十八大以来党内法规制度建设的新进展

刘华清

（中共湖南省委党校 党史教研部，湖南 长沙 410006）

十八大以来党内法规制度建设的新进展

刘华清

（中共湖南省委党校 党史教研部，湖南 长沙 410006）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，开创了党的建设的新局面。党内法规制度建设取得了新的重大进展，成为全面从严治党的一大亮点。主要表现在：法规制度理念达到新境界，法规制度制定形成新机制，法规制度形态呈现新水平，法规制度执行展示新气象。同时，法规制度建设体现一些新的特点。

十八大以来；党内法规制度；制定；执行；新进展；新特点

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党要管党、从严治党，将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，开创了党的建设的新局面。党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设都取得了长足的进步，其中十八大要求“摆在突出位置”的制度建设更是精彩纷呈，成为全面从严治党的一大亮点。本文拟对十八大以来党内法规制度建设的新进展作些初步探讨。

一、法规制度理念达到新境界

法规制度建设是党的建设总体布局的重要一环，无产阶级革命导师历来重视党的制度建设。马克思在《致恩格斯》的信中鲜明而尖锐地指出：“必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”[1]413列宁强调：“如果没有正式规定的党章，没有少数服从多数，没有部分服从整体，那是不可想象的。”[2]499中共中央历届领导集体也都强调党内法规制度的重要性。毛泽东强调：“纪律是执行路线的保证，没有纪律，党就无法率领群众与军队进行胜利的斗争……应制定一种党规，把它当作党的法纪的一部分。”[3]651-652邓小平在总结党的历史经验后得出结论：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[4]333江泽民认为：“从严治党，严肃党纪，最根本的就是全党各级组织和全体党员、干部，都要做到严格按照党章办事，按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”[5]340胡锦涛也指出：“必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中，坚持突出重点、整体推进，继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。”[6]13正是由于我们党重视并加强党内法规制度建设，从而确保了我们党的马克思主义政党的先进性和纯洁性，确保了党领导的革命、建设和改革事业的胜利。然而，由于历史的原因，直到党的十八大召开之时，党的制度建设依然是我们党的建设的短板。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继承了革命导师和我们党的历届领导集体关于党的制度建设的优良传统和思想成果，并在从严治党的实践中不断总结法规制度建设的新鲜经验，使党对法规制度建设的认识达到了新境界。

首先，对法规制度地位作用的认识达到了新境界。一是把法规制度看作是党内团结统一的根本保证。习近平继承并发展了邓小平“一靠理想、二靠纪律”才能团结起来的思想，强调：党的团结统一靠什么来保证？要靠共同的理想信念，靠严密的组织体系，靠全党同志的高度自觉，还要靠严明的纪律和规矩。[7]因此，他把是否讲规矩看作衡量党性的重要标志。指出：讲规矩是对党员、干部党性的重要考验，是对党员、干部对党忠诚度的重要检验。[7]二是把法规制度建设作为全面从严治党的根本之策。习近平强调：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”[8]指出，我们党是用革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，组织严密、纪律严明是党的优良传统和政治优势，也是我们的力量所在。全面从严治党，重在加强纪律建设。我们现在要强调的是扎紧党规党纪的笼子，把党的纪律刻印在全体党员特别是党员领导干部的心上。[9]他说：“要把党内存在的突出矛盾和问题解决好，要有效化解党面临的重大挑战和危险，很重要的一条就是要完善规范、健全制度，扎紧制度的笼子，既使已经发生的突出矛盾和问题得到更加深入有效的解决，又有效防范新的矛盾和问题滋生蔓延、有效防范已经解决的矛盾和问题反弹复发。”[10]由此，以习近平同志为核心的党中央提出了制度治党的新思路。习近平指出，解决从严治党问题，“最根本的是严格遵循执政党建设规律进行制度建设，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性”。[11]三是把法规制度建设作为执政兴国的根本保障。习近平指出：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[8]“把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。”[7]针对法规制度建设滞后的问题，他强调要以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。[8]

其次，对法规制度建设规律的认识达到了新境界。在法规制度的规划上，习近平指出：“要坚持宏观思考、总体规划，既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，提升法规制度整体效应。要系统完备、衔接配套，立治有体、施治有序……做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。要务实管用、简便易行，法规制度在务实管用。”[12]在法规制度的改革上，他强调，要本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度。[12]“既要有实体性制度又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间。”[11]“要体现改革精神和法治思维，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，努力形成系统完备的制度体系。”[13]在法规制度的执行上，他强调“定了规矩就要照着办”，使纪律真正成为带电的高压线。他特别指出，贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。要加大贯彻执行力度，让铁规发力、让禁令生威，确保各项法规制度落地生根。要加强监督检查，落实监督制度，用监督传递压力，用压力推动落实。对违规违纪、破坏法规制度踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决防止“破窗效应”。[12]要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究。不讲责任，不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。[14]问责既要对事、也要对人，要问到具体人头上。[12]

可见，以习近平同志为核心的党中央不仅回答了为什么要以制度治党的问题，而且回答了怎样以制度治党的问题，把我们党对党内法规制度的认识提升到了一个新的境界，丰富和发展了马克思主义政党建设理论，是我们党在新的历史条件下进行党内法规制度建设的行动指南。

二、法规制度制定形成新机制

法规制度制定是制度建设的基础工程，法规制度的制定水平影响和决定着其运行的效率和水平。习近平高度重视党内法规制度的制定工作，强调：“抓制度，要把握共性要求，研究个性特点，注重体现作风建设要求，体现机关管理和干部管理规律，体现广大群众意愿，确保形成的制度行得通、指导力强、能长期管用。”[15]他指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。”[16]党的十八届四中全会明确提出“完善党内法规制定体制机制”的要求。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总揽全局，主动谋划，在党内法规制度建设上注重顶层设计，形成了新的制定机制。主要包括：

其一，规范机制。2013年5月27日，中共中央发布 《党内法规制定条例》《党内法规和规范性文件备案规定》。《制定条例》对党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作出了明确规定。《备案规定》对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出了具体要求。这两部党内法规的制定和发布，使中国共产党首次拥有正式党内“立法法”，从而使党的法规制度建立在坚实的法理基础上。

其二，协调机制。为增强党内法规制度配套性、协调性、一致性，按照习近平的指示要求，中央加强了对党内法规工作的统筹协调力度。一是中央书记处定期听取党内法规工作情况报告。中央书记处把党内法规制度建设作为一项重要职责来抓，根据中央政治局及其常委会的部署，研究谋划党内法规工作，不断加大对党内法规制度建设的统筹力度，推动党内法规制定实施。2015年2月，中央书记处办公会议首次听取中央办公厅关于2015年党内法规工作计划的专题报告。从2015年起，中央书记处每年听取中央办公厅报告上年度全国党内法规工作情况和下年度工作安排，并作为一项制度正式确立下来。这在党的历史上是第一次。二是建立中央党内法规工作联席会议制度。2015年8月，中央书记处协调建立了由中央办公厅牵头，有中央纪委机关、中央组织部等13家成员单位参加的中央党内法规工作联席会议制度。联席会议的主要职责是研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划，统筹协调综合性中央党内法规制定工作，研究制定工作中的重要问题，推动已出台的中央党内法规的贯彻实施，等等。这样一个统一、权威、高效的跨部门会商协作机制的建立，对于统筹推进中央党内法规建设各项工作，汇聚各方面智慧和力量，提高党内法规制定质量，推动党内法规的实施和执行都具有重要的作用。

其三，规划机制。为落实中央关于加强党内法规制度建设的要求，2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》正式发布，这是党的历史上第一个党内法规制定规划纲要，也是加强党的制度建设顶层设计的一项战略工程。《纲要》对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求。《纲要》提出了党内法规体系建设的战略目标——到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，还明确了党内法规六大类别（党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设）30余项需要制定、修订、健全、完善的法规，绘制了今后5年党内法规制定工作的时间表、任务书、路线图。中央办公厅担负规划的组织协调职责。2013年12月，中央办公厅组织召开了中央党内法规制定工作会议，就贯彻落实《纲要》进行了部署。与《纲要》相衔接，中央办公厅2014年开始编制党内法规制定工作年度计划。2014年8月29日，中央政治局会议审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，围绕深化组织制度改革、干部人事制度改革、基层组织建设制度改革和人才发展体制机制改革4个方面改革任务提出了26项重点举措，并要求改革举措在2017年前基本完成，到2020年建立起更加成熟更加定型的党的建设制度体系。方案为深化党的建设制度改革提供了基本遵循，回答了党的建设制度改革领域改什么、如何改、要取得什么样的效果等问题。

其四，起草机制。根据党内法规制定条例，中央党内法规按其内容一般由中央纪律检查委员会、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草。起草前，起草小组要深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。党内法规草案形成后，还要广泛征求意见。十八大以来中央出台或修订的党内法规制度都是按照这一机制制定的。譬如，十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《党内监督条例》，从2016年3月初发出通知、召开文件起草组第一次会议开始，在8个月时间里，文件起草组开展专题调研，广泛征求意见和建议，反复讨论修改。8月初，文件征求意见稿下发党内一定范围征求意见，还专门听取了民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士意见。在这次征求意见过程中，各地区各部门各方面对两个文件稿提出了许多好的意见和建议，据统计，共提出1955条修改意见，扣除重复意见后为1582条，其中原则性意见354条、具体意见1228条。党中央责成文件起草组认真梳理和研究这些意见和建议。文件起草组再对两个文件稿作出重要修改，最后形成送审稿。

其五，清理机制。根据党内法规制定条例，党内法规制定机关要适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关法规作出修改、废止等相应处理。十八大以来中央加大了这方面的工作力度。针对党内法规制度中存在的不配套、不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，2012年至2013年，中央部署开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件的集中清理工作，对新中国成立至2012年6月间出台的23000多件中央文件进行了全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，2013年7月和11月，中央两次宣布废止和失效一批党内法规和规范性文件，共废止322件，宣布失效369件，二者共计691件；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。通过集中清理，摸清了中央党内法规制度的“家底”，为加强顶层设计，加快构建科学的党内法规制度体系打下了基础。

其六，审议、备案、解释机制。根据《党内法规制定条例》《党内法规和规范性文件备案规定》，党的全国代表大会、中央委员会全体会议、中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议分别负责审议不同位阶的中央法规；中央纪律检查委员会、中央各部门分别负责审议中央纪委和中央各部门发布的党内法规。党的十八大以来，习近平总书记先后多次主持召开中央政治局会议和中央政治局常委会会议，审议通过了一批重要中央党内法规。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《党内监督条例》则由六中全会审议通过。同时，根据规定，审议部门还负有纠正违法违规的规范性文件，切实维护党规党纪严肃性、权威性的职责。在法规制度备案方面，针对长期以来个别地方和部门存在的 “红头文件打架”“红头文件违法”等现象，为确保地方和部门制定的党内法规和规范性文件不同党章和中央党内法规相抵触，保证党章和有关党内法规逐级贯彻落实，《党内法规和规范性文件备案规定》规定建立党内法规和规范性文件备案审查制度。备案工作开展以来，涉及领域越来越宽，覆盖范围越来越广，不仅备案审查党委及其部门制定的党内法规和规范性文件，2015年党组工作条例印发后，将党组制定的党内规范性文件纳入备案审查范围，实现备案审查全覆盖。在法规制度解释方面，针对党内法规解释工作中存在的问题，2015年7月，中央印发第一部关于党内法规解释的规定，对党内法规解释工作进行全面规范，促进党内法规统一正确实施。

这样，党内法规制定从编制规划，到起草制定，再到协同实施备案、清理、解释等各个环节都运转有序，从而确保了目标任务的顺利推进。

三、法规制度形态呈现新水平

一个政党内部法规制度的完备程度，是其发展成熟与否的重要标志之一。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央高度重视下，在中央书记处直接领导下，党内法规制度建设坚定向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，全面发力、多点突破，一系列具有标志性、关键性、引领性的法规制度陆续出台，呈现“板块式”前进的良好态势，党内法规制度质量不断提高。据报道，截至2016年4月，中央出台或修订的党内法规共54部，包括党章1部、准则1部、条例8部、规则6部、规定21部、办法9部、细则8部，超过现行150多部中央党内法规的三分之一。[17]4月以后，又有《问责条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《党内监督条例》等重要法规发布，截至2016年底，中央出台或修订的党内法规已超过60部，初步形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，法规制度形态达到了新的水平。

（一）基础主干法规更加健全

中央对一些分散交叉的党内法规和规范性文件进行整合提升，形成了一批综合性党内法规，党内法规制度的集成性明显提高。党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设各领域的基础主干党内法规基本制定，党的领导和党的工作方面的基础主干党内法规制定取得重要进展，党内法规制度体系框架基本确立。譬如：在党的领导和党的工作方面，发布了《党组工作条例》（2015）、《地方委员会工作条例》（2015）、《统一战线工作条例》（2015）、《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（2015）等。在党的思想建设方面，发布了《干部教育培训工作条例》（2015）等。在党的组织建设方面，发布了 《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014）、《问责条例》（2016）、《工作机关条例（试行）》（2016）等。在党的作风建设方面，发布了《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（2012）、《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013）、《省部级干部生活待遇的若干规定》（2014）、《省部级领导干部秘书管理规定》（2014）、《党和国家领导人有关待遇规定》（2016）等。在党的反腐倡廉建设方面，发布了《廉洁自律准则》（2015）、《纪律处分条例》（2015）、《巡视工作条例》（2015）、《党内监督条例》（2016）等。在党的民主集中制建设方面，发布了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016）、《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》（2016）等。可见，作为法规制度体系建设的四梁八柱已经建立起来，其中《党组工作条例》《统一战线工作条例》等都是新建立的法规。

（二）实践亟需的法规及时出台

制度来源于实践。党的十八大以来，中央针对党的建设和党的工作中存在的突出问题，以保障党员权利、发展党内民主、改革用人制度、加强基层组织、推进作风转变、规范权力行使、严明党的纪律、强化党内监督为重点，抓紧制定了一批实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规，为解决干部群众普遍关注的热点难点问题提供了制度安排。有的是根据新时期出现的新情况及时出台新的法规。譬如，针对新世纪以来出现的大量“裸官”现象，出台了《配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法》（2014）；针对领导干部职务能上能下将成为常态的新形势，出台了 《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（2015）。有的是针对新时期从严治党的新要求及时修订已有法规。譬如，2015年8月新修订的《巡视工作条例》就是其一。十八大以来，党中央从依然严峻复杂的反腐败斗争形势出发，把巡视工作摆在更加突出的位置。巡视工作坚持实践先行，在内容上聚焦党风廉洁建设和反腐败斗争这个中心，紧扣“六项纪律”深化“四个着力”，盯住重点人、重点事、重点问题；在形式上不断创新，实行“三个不固定”，实行常规巡视和专项巡视相结合；在体制机制上不断健全，坚持中央统一领导，分级负责，推动形成巡视全覆盖、全国一盘棋。《巡视工作条例》及时总结了这些新成果新经验，并用条例形式固定下来。为适应实践需要和群众期待，十八大以来党内法规出台的速度、频率都是前所未有的。截至2016年底，累计出台或修订了60多部党内法规，甚至多次出现党内新法规“联袂”出台的景象。譬如，2015年6月26日《巡视工作条例》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》同时公布；同年10月，新修订的《廉洁自律条例》和《纪律处分条例》同时公布；2016年10月，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《党内监督条例》也是同时修订出台。

（三）配套党内法规更加完备

中央加强对已有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则更加完备，相应的配套专项制度不断完善，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化，党内法规的匹配性、操作性、实用性明显提高。譬如，2013年11月，根据同年2月习近平总书记对 “舌尖上的浪费”“车轮上的铺张”“楼堂馆所的豪华”等作出的重要批示，和“切实遏制公务支出、公款消费中的各种违规违纪违法现象”的指示精神，中央印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，这是从源头上狠刹奢侈浪费之风的综合性、基础性党内法规。以条例为引领，有关部门制定了一个由条例加20项配套法规制度的“1+20”的制度框架，涵盖公务差旅、因公出国、公务接待、预算管理、领导干部待遇等各方面，比如《党政机关国内公务接待管理规定》《中央和国家机关会议费管理办法》《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》等等。各项规定都非常具体，譬如会议规定四种类型，规定了每一类会议的标准、每一类会议的批准程序；公务差旅规定什么级别的干部乘坐什么样的交通工具，有什么样的住宿标准，等等。这样，就从各个方面织起了一个厉行节约、反对浪费的制度之笼。

（四）法规之间更加协调统一

内容协调、内部统一，是构建党内法规制度体系的内在要求，也是党内法规制度得到一体遵守的重要前提。只有不同领域、不同位阶的党内法规制度相互衔接、和谐统一，才能形成制度合力。党内法规工作的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制的建立健全并有效运行，使不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规相互衔接，党内法规的系统性、协调性、统一性明显提高。譬如，2015年修订的《廉洁自律准则》《党纪处分条例》就是例证。此前，2010年1月颁布实施的《廉政准则》，存在三个主要问题，一是适用对象过窄，仅对党员领导干部提出规范，未能涵盖8700多万全体党员；二是缺少正面倡导，其中“8个禁止”和“52个不准”均为“负面清单”，许多条款与修订前《党纪处分条例》和国家法律重复；三是“廉洁”主题不够突出，有一些内容与廉洁主题无直接关联。2003年12月颁布实施的《党纪处分条例》，也存在两个主要问题，一是对违反党章、损害党章权威的违纪行为缺乏必要和严肃的责任追究；二是纪法不分，近半数条款与刑法等国家法律规定重复，将适用于全体公民的法律规范作为党组织和党员的纪律标准，降低了对党组织和党员的要求。2015年新修订的《廉洁自律准则》《党纪处分条例》妥善地解决了这些问题。《廉洁自律准则》坚持依规治党与以德治党相结合，针对现阶段党员领导干部和党员在廉洁自律方面存在的主要问题，提出原则要求和规范，展现共产党人高尚道德追求，体现古今中外道德规范从高不从低的共性要求。一是紧扣“廉洁自律”，去除与其无直接关系的条文。二是坚持正面倡导，将“8个禁止”“52个不准”有关“负面清单”内容移入同步修订的《党纪处分条例》。三是面向全体党员，将适用对象从党员领导干部扩大到全体党员，充分体现全面从严治党的要求。四是突出“关键少数”，抓住党员领导干部这个重点，提出比普通党员更高的要求。《党纪处分条例》删除了原条例中70余条与法律法规重复的规定，代之以党组织和党员必须 “模范遵守国家法律法规”，党组织和党员“违反国家法律法规”“都必须受到追究”等专门规定，实现了党纪与国法的既相互分开又有效衔接。同时将原条例规定的十类违纪行为整合修订为六类，分为对违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律行为的处分。《廉洁自律准则》《党纪处分条例》两项法规一正一反、相互配套，《廉洁自律准则》坚持正面倡导、重在立德，是党员和党员领导干部能够看得见、够得着的高标准；《党纪处分条例》围绕党纪戒尺要求，开列“负面清单”，重在立规，划出了党组织和党员不可触碰的“底线”。

四、法规制度执行展示新气象

法规制度的生命力在于实施。制定法规制度是为了落实和执行，而不是为了摆设。法规制度一经形成就必须严格执行。十八大以来，中央直面管党治党“失之于宽、失之于松、失之于软”的问题，按照习近平关于“必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行”[12]和“一分部署，九分落实”[18]的指示要求，加大法规制度的贯彻落实力度，加强对法规制度执行的监督检查，严肃查处违规行为，坚决纠正有令不行、有禁不止现象，切实维护党内法规制度的严肃性和权威性，真正让铁规发力、让禁令生威。

首先，宣传教育更加有力。

加强宣传教育，增强全党的法规制度意识，是提高党内法规制度执行力的基础。十八大以来，中央把学习宣传新出台或修订的法规制度作为贯彻执行法规制度的重要措施来抓，组织党员干部集中学习新出台的法规制度，让他们深刻理解和掌握制度的精神实质和主要内容，增强法规制度观念。中央坚持党内法规能公开的尽量公开，重要的党内法规及时在新闻媒体上公开发布，同时加大宣传解读力度。譬如，《廉洁自律准则》《纪律处分条例》印发后，不仅新闻媒体进行了宣传报道和深度解读，中央纪委机关还大力开展巡回宣讲。截至2015年底，中央纪委领导同志及有关部门负责同志先后在100多个地区、部门和单位进行宣讲，950余名省部级以上领导干部、1.9万名厅局级干部、近40万名党员干部接受了宣讲培训，在全党范围内形成强大宣传声势。2016年10月，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《党内监督条例》发布后，中央专门召开中央宣讲团动员会，习近平对做好宣讲工作作出重要指示，要求学习宣传贯彻要把新形势下加强和规范党内政治生活、加强党内监督的必要性和重要性讲清楚，把全会提出的重大理论观点和重大举措讲清楚，把全会对全党特别是领导干部提出的要求讲清楚。组织宣讲团在全国巡回宣讲，在全党掀起了一股学习 《准则》《条例》的热潮。同时，中央把党内法规制度作为干部教育培训的重要内容。习近平强调，要加强对党员、干部特别是领导干部的教育，让大家都明白哪些事能做、哪些事不能做，哪些事该这样做、哪些事该那样做，自觉按原则、按规矩办事。[15]2015年12月，习近平在全国党校工作会议上要求，各级党校要“把党章和党规党纪学习教育作为党性教育的重要内容”。按照习近平的要求，各级党校、行政学院、干部学院把党章和各项党规党纪作为基本课程，教育引导广大党员干部知敬畏、明底线，自觉规范自己的言行。各地区各部门通过举办专题研讨班、培训班，将法规制度列入中心组学习内容和干部教育课程等方式，促进党内法规入脑入心。

其次，监督检查更加有效。

落实监督职责，严查违纪违规行为，是提高党内法规制度执行力的关键。十八大以来，中央特别重视发挥巡视利器作用。面对依然严峻复杂的形势，中央加强对巡视工作的领导，决定实现巡视全覆盖。中央政治局常委会听取每一轮巡视汇报，中央政治局会议审议巡视专题报告，习近平每次都发表重要讲话，作出重要指示、提出明确要求。中央巡视工作领导小组对党中央负责，巡视工作事项直接报中央决定。中央一级的巡视全覆盖任务共280多个，分为地方、部门、央企、金融、事业单位五个板块。通过“板块轮动”，2014年完成了对地方全覆盖，2015年进一步创新组织制度和方式方法，开展“一托二”“一托三”分类专项巡视，完成了对央企、金融单位的全覆盖。2016年重点推进对部门和事业单位的全覆盖，确保在十九大前，对中央管理的地方、部门和企事业单位党组织全部巡视一遍。十八大以来，中央纪委立案审查的领导干部案件中，超过一半的线索来自巡视。这样，巡视也就成为了党中央的“千里眼”“顺风耳”“侦察兵”。

再次，违规问责更加严厉。

责任追究是促进制度落实、维护制度严肃性和权威性的有效手段。十八大以来，中央根据习近平“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力”[12]的指示精神，紧紧牵住落实主体责任这个“牛鼻子”，把权力与义务、责任与担当对应统一起来，有力推动党委主体责任和纪委监督责任的落实，强化问责成为管党治党、治国理政的鲜明特色。譬如，2014年对湖南衡阳发生的以贿赂手段破坏选举案件严肃问责，给予党纪政纪处分467人，移送司法机关处理69人。2015年，对四川南充拉票贿选案进行彻底调查，对全部477名涉案人员严肃处理。2016年，又查处了辽宁拉票贿选案。截至2016年5月底，全国共对4.5万余名党员领导干部进行了问责。2016年上半年，各地区各部门共对履行“两个责任”不力问题问责7600人，同比增长59.8%。实践中，各级党委、纪委还运用通报曝光、调整领导班子、组织处理、纪律处分等多种方式，创造了问责工作的新经验。2016年7月，中共中央印发了《中国共产党问责条例》，实现了问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化，为全面从严治党再添利器。据有关部门统计，八项规定实施以来，截至2016年10月31日，全国已累计查处违反中央八项规定精神问题146431起、处理196947人，给予党纪政纪处分98836人，其中包含15名省部级干部，999名地厅级干部，7632名县处级干部，90190名乡科级干部。[19]

第四，领导带头更加切实。

领导干部以身作则，模范遵守维护党内法规制度，是提高党的法规制度执行力的重点。因为领导干部承担着各个领域、各个系统、各个部门改革、发展、稳定的重任，是党的中坚和骨干，他们的一言一行都具有重要的导向、表率和示范作用。十八大以来党内法规制度执行呈现新气象，一个重要因素和突出表现就是中央政治局模范带头。习近平指出：党要管党、从严治党怎么抓？就从中央政治局抓起，正所谓“子帅以正，孰敢不正”？上面没有先做到，要求下边就没有说服力和号召力。[14]以习近平同志为核心的党中央从履职伊始就制定出台了改进工作作风、密切联系群众的八项规定。抓作风建设，首先从中央政治局做起，要求别人做到的自己先做到，要求别人不做的自己坚决不做。言在必信，令在必行。中央政治局常委会议、中央政治局会议先后多次专门研究，对贯彻执行中央八项规定、加强党的作风建设进行专题部署。习近平率先垂范，亲力亲为，说到做到，给中央政治局全体同志作出了示范。党的十八大以来，无论是赴地方考察调研，还是出国访问，他都亲自审定方案，要求严格执行中央八项规定。在考察调研中，不封路、不封园，不清场闭馆、不过度警卫，减少陪同人员，考察点不作布置，看穷苦地，吃家常菜，住普通房，与群众零距离接触。提倡说真话、道实情、讲大白话，倡导短、实、新文风，讲话直面问题、语言质朴、贴近群众，强调树立过紧日子观念，工作生活中厉行勤俭节约，保持艰苦朴素优良传统。中央政治局其他常委同志也以实际行动践行承诺。中央政治局的模范带头，赢得了全党全国人民的高度赞誉，也为全党作出了表率，为广大党员干部树立了榜样。在中央的带领下，一个“一级做给一级看、一级带着一级干”的示范效应正在形成，党风、政风已经出现明显好转。

五、法规制度建设的主要特点

综上所述，十八大以来，我们党内法规制度建设已经取得了新的重大进展，是党的历史上党内法规制度建设最好最快的时期。党内法规制度建设的这些进展，从方法论的角度看，体现出一些新的特点，主要是“四个统一”。

一是坚持顶层设计与摸着石头过河的统一。顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。摸着石头过河，是邓小平在改革开放初期提出的方法，在改革开放没有现成经验可以借鉴的情况下，邓小平提出摸着石头过河，鼓励大胆试、大胆闯，边探索、边总结，既不裹足不前，又不盲目冒进，积极稳妥地推进改革开放。加强顶层设计和摸着石头过河都是推进改革的重要方法。习近平同志指出：“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”[20]党内法规制度建设与改革也是在这两种方法的统一中进行的。与以往相比，这一时期的党内法规制度建设更加注重加强顶层设计。因为经过30多年的改革实践，党内法规制度改革也进入到一个系统集成的整合时期，只有加强顶层设计，注重总体统筹、整体谋划，把握改革的宏观性、整体性、系统性、协同性，才能更好地运用摸着石头过河的成果，才能把党内法规制度改革引向深入。譬如，中央制定的《党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》及其提出的到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内制度体系的工作目标，就是中央对党内法规制度建设顶层设计的样板。同时，又不放弃摸着石头过河的方法，继续鼓励地方和中央各部门大胆尝试新的改革举措。

二是坚持继承传统与开拓创新的统一。“既要坚持过去行之有效的制度和规定，也要结合新的时代特点与时俱进，拿出新的办法和规定。”[9]这是习近平同志对党内法规制度建设提出的一项重要原则。十八大以来的党内法规制度建设，处处都体现了这一原则。法规制度建设能取得今天的成就，是与历届中央领导集体打下的基础分不开的。以邓小平为核心的第二代中央领导集体总结党的历史经验，出台党内政治生活的若干准则，部署党和国家领导制度的改革，修改并形成十二大新党章，开创了制度建党的新路子。此后，以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体，都在党内法规制度建设中有所作为，做出了他们应有的贡献。因此，习近平同志强调制度建设要继承和发扬党的优良传统和宝贵经验。[9]但是同时，由于形势任务的变化，一些法规与新实践新要求不相适应的问题显现出来，这就需要对原有法规进行开拓创新。习近平同志强调，要“着力贯彻党的十八大以来党中央提出的新理念新思想新战略，反映党中央推进全面从严治党的新经验新举措，并结合新的实践提出新观点新举措，体现时代性、创新性”。[9]以党内政治生活的若干准则为例，由于1980年制定的准则针对的是当时的历史条件和主要矛盾，现在党内出现的一些突出矛盾和问题当时尚未遇到，而当时比较突出的一些矛盾和问题现在已经不突出了。同时，党的十八大和修订通过的党章以及党的十八届三中、四中、五中全会对新形势下严肃党内政治生活有关问题作出了明确规定，但比较原则，需要具体化。六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》很好地解决了这个问题，是继承与创新统一的成功范例。

三是坚持整体推进与重点突破的统一。习近平同志在谈到改革问题时指出，深化改革要处理好“整体推进与重点突破的关系”。[21]这一方法也体现在党内法规制度的建设与改革之中。随着党的建设制度改革的不断推进，党的建设各个方面各个环节改革的关联性和互动性明显增强，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。如果不整体推进，很多单项改革很难完成。因此，十八大以来，党中央围绕构建党内法规制度体系的建设目标，把制度建设贯穿于党的领导与党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和民主集中制建设的各个方面，体现在制度制定完善和贯彻执行的各个环节，注重各个方面各个环节改革措施的相互促进、良性互动、协同配合，实现了整体推进。但是，整体推进不是平均用力、齐头并进，而是要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓改革的关键环节。为此，中央首先抓住作风建设这一重要方面和领导干部这一关键环节进行重点突破。新一届中央领导集体上任伊始，就出台关于作风建设的八项规定，习近平同志强调，抓“四风”要首先把中央八项规定抓好，抓党的建设要从“四风”抓起。[22]以作风建设作为突破口推动各个方面的制度建设。在关键环节上，习近平同志强调：“加强党的建设必须抓好领导干部特别是高级干部，而抓好中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会的组成人员是关键。把这部分人抓好了，能够在全党作出表率，很多事情就好办了。”[9]因此，无论是法规制度的制定完善还是贯彻执行，党中央都把领导干部这一关键少数作为重点。以六中全会通过的准则、条例为例，两个文件都强调以高级干部为重点，准则第一部分就指出，新形势下加强和规范党内政治生活，重点是各级领导机关和领导干部；条例也对中央层面提出了专门要求，专门就党的中央组织的监督单设一章。正是由于抓住了作风建设这个“牛鼻子”和领导干部这个关键少数，党内法规制度建设才出现气象一新的局面。

四是坚持目标导向与问题导向的统一。目标导向和问题导向是人的两种思维导向。所谓目标导向，就是以未来的目标来指引人们的行动。所谓问题导向，就是被问题推动或以问题为中心的思维模式。习近平同志强调：“坚持目标导向和问题导向相统一”，[23]既从目标倒推，厘清到时间节点必须完成的任务，又从迫切需要解决的问题顺推，明确破解难题的途径和方法。十八大以来的法规制度建设，遵循了这一原则和方法。十八大闭幕后的第二年，中央就出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，提出了5年的工作目标，就是经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。这一目标的确立，成为近年党内法规制度建设与改革的一个方向标和指挥棒，近年所有新出台或修订的法规制度都是在这一目标的引导下形成的。同时，又坚持从问题出发，习近平同志多次强调要突出问题导向，新出台或修订的党内法规制度也处处体现着问题导向。譬如《党内监督条例》，聚焦党内监督存在的薄弱环节，着力围绕权力、责任、担当设计制度，推动解决党内监督制度不健全、覆盖不到位、责任不明晰、执行不力等问题，具有很强的现实针对性。

当然，我们也应该清醒地认识到，当前我们党内法规制度建设所取得的成就还只是阶段性的，制度建设永远在路上。但是，我们坚信，有以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，有全党8800万党员的共同努力，中央制定的党内法规制度建设与改革的目标一定会实现，一个以制度治党的党的建设新局面一定会实现！

参考文献：

[1]马克思恩格斯全集：第29卷[M].北京：人民出版社，1972.

[2]列宁选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

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[7]习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调深化改革巩固成果积极拓展 不断把反腐败斗争引向深入[N].人民日报，2015-01-14.

[8]习近平就加强党内法规制度建设作出重要指示强调 坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设[N].人民日报，2016-12-26.

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[10]习近平.关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明[N].人民日报，2016-11-03.

[11]习近平.加强和改进新形势下党的建设的纲领性文献[N].人民日报，2009-10-09.

[12]习近平在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调加强反腐倡廉法规制度建设 让法规制度的力量充分释放[N].人民日报，2015-06-28.

[13]习近平在中共中央政治局第十六次集体学习时强调 坚持从严治党落实管党治党责任 把作风建设要求融入党的制度建设[N].人民日报，2014-07-01.

[14]习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调强化反腐败体制机制创新和制度保障 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报，2014-01-15.

[15]习近平在湖南考察时强调：深化改革开放推进创新驱动实现全年经济社会发展目标[N].人民日报，2013-11-06.

[16]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015（1）.

[17]为全面从严治党提供制度保障——以习近平同志为总书记的党中央推进依规治党纪实[N].人民日报，2016-04-19.

[18]习近平在山东考察时强调 认真贯彻党的十八届三中全会精神 汇聚起全面深化改革的强大正能量[N].人民日报，2013-11-29.

[19]中央八项规定出台四年查处问题十四点六万起[N].人民日报，2016-12-04.

[20]习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调 以更大的政治勇气和智慧深化改革朝着十八大指引的改革开放方向前进[N].人民日报，2013-01-02.

[21]习近平在湖北考察改革发展工作时强调 坚定不移全面深化改革开放脚踏实地推动经济社会发展[N].人民日报，2013-07-24.

[22]《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》摘登[EB/OL].中央纪委监察部网站.http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/ 201501/t20150111_49934.html.

[23]中共中央召开党外人士座谈会[N].人民日报，2015-10-31.

[责任编辑 郭彦英]

A Study of Progress of Rules and Regulations of the Party since the Eighteenth National Congress

LIU Huaqing
（Teaching and Research Department of Party History,Party School of the Hunan Provincial Committee of CPC,Changsha 410006,Hunan,China）

Since the Eighteenth National Congress of CPC,the Party Central Committee with comrade Xi Jinping at its core raised the Party-building to a higher level by incorporating the comprehensively strengthen Party discipline into the Four-pronged Comprehensive Strategy.There has been great achievement in developing rules and regulations of the Party,such as the enrichment of relevant theories and the foundation of supervision mechanism.There has been new progress in developing rules and regulations of the Party.

since the Eighteenth National Congress;intra-party rules;formulate;implementation;progress;new characteristics

D26

：A

：1674-0955（2017）01-0017-10

2016-12-26

刘华清，男，湖南邵东人，中共湖南省委党校党史教研部教授，享受国务院特殊津贴专家。