偿的船东和货主责任共担问题上，秉承了共担是一种尽量接近1：1的赔偿责任，是真正意义上的共担。

而中国油污基金相关规定在制度设计上确立了基金赔偿范围窄于船东/保险人赔偿范围的规定，显然没有从真正意义上实现“船东和货主责任共担”。现有的制度设计，其本质上还是体现了对石油货主的保护，而这种保护是以牺牲油污受害人的部分利益为前提的，这对油污害人显然是不公平的；同时这种保护也是使得在油污损害赔偿问题上，船东和石油货主的赔偿并没有实现大体平衡，这对航运界来说也是不公平的。笔者认为，实现中国油污基金的赔付范围与船东/保险人的赔付范围一致，是落实《海环法》第66条，真正实现“船东和货主共同承担风险”原则的具体体现。

(三)中国油污基金借鉴该制度的预期效果

中国油污基金和船东/保险人如能实现赔付范围的一致，不仅将更好地保障油污受害人的利益，也将从整体上推进中国油污基金乃至中国船舶油污损害赔偿机制在应对重大船舶油污事故的损害赔偿问题时更高效地运行。

一是中国油污基金实现与船东/保险人赔付范围一致后，船舶油污受害人可以从中国油污基金获得更充分的赔偿、补偿，更好地发挥中国油污基金保障油污受害人权益的作用，也使中国的船舶油污损害赔偿机制真正体现船东和货主责任共担的原则，船东和货主的赔偿责任更趋于一致。

二是中国油污基金实现与船东/保险人赔付范围一致后，消除了中国油污基金理赔机构和船东/保险人合作理赔的根本障碍，在一些重大船舶油污损害赔偿案件上，国内基金理赔机构可以与保险人全面、深入地开展联合理赔，提高双方的理赔工作效率；为做好理赔工作，双方也可通过日常合作，探讨和制定船舶油污损害赔偿领域相对统一的理赔费用标准，改变目前中国船舶油污损害赔偿工作缺乏统一标准，索赔人漫天要价、法院和保险人认定损失无所适从的现状。

三是由于国内基金理赔机构可以与保险人开展联合理赔，可以剔除目前中国油污基金理赔导则中要求索赔人提供司法机构确认各索赔方的损失超过了船东赔偿责任限额这一裁判文书的要求，提高中国油污基金的理赔效率。

中国油污基金建立三年多来，目前很多需要向其索赔的案件之所以还没有被受理，主要原因就是油污事故中各方的合理损失是否超过了船东的赔偿责任限制这一问题还在法院审理之中，各索赔方还无法提供出司法机构的裁判文书来向中国油污基金索赔。这一要求可以说极大地降低了基金理赔工作的效率，但是如果要取消这一要求，谁来保证中国油污基金受理和理赔工作的客观性和公正性呢？

中国油污基金在赔偿范围、赔偿项目上如能实现和船东/保险人的赔偿范围、赔偿项目相一致，由于和国际油污基金和IG的合作一样，中国油污基金和船东/保险人双方在利益上其实也互相牵制，双方在油污事故损失的认定上互相合作，其实也起到互相监督的作用，对于油污损失的认定，任何一方都不会随意和放纵，如损失认定有误，影响的将是双方的利益。另外，由于只有超过船东赔偿责任限额的这部分才是中国油污基金需要承担的费用，双方在损失认定的过程中，必然会确定油污事故中各方的合理损失是否超过了船东的赔偿责任限制。因此对中国油污基金而言，通过和船东/保险人的联合理赔，基金索赔和理赔工作的严肃性是能够得到保证的，也就没有必要苛求索赔方一定要提供司法机构的裁判文书作为中国油污基金理赔的先决条件。放松该条件，将会在实践中使得中国油污基金更为主动地提前参与到一些可能动用基金的船舶油污事故索赔案件理赔工作中，加快油污受害人从遭受油污损害到最终从船东/保险人及中国油污基金获得赔款的整体进程，但是这项工作的前提条件还是建立在中国油污基金在赔偿范围、赔偿项目上实现和船东/保险人的赔偿范围、赔偿项目相一致的基础上。

四、结语

笔者认为推动中国船舶油污损害赔偿基金高效运作，更好应对重特大船舶油污事故损害赔偿问题，需要从制度设计上改变中国油污基金和船东/保险人赔付范围不一致的现状，实现二者的接轨，从而为借鉴国际油污基金经验，开展中国油污基金和船东/保险人的深入合作铺平道路。

[1]中国船舶油污损害赔偿基金秘书处.船舶油污损害赔偿基金索赔指南(试行版)[EB/OL].(2016-07-05)[2017-04-01].http://www.copcfund.org/NewsContent.aspx?CatalogId=1d61f12d-3c88-4b39-9f29-d50fff183c13&ContentId=4d31ce4c-222a-459c-a353-cf18884bf002.

Secretariat of the Chinese Ship-source Oil Pollution Compensation Fund.Chinese Ship-Source Oil Pollution Compensation Fund claims guide (for trial implementation)[EB/OL].(2016-07-05)[2017-04-01]http://www.copcfund.org/NewsContent.aspx?CatalogId=1d61f12d-3c88-4b39-9f29-d50fff183c13&ContentId=4d31ce4c-222a-459c-a353-cf18884bf002.(in Chinese)

[2]IOPC Funds Secretariat.International Oil Pollution Compensation Funds annual report 2016[EB/OL].(2017-03-23)[2017-04-01].http://www.iopcfunds.org/uploads/tx_iopcpublications/FINAL_IOPC_Funds_Annual_Review_2016_ENGLISH.pdf.

[3]IOPC Funds Secretariat and the International Group of P & I Clubs.Memorandum of understanding between the international group of P & I Clubs on the one part and the International Oil Pollution Compensation Fund 1992 and the International Oil Pollution Compensation Supplementary Fund 2003 on the other part[EB/OL].(2006-04-20)[2016-10-21].http://static.igpandi.org/igpi_website/media/article_attachments/92aes11-6_sfaes3-5_17ac19-4_e.pdf.

[4]IOPC Funds Secretariat.IOPC/OCT 16/4/4[EB/OL].(2016-09-06)[2016-11-01].http://www.iopcfund.org/meeting-documents.

[5]IOPC Funds Secretariat.IOPC/OCT16/3/5.(2017-03-09)[2017-04-01].http://www.iopcfund.org/meeting-documents.

[6]岳岩.油船油污赔偿协议评介及中国应采取的对策[J].中国海商法年刊，2006，17(1):362-369. YUE Yan.Comments on STOPIA 2006 & TOPIA 2006 and the policy China should adopt to deal with them[J].Annual of China Maritime Law，2006，17(1):362-369.(in Chinese)

[7]IOPC Funds Secretariat.IOPC/OCT16/4/3/1[EB/OL].(2016-09-06)[2016-11-01].http://www.iopcfund.org/meeting-documents.

ResearchonthepromotionoftheefficientoperationoftheChineseShip-sourceOilPollutionCompensationFund

YANG Zhi-hui，ZHU Yi-yi

(The Chinese Ship-source Oil Pollution Compensation Settlement Centre，Shanghai 200086，China)

In view of the inefficient running in the early stage of the current Chinese ship-source oil pollution compensation fund system, and in order to promote the efficient operation of the system, this paper, by learning from the mature experience of the International Oil Pollution Compensation Fund, puts forward some suggestions to carry out the deep cooperation between the Chinese fund and shipowners’ insurers. For the purpose of building practical basis for their cooperation, this paper focuses on the analysis to make institutional changes to the current situation that the compensation scope of shipowners’ insurers is different from that of the Chinese Fund. The paper makes further research recommendations that the consistent compensation scope and items between shipowners’ insurers and the Chinese Fund will not only be more in line with the original intention of legislation and practical needs, but also help to pave the way for their in-depth cooperation.

the compensation system for ship-source oil pollution damage；the Chinese Ship-source Oil Pollution Compensation Fund；the compensation scope of ship-source pollution insurance

2017-04-10

杨智慧(1979-)，女，上海人，中国船舶油污损害理赔事务中心理赔部科长，E-mail:yangzhihui@shmsa.gov.cn；朱羿峄(1981-)，女，江苏南通人，中国船舶油污损害理赔事务中心工程师，E-mail:zhuyiyi@shmsa.gov.cn。

杨智慧，朱羿峄．推进中国船舶油污损害赔偿基金高效运作的路径研究[J]．中国海商法研究，2017，28(2)：41-45

DF961.9

：A

：2096-028X(2017)02-0041-05