国际海底管理局适应性管理办法的推行及中国的应对

薛桂芳，徐向欣

(1.上海交通大学极地与深海战略发展研究中心，上海 200030；2.德国基尔大学国际法研究所，石勒苏益格-荷尔斯泰因 基尔 24098)



国际海底管理局适应性管理办法的推行及中国的应对

薛桂芳1，徐向欣2

(1.上海交通大学极地与深海战略发展研究中心，上海 200030；2.德国基尔大学国际法研究所，石勒苏益格-荷尔斯泰因 基尔 24098)

适应性管理办法是国际海底管理局规章中新近兴起，有助于国际海底管理局在深海资源勘探和开发过程中进行“鲁棒式”决策的重要管理方式。此种环境管理办法的重要表征就是“改变”，这种表征背后则意味着为承包者增加不可预测的风险和负担。中国是国际海底活动的重要参与者，无论作为合同承包者还是担保国，适应性管理办法是否推行以及如何推行将对中国产生切实而深远的影响，应对不当将可能使中国在国际海底区域的活动中处于被动地位，甚至承受不可估量的经济损失。鉴于此，从适应性管理办法的内涵和外延着手，分析国际海底管理局可能推行适应性管理办法的五种方式，最后提出中国相应的应对方案，使中国能够在深海规则的制定过程中主动参与，成为深海国际规则制定的引领者，拓展深海这块全球治理的“新疆域”。

适应性管理办法；“鲁棒式”决策；国际海底管理局；国际海底区域

随着国际社会对全球治理重视程度的提升*近年来，全球治理在政治、经济、金融等传统领域之外，逐渐萌生了四个突出的新领域，即海洋、极地、太空和网络——这四个新领域合称全球治理的四大“新疆域”。这四大“新疆域”面临的一个重要问题就是缺乏公认的国际规则。中共中央政治局9月27日下午就二十国集团领导人峰会和全球治理体系变革进行第三十五次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，(我们要)积极参与制定海洋、极地、网络、外空、核安全、反腐败、气候变化等新兴领域治理规则，推动改革全球治理体系中不公正不合理的安排。另外，习总书记还强调，加强全球治理、推动全球治理体系变革是大势所趋。我们要抓住机遇、顺势而为，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。，国际社会正在加快推进深海领域国际规则的制定*2016年有6份多金属结核勘探合同过期。这些合同方是：国际海洋金属联合组织，海洋地质作业南方生产协会，大韩民国政府，中国大洋矿产资源研究开发协会，深海资源开发有限公司，法国海洋开发研究所。截至2015年12月16日，上述每个承包者都已申请将合同延期5年，该申请在2016年7月第二十二届会议上审议通过。，许多新的情况和问题也随之出现。为应对此种情况，国际海底管理局(简称海管局)的规章制定正在快速推进，海管局的《开发规章》也在紧密筹备之中*鉴于《开发规章》的复杂性，海管局决定以“分单元”的形式进行立法，暂时分为三个单元：《开发规章》(草案)、《环境规章》和《监管规章》。《开发规章》(草案)已于2016年7月公开收集利益相关者的反馈意见，而《环境规章》(草案)于2017年1月完成并提交法技委审议。。在此过程中，许多新的概念和理念不断涌现。适应性管理办法就是其中的典型代表。这一概念在2011年海管局《克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划》中首次出现，此后在《开发规章》的制定过程中被不断强化。2015年被海管局定为7个优先处理事项之一*参见ISBA/21/C/16，附件三。。但在2016年海管局法律与技术委员会(简称法技委)主席报告中又阐明这一管理方法是否使用需要进一步考证*参见ISBA/22/C/17，附件二。。中国既是参与深海资源勘探开发活动的大国，又是全球治理的积极参与者，海管局规章中的每一个变化都会对中国产生切实而深远的影响。海管局对适应性管理办法先大力推崇后又审慎使用的态度，警示中国对这一概念应当进行仔细推敲和思考，以便在将来的深海资源勘探、开发及规则制定过程中积极参与深海“新疆域”的治理，成为未来制定深海规则的引领者。

一、适应性管理办法介绍

适应性管理办法正式提出于20世纪70年代，是一种针对自然资源的管理方式，目前已经在淡水、林业、渔业等领域率先使用。[1]作为一种结构性的管理过程，适应性管理办法通常在人类对某种活动的知识储备不足而无法确定此种活动对环境的影响，但此不确定性又不足以阻止该活动发生的情况下，一种边做、边学、边调整改进的灵活管理及决策方式。[2]适应性管理办法的过程十分明确，首先界定需要解决的问题，然后确定需要达成的目标，在此基础上形成一套评价标准，然后预估结果、权衡利弊，最后作出决定。此时，整个决策过程完毕，进入到执行阶段。在对决定的方案进行执行的过程中，要进行监督和监测，对比分析实际结果与预期结果的差距，据此进行方案调整，以求能解决最初的问题，达成目标。这既是执行的过程，也是学习的过程，在这个过程中可能发现新的问题，为解决新出现的问题，又要进入下一个循环，如此循环往复，不断改进(具体过程参见图1)。这种管理办法被认为是在深海采矿活动对海洋环境影响高度不确定性的情况下可控性最强的管理方式。[3]

图1 适应性管理办法流程

适应性管理办法可分为主动型适应性管理和被动型适应性管理。无论主动型还是被动型都是以学习为主的管理办法。区分二者的关键在于如何认知和对待开采资源活动所产生的环境影响的“不确定性”。正如字面意思一样，主动型适应性管理是通过主动干预的方式来减少和降低“不确定性”，例如小规模试验性开采，即通过主动开采试验来观察在实际开采过程中究竟会遇到哪些问题，开采活动对环境究竟会产生多大程度的影响；而被动型适应性管理关注资源本身，在开发资源的过程中被动地汲取有用的经验，运用这些经验来做出决策，降低“不确定性”，[4]例如，在《开发规章框架草案》中开采区的面积和位置的部分，就曾提议适用适应性管理办法*参见海管局《开发规章框架草案》，第15页。，在实践过程中不断调整相关数值，此处的适应性管理办法就属于被动型。无论是主动型还是被动型适应性管理，其实质都是在操作和执行的过程中不断发现问题，解决问题，其重点在于“学习”，隐含的特点是“改变”。原有的方案在执行过程中发现不足，必须进行调整和改变才能找到解决问题的方案。

在深海采矿领域*笔者所指深海采矿，是指在国家管辖权以外的国际海底区域进行的矿产资源勘探及开发活动。，人类对国际海底区域的情况了解不足，这一区域也被认为是人类认知最少的区域之一。尽管许多国家对“区域”及“区域”的资源进行了不同程度的研究，掌握了可观的资料和信息，但关于深海采矿活动对海洋环境影响方面资料的掌握仍相当有限。尤其在深海资源开发活动对海洋环境造成较大扰动和影响的情况下，这种边做边学边改进的管理方式，无疑对保护海洋环境十分有利。但这一管理方式对担保国和承包者来说却相对不利，海管局规章政策的任何变动都可能影响深海采矿活动的整体计划，在后勘探阶段，政策的变化使得承包者无法得到准确的可行性研究结果，也无法准确估算成本支出(CAPEX)和操作费用(OPEX)，阻滞承包者由勘探阶段进入到开发阶段的节奏。在开发阶段，这意味着承包者可能需要承担因突然增加的义务而必须增加投资等不可预估的风险，对承包者的收益有直接影响。

二、海管局可能推行适应性管理办法的途径

从目前的情况看，适应性管理办法是目前降低深海采矿活动对环境影响及其他风险的最佳办法之一。深海采矿活动中可能适用适应性管理办法的领域包括：开采许可的授予、开采区的面积和位置、最佳环境做法、关闭计划、开采试验计划以及有关海洋环境保护和保全的其他方面*基于国际海底管理局《开发规章框架草案》总结。。尽管如此，海管局实施此种管理方式并不能随心所欲，而是必须遵从一定的程序。从现有的1982年《联合国海洋法公约》(简称《公约》)、《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分协定》(简称《执行协定》)和海管局规章的规定来看，海管局有可能通过以下五种途径实行适应性管理办法。

1.修改海管局规章

根据《公约》规定，海管局有权在《公约》框架下制定规则、规章和程序以执行和发展《公约》第十一部分形成的国际海底制度*参见《公约》第82条，第137(2)条，第145条，第160(2)(f)条，第160(2)(o)条，第209条，附件三第17(1)条。。海管局利用此种立法权不断致力于发展一部《采矿守则》(MiningCode)来指导一切“区域”内的探矿、勘探和开发活动。到目前为止，海管局已经分别针对多金属结核、多金属硫化物和富钴结壳出台了三部有关探矿和勘探的规章*三部探矿和勘探规章分别为2000年、2010年和2012年通过的《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》(简称《多金属结核规章》)、《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》(简称《多金属硫化物规章》)和《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》)(简称《富钴结壳规章》)。后文若对以上的三部规章作为一个整体提及时，简称为三部探矿和勘探规章。。有关开发的规章正在制定中。《公约》规定，这些规则、规章和程序应根据需要随时重新审查*参见《公约》第209(1)条。。当情势发生变更，对海管局规章进行修改是推行适应性管理办法最直接的方式。2013年，第19届海管局会议通过了《多金属结核规章》的修正案。2014年，海管局大会对《多金属结核规章》第21条“法律和技术委员会的审议”以及三部探矿和勘探规章中的管理费问题都进行了修改*参见ISBA/19/A/9，ISBA/20/A/9，ISBA/20/A/10。。

这些修改后的规章无疑可以约束将来的承包者，然而问题是，修改后的规章能否自动适用于已经签订的合同?中国目前在“区域”已经成功申请了四块勘探区，中国五矿集团申请的勘探区尚未签订合同，中国大洋协会的三块勘探区域分别于2001年、2011年和2014年与海管局签订了合同*参见ISBA/22/C/5，附件一。，其中2001年签订的多金属结核勘探合同和2011年签订的多金属硫化物合同都签订于相应的条款修改之前。那么修订后的条款是否自动适用于中国签订的这两份合同呢？根据海管局探矿和勘探规章中的合同标准条款第24节规定，“如果已经发生或可能发生的情况使管理局或承包者认为将使本合同有失公允，或使本合同或《公约》第十一部分和《协定》所订的目标无法或不可能实现，双方应进行谈判，对合同做出相应的修改。承包者和管理局也可以协议修改本合同，以便执行海管局在本合同生效以后通过的任何规则、规章和程序。”由此可见，尽管《公约》规定，承包者应受海管局规章的约束*根据《公约》第137(2)条和第153条，海管局规章对海管局、承包者以及会员国都具有强制约束力。，但双方的权利义务关系仍以合同为主要依据。而海管局规章的修改不能自动适用于之前签订的合同，如果想要将修改后的规章约束之前的承包者，双方需要进行谈判协商，书面同意后方可生效*参见《公约》附件三第19条；三部探矿和勘探规章，附件四，勘探合同标准条款，第24.3节。。

2.修改合同的标准条款

既然合同是海管局和承包者权利义务关系的重要依据，那么是否可以通过修改合同的标准条款来推行适应性管理办法呢？答案非常明显，合同的标准条款作为海管局规章的附件部分，性质上也属于规章的一部分，其修改程序也等同于规章的修改。待将来适应性管理办法被海管局正式确认后，也许会作为原则性表述出现在规章或合同的标准条款中。但关于这一管理方式的具体推行，即某一具体问题的改变，仍要遵循合同双方协商一致的原则。例如，2013年海管局大会决定承包者每年为其每一份合同向管理局支付固定管理费47 000美元，用于支付合同的管理和监督费用以及年度报告的审阅费用，并将这一部分内容增加到三部探矿和勘探规章的合同标准条款中，并敦促秘书长尽快与相应的合同承包者协商谈判，确定该部分内容*参见ISBA/19/A/12*。。大会的决定于通过之日(2013年7月25日)立即生效。这意味着，该日之后提交的勘探工作计划核准申请所订立的合同，将自动适用修改过的标准条款。对于该日之前已经生效的合同，大会请秘书长与每个承包者进行协商，截至2016年7月，历时三年协商，其中有13份合同已接受增加的条款，但法国海洋开发研究所仍无任何答复。此外，理事会在2014年7月第20届会议上核准的7份申请中有4份是在2013年7月25日之前提交的，其中，俄罗斯联邦自然资源和环境部及新加坡大洋矿产有限公司已同意将新标准条款纳入各自的合同，与英国海底资源有限公司和印度政府关于此事的协商仍在进行之中*参见ISBA/22/LTC/5。。

无论是海管局规章的修改还是标准合同条款的修改，对修改之前签订合同的承包者并无强制约束力，需要海管局和承包者协商一致后承包者接受方可。在协商过程中，承包者则可对条款提出意见，争取权益。

3.法技委的建议

《采矿守则》中除了海管局签发的有关勘探、开发的规章外，还包括法技委的建议。法技委隶属于理事会，最初由15名委员组成，2016年增加到30名*《公约》第163(2)条规定，法技委由理事会根据缔约国提名选出十五名委员组成。因此，第一届法技委由十五名委员组成。该条又规定，理事会有权增加法技委的委员人数。随着法技委工作量的日益增加，法技委委员人数也在增加。2016年海管局理事会决定将法技委委员增加到30人。同时，理事会请秘书长同法技委协商，于2016年12月31日之前提交一份报告，供理事会在海管局第二十三届会议上审议，这份报告中应包括法技委的规模及选举机制，详见ISBA/22/C/29。。法技委委员由成员国提名，经理事会选举，他们的专业领域包括矿物资源的勘探和开发及加工、海洋学、海洋环境的保护，或关于海洋采矿的经济或法律问题等。法技委针对海管局规章的制定、环境保护、是否核准甚至停止“区域”内活动的工作计划等事项向理事会提出建议*参见《公约》第165条。。法技委的建议类似于技术性或行政性的实施细则，帮助指导承包者，执行管理局的规则、规章和程序。这类建议的特点是灵活，针对现实情况随时可以调整或制定新的建议，且不需要合同双方同意，由法技委单方面即可制定。他们不仅适用于将来的承包者，对已经签订合同的承包者同样适用。由此可见，法技委的建议也是实行适应性管理办法的合适途径。

但是，法技委建议也存在一些局限。例如，它们只能针对个别问题进行小范围的调整，无法进行大范围或结构性的调整。另外，法技委的建议对承包者不具有强制约束力。即便如此，这并不能弱化法技委建议的影响力,相反,法技委的建议必须引起中国的高度重视,因为法技委不仅是细化海管局规章的机构，更是核准“区域”内活动的工作计划及批准延期的决策机构，甚至，在某些情况下，它可以建议停止或调整作业命令或不准承包者开发某些区域*参见《公约》第165(2)(k)条。。也就是说,如果承包者没有按照法技委的建议去执行，那么在其向海管局申请新的勘探及开发区域或对已有勘探、开发区域申请延期都将可能受到影响。因此，法技委的建议是推行适应性管理办法的上佳途径，也是对中国影响非常大的方式，应引起中国的高度重视。

4.完善区域环境管理计划

《公约》规定，缔约国有保护和保全海洋环境的义务。这项义务包括：防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，监测污染的风险或影响，评估其管辖或控制下可能对海洋环境造成大量污染或重大和有害变化的活动的潜在影响。海管局代表《公约》缔约国负责管理“区域”内的矿物资源。作为海管局责任的一部分，管理局负责采取必要措施，以确保有效保护海洋环境，使其免受这类活动可能产生的有害影响。在此背景下，海管局于2011年出台了《克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划》，目的是在促进采矿作业的同时，尽可能减少海底采矿活动的影响，保全和养护克拉里昂-克利珀顿区的海洋生物多样性及生态系统结构和功能。本计划在克拉里昂-克利珀顿区内划出九块环境特受关注区*在2016年针对《克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划》的审查中提议增加至11块，参见ISBA/22/LTC/12，第26段。，在此区域内禁止进行任何深海资源勘探和开发的活动*而“环境特受关注区”最初的名称是“保全参照区”，但后来法技委觉得跟勘探规章中的术语“影响参照区”和“保全参照区”产生了混淆，所以后来用了“环境特受关注区”。他们的区别是，“环境特受关注区”是存在于整个大区域内(克拉里昂-克利珀顿区)之内的概念，而且目前在勘探阶段就已经划定，“影响参照区”和“保全参照区”应该是承包者在自己的勘探/开发区域内划定，而且是在承包者开发阶段产生的义务。海管局的三部探矿和勘探规章要求各承包者在开发阶段留出保全参照区，专门用于测量开发活动对环境的影响。相比之下，本提议的养护目标是在区域一级保护环境。。而这种环境管理方式也有可能推广到其他区域，甚至是全球性倡议和新立法*参见ISBA/17/LTC/7，第34段。。

目前，此种环境管理计划的法律地位尚不明确，它是否会为承包者和担保国带来新的法律责任和义务，也不得而知。此外，海管局理事会现阶段是否打算规定此类区域永久不得进行开发也仍是未知之数。但在《开发规章框架草案》中适应性管理办法的部分曾提及，关于环境管理计划的期限应适用适应性管理办法；另外，承包者还应承担环境管理计划下的定期报告的义务*参见国际海底管理局《开发规章框架草案》，第31页。。尽管《开发规章框架草案》中的这部分内容并未包含在目前公布的《开发规章》(草案)中，但并不表示，这部分内容可以被忽略。2016年的法技委主席报告中曾指出：“委员会注意到制定全面监管框架具有挑战性，并认为管理局目前采取的‘分单元’办法是解决这一问题的最佳办法。然而,委员会重申不能分别商定监管制度的任何单项内容或组合内容，而应总体商定全部内容*参见ISBA/22/C/17，第38段。。”也就是说《开发规章》(草案)只是开发规章中的一个单元，《开发规章》中其他单元仍有可能包含和细化这一内容。因此，环境管理计划如若继续发展和推行，上述问题将会进一步明确。此过程也是推行适应性管理办法的有效途径，中国需要对海管局《开发规章》和环境管理计划的发展密切关注。

5.勘探开发工作计划执行情况的定期审查

根据海管局探矿和勘探规章规定，每项“区域”内勘探工作计划合同的期限为15年，申请者在提交工作计划申请时，需要提供关于提议的勘探方案的一般说明和时间表，包括未来五年的活动方案和该活动方案的预期年度支出表*参见《多金属结核规章》第18条(a)款和(f)款；《多金属硫化物规章》第20条第1(a)款和(f)款。。虑及勘探属于动态性工作，申请者难以具体说明整个15年期间的预期活动和支出，因此，海管局探矿和勘探规章提供了一个机制，承包者和秘书长每隔五年共同对勘探工作计划的执行情况进行定期审查,承包者应根据审查结果说明下一个五年期的活动方案,对上一个活动方案作出必要的调整*参见《多金属结核规章》第28条和《多金属硫化物规章》第30条。。中国大洋协会签订的多金属硫化物勘探合同的第一个五年期于2016年11月18日期满，海管局秘书长声明在2016年海管局会议后启动对中国大洋协会硫化物合同的定期审查*参见ISBA/22/C/7，第5段。。根据现有的规定,定期审查对中国作为承包者的权利义务并没有实质性的影响。但此处有两点值得注意：第一，承包者提交的定期审查的材料虽交由秘书长审查并由秘书长进行回复，但秘书长是根据法技委的评论意见做出答复。也就是说，法技委仍是审查报告的审理主体。第二，在2016年3月启动的对德国联邦地球科学和自然资源研究所的多金属结核勘探合同的审查中，秘书长要求他们在报告中附上根据法技委2015年发布的指导承包者进行此类报告的建议(ISBA/21/LTC/11)进行材料补充。由此再次印证了法技委以及其建议的重要性。

虽然依照目前的规定，这种定期审查并不可能实质增加承包者的责任或义务，但应注意在2015年的《开发规章框架草案》中提及在进行定期审查时应适用适应性管理办法*参见国际海底管理局《开发规章框架草案》，第26页。。在2016年发布的《开发规章》(草案)中更是对这一部分进行了细化：每隔五年(甚至更短)，秘书长和承包者应对工作计划进行审查，并应根据可能发生的情况或经验和知识的任何变化，由秘书长和承包者讨论对工作计划进行拟议修改*参见《开发规章》(草案)，第18条、第19条。。对于程序和细小的修改，承包者应书面通知海管局；而对于实质性修改，承包者需要得到海管局的书面批准*对于实质修改的具体规定，海管局将发布进一步指导方针。。这一规定已经事实上适用了适应性管理办法，它提出根据现实情况的变化，对工作计划进行程序或实质性修改。但在此处，草案文本也没有使用过于强硬的表述，仍是秘书长与承包者讨论(discuss)需要修改的内容，这样的规定平衡了承包者的环境义务与权益，对承包者而言比较公平。

三、中国对适应性管理办法的应对

中国对海管局规章中适应性管理办法的应对可按实际情况分为实质性的应对方式和程序性的应对方式。实质性应对是指对适应性管理办法内容方面的应对，而程序性应对则偏重具体通过哪些途径对海管局的立法进行影响。

(一)实质性应对

目前适应性管理办法的定义和内容都尚不明朗，仍在进一步的商讨之中。适应性管理的核心内容在于“改变”，也就是“灵活性”。这种灵活性对中国而言，可谓是一柄双刃剑，对中国来说既是挑战，却又存在一定机遇。挑战在于，适应性管理的采纳可能对承包者开发活动提出额外的标准和要求。作为一项商业活动，深海采矿必须保持一定的生产规模(继而生产系统产能)才能保证基本利润，但如前所述的主动式适应性管理可能要求在大规模生产前先采用小规模的试验性生产来获取相关参数和评价影响结果，这类原则和机制的过度使用无疑将极大地增加承包者的生产准备成本和周期，也可能导致一些商业时机的错失。而机遇也非常明显，适应性管理的采用有可能为开发工作计划、环境管理与监测计划的实施和改变提供更大程度的政策依据和支持，使承包者在根据对知识的增加、实践的体验调节和修改自己的相关计划时具有更大的灵活度。适应性管理的采用也可能使管理局、法技委在制定和执行相关规章指南时保持较大的柔韧度和调节范围，有利于承包者根据自身特点选择和执行相关的规则和标准。

因此，对待适应性管理办法，关键在于对“灵活度”的把握和掌控，应以不伤害承包者合同的稳定性为限。就这一点，《公约》第153条第6款提供了有力保障，“……合同应在规定期限内得到持续有效的保证。因此，除非按照附件三第十八和十九条的规定，不得修改、暂停或终止合同。”此外，三部勘探规章的合同标准条款也再次巩固了其法律基础。在适应性管理的具体操作过程中，必须有具体清晰的执行标准和条款，可执行和可达到的目标，这既有利于承包者的操作执行，也有利于避免海管局作为管理者的权利滥用。

(二)程序性应对

程序性应对又可分为直接的应对方式和间接的应对方式。对于规章及标准条款的修改以及勘探开发工作计划执行情况的定期审查，中国可采取直接的应对方式，对于前者中国应行使法定权利，积极参与磋商，对于不能接受的条款提出保留意见；对于后者，中国需履行法定义务，充分审慎地准备报告。对于上述三种适应性管理办法的推行方式，中国可直接应对，但却较为被动。而对于新规章的制定、法技委的“建议”以及环境管理计划，中国却可以通过更为主动的方式积极参与，在文件的形成过程中充分表达中国的诉求，引导规则制定走向。为达到这一目标，在参与海管局规则制定方面，中国应做好全局战略布局，战略中至少应包含以下三个方面。

1.提高海管局研讨会的参与度，优化参会人员构成

从海管局以往的经验来看，新规章的制定、法技委的“建议”、环境管理计划以及其他法律文件，基本都源于以海管局名义举办的各类研讨会，以若干次专题研讨会的成果为母本，经由法技委讨论修改，部分法律文件还会公开收集利益相关者的反馈意见，最后正式推行。例如，目前海管局正在制定的《开发规章》中的付费机制部分就是数次研讨会的结晶*截至目前的付费机制构成是基于几次研讨会的成果。2015年6月16日至17日在新加坡举行的“区域”矿物开发——新加坡国立大学国际法研究中心和海管局联合研讨会提出了一个包括每年固定费用(annual flat fee)和权利金付费方式(royalty payment)的初始付费机制构想。2015年10月，以新加坡研讨会成果为基础，世界经济论坛、海管局和RESOLVE邀请工业界、学术界、社会团体、政府机构以及国际组织在意大利贝拉吉奥举行研讨会，此次会议设计了深海采矿开发规章的基本框架。2016年5月，在意大利研讨会的基础上，在美国圣迭戈召开了第一次付费机制研讨会，确定了付费机制的基本框架。2016年12月，海管局在英国伦敦举行第二次付费机制研讨会，此次会议对付费机制中的变量因素进行了讨论，并对下一步工作进行了安排。第三次付费机制研讨会预计在2017年5月召开，预计选址于某一发展中国家，具体时间地点待定。。对于规章修改前已签订的合同，中国仍有把握协商的机会，而对于规章出台和修改之后的合同，中国只能遵从。既然在规章已成定局之后，中国已无力改变，那么，在规章出台之前的筹备阶段，即海管局的造法性研讨会召开阶段，应是中国对规章内容产生影响的重要阶段。在这一阶段，中国应积极参与，强化对中国有利的条款，努力摒除对中国不利的条款，影响规章草案的内容，从根本上解决问题。

同时，中国应高度重视参会人员的构成，因为参会人员的发言内容及其被接受度直接影响参会效果。除却担保国和承包者的代表，应注重独立专家学者的作用。中国无论作为担保国还是承包者都承担了相应的国际责任和义务，任何发声都需顾及中国的国家形象，因而相对受限。而专家学者的地位相对自由和独立，尤其是那些在国际上拥有名望和声誉的学者，他们的观点和发言更容易被接受。因此，若中国可以出于战术考量，合理化参与人员的构成，既可有效助力中国权益的争取，又能达到参与新兴领域国际规则制定的战略目的。

2.注重海洋科学研究的投入及项目的宣传与推广

如果说对海管局研讨会的积极参与以及完善参会人员构成是中国间接参与海管局立法和决策的前提，那么中国的海洋科学研究成果就是中国切实参与海管局立法和决策的决定性因素。在海管局研讨会的讨论过程中，一切有力的发言都以大量的科学研究成果为支撑。许多大型海洋科学研究项目的成果都成为了海管局造法性会议的讨论母本，进而直接决定了研讨会甚至是该法律制度的走向。例如，为筹备海管局《开发规章》中《环境规章》部分而召开的2016年5月澳大利亚环境研讨会中，就采用了欧共体资助的项目MIDAS提供的法律术语作为《环境规章》术语部分的母本进行讨论。[5]而2016年12月伦敦付费机制研讨会中金融模型的相关术语也是由英国承包者提供母本，并有英国、比利时承包者代表负责进行后期完善。

因此，为了实质参与海管局的立法研讨会，中国必须加强自身能力建设，做好海洋科学研究方面的准备，用翔实的数据和结果来影响国际立法的走向。不仅如此，中国还应注重相关项目的宣传和推广，增加国际认知和认可度，这将有助于中国对海管局相关立法的参与。

3.加强深海科技与法律的有效交流与合作

在注重海洋科学研究的同时，还应加强深海科技与法律的有效交流与互动。深海采矿是一个涉及了海洋地质、海洋化学、海洋生物、物理海洋、海洋工程、海洋经济与法律等学科的综合研究。在海管局的制度下，任何内容都以法律文件的形式得以确定，每一个法律条款都离不开海洋科技的支撑，每一个海洋科技条款的背后又都与法律责任和义务相关联。因此，中国不能只注重海洋科技的投入，更应注重深海科技与法律的有效结合。若二者不能有效对接，将有可能出现巨大的科技投入无法转换成国家权益的尴尬局面。这方面欧共体项目MIDAS的多学科协调与合作的模式值得中国借鉴和学习(参见图2)。MIDAS项目共分为11个工作组。其中，工作组1-3负责找出深海采矿过程可能产生的环境影响的性质和范围，根据工作组1-3的结果，由工作组4-6接手研究此种物理改变对生态系统将会产生怎样的影响。前6组的结果将会用来指导发展工业实践、工业标准。上述所用结果将会被工作组9进行研究并制定相关法律法规，此组的目的就是解决如何最大限度地以法律的形式来支持这些科学论断的问题。

四、结语

适应性管理办法是在高度科学不确定性前提下可控性最强的管理方法，其实质是在操作和执行的过程中不断发现问题，解决问题，边做边学的管理模式，其重点在于“学习”，隐含的特点是“改变”。此种管理方法对承包者和担保国不利，要尽量缩小其定义和适用范围。在海管局可能推行适应性管理办法的五种方式中，法技委的“建议”是最应警惕的方式。在制度形成过程中应积极参与，主动影响。为此，中国需要加强自身的能力建立，提高对海管局造法性研讨会的重视度和参与度，并注重海洋科学研究的投入与成果产出，增加中国的“硬实力”。同时，加强技术与法律的有效沟通与互动，使科研成果在法律框架下实现最大化。在深海规则亟须建立的时代里，中国参与深海“新疆域”的治理既是挑战，也是战略机遇。中国需要抓住机遇，迎接时代挑战，在塑造国际规则方面采取更加积极和主动的姿态。

图2 欧共体项目MIDAS的多学科协调与合作的模式

[1]HOLLING C S.Adaptive environmental assessment and management[M].Chichester：John Wiley & Sons，1978：11-24.

[2]CARL W.Adaptive management of renewable resources[M].Basingstoke：Macmillan Publishing Ltd，1986：466-484.

[3]ALLEN C R，FONTAINE J J，POPE K L，GARMESTANI A S.Adaptive management for a turbulent future[J].Journal of Environmental Management，2010，92(5)：1399-1345.

[4]WILLIAMS B K.Passive and active adaptive management:approaches and an example[J].Journal of Environmental Management，2011，92(5)：1371-1378.

[5]International Seabed Authority.Environmental assessment and management for exploitation of minerals in the area.ISA technical study 7[M].Kingston: International Seabed Authority，2017：11.

AdaptivemanagementinISAandChina’sresponse

XUE Gui-fang1，XU Xiang-xin2

(1.KoGuan Law School Center for Polar and Deep Ocean Development，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China；2.International Law Institute，Kiel University，Kiel 24098，Germany)

Adaptive management, emerging recently along with the development of International Seabed Authority’s (ISA) regulations, is a significant environmental management tool for robust decision-making in terms of exploration and exploitation of deep seabed mineral resources in international seabed area. One of its implications is adaptation to “change”, which means Contractors and sponsoring States will carry out unpredictable and risky responsibilities as soon as adaptive management is absorbed and implemented by ISA’s regulations. Given the fact that China carrying both identities as Contractor and sponsoring State in the process of exploration and exploitation activities in international seabed area, whether or where or how adaptive management being implemented by ISA will have far reaching and profound impact on China. With unready and inappropriate response, negative consequences and immeasurable losses may be triggered or suffered. Against this background, this paper will firstly present definition and scope of adaptive management. Then it is followed by an analysis on the possible approaches for ISA to implement adaptive management. Finally, the paper will discuss on China’s potential responses.

adaptive management；robust decision-making；International Seabed Authority；international seabed area

2017-02-17

上海高校智库国家海洋战略与权益研究基地研究课题“我国深海海底资源勘探开发法配套法规研究”(BV-COLP2016001)

薛桂芳(1967-)，女，山东诸城人，上海交通大学凯原法学院特聘教授、博士生导师，上海交通大学极地与深海战略发展研究中心主任，E-mail：juliaxue@sjtu.edu.cn；徐向欣(1988-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，德国基尔大学国际法研究所国际法专业博士研究生，E-mail：xuxiangxin424@163.com。

薛桂芳，徐向欣.国际海底管理局适应性管理办法的推行及中国的应对[J].中国海商法研究，2017，28(2)：52-59

DF961.9

：A

：2096-028X(2017)02-0052-08