南疆农村基层治理体系如何改革和完善

◎玉苏甫江·麦麦提

南疆农村基层治理体系如何改革和完善

◎玉苏甫江·麦麦提

2014年3月，新疆维吾尔自治区党委决定在全疆各级机关抽调20万名干部开展“访惠聚”活动。自治区民政厅坚决落实这一创新群众工作的决策部署，每年派出70多名民政干部进驻阿克苏地区柯坪县盖孜力克镇和阿瓦提县乌鲁却勒镇9个村，与群众同吃同住同劳动，把党的各项惠民政策和民族团结故事送到田间地头、村民院落。本文系厅党组成员、副厅长玉苏甫江·麦麦提结合2016年担任民政厅驻阿瓦提县乌鲁却勒镇集中整治工作队队长的住村实践而用心写的观察与思考，其针对南疆农村工作薄弱环节提出的改进措施和工作思路，对如何保持南疆农村经济发展和长治久安有启发和借鉴意义。

——编者

南疆区域面积大、人口多，80%以上为农业人口，增收难点、维稳重点、民生重点都在农村。南疆的社会稳定主要依赖于南疆农村基层治理水平的提升。目前，南疆的农村基层治理存在着干部作风不实、工作任务太重、权责脱节、集体经济实力弱、考核监督不尽科学合理、现有制度执行不全面、宗教极端思想渗透严重、群众性自治组织发育不良和农民增收缓慢等问题。因此，坚持问题导向，进行基层治理体系的改革和完善，是南疆夯实基层基础、实现稳定发展的有效途径。

大力加强乡镇服务型干部队伍建设

（一）改革乡镇领导干部任职年龄规定。在南疆农村，农民最关心眼前能得到什么，相信“清官”和“好人”，相信有权威的人，有权威的干部在维吾尔族农民群众中具有相当的亲和力和威慑力。乡镇干部在农民中威信的树立和接受需要时间，年龄大的干部工作经验和资历丰富，善于和农民沟通，能够发现问题，把握局面，处理复杂问题能压得住阵脚。做好维吾尔族农民的工作，需要这样“永久牌”的草根干部。目前，乡镇领导干部任职条件上因为片面执行年龄标准，“空降”的多，造成许多长期在基层有艰苦奋斗、吃苦耐劳精神、懂双语、有威信的“草根型”干部资源浪费和损失。因此，建议合理确定乡镇领导干部机关空降的比例，形成科学的年龄梯次结构，适度调整任职回避的政策和年龄规定，尽可能大胆使用本乡本土的干部。

(二)改革乡镇一把手民主推荐选人方法。一是把对农民有深厚的感情，有政治担当精神和守土维稳促和谐的使命感，清廉、吃苦耐劳、艰苦奋斗、服务群众作为农村选人用人的首要条件。二是提高乡镇领导干部民主推荐的质量。对乡镇领导干部的初始提名、考察监督、主要领导备选决定均应签名存档，并明确以后用人失察的责任追究。把那些长期扎根基层、了解基层、埋头苦干、群众威信高、自觉接受群众监督的干部选拨出来。应该高度关注基层两支宝贵的干部队伍，一支是：在基层精通双语，与维吾尔族农民能面对面沟通交谈，对当地维吾尔族群众有着“亲”与“情”的草根干部，他们能融入维吾尔族农民并容易被基层群众接受；另一支是：知晓新疆历史、明白维吾尔民族的发展方向、有大局意识、对宗教极端行为敢说、敢管、敢做斗争的维吾尔族基层干部，他们是基层维稳工作的“顺风耳”“千里眼”。三是乡镇领导干部原则上应该具备国民教育大专以上学历。文化程度决定视野，乡镇领导干部受教育的程度决定着看问题、提思路、想办法的高度。

(三)改革和加强对乡镇领导干部监督机制。在乡镇，领导干部许多作风上的“小事”让群众深恶痛绝，必须下决心抓好乡镇领导干部的监督。一是将乡镇领导干部年终测评满意度参加人员范围扩大到村干部、乡镇人大代表，而且将其在测评权重分值比提高；二是大胆尝试乡镇领导干部年终民主测评满意度设秘密写票点填写后投票评议工作；三是编制乡镇领导干部“权力清单”和“责任清单”；四是根据乡镇的实际情况，对重大事项决策、重大人事任免、重大项目安排、大额资金使用实行真正意义上的票决制，减少一言堂，规范决策程序、公开决策内容；五是对一些违反规定由领导干部个人意愿私自决定的重大事宜，均应实行签名，革除以集体研究名义掩盖个人决策之实，严格责任追究制度；六是对发生的维稳暴恐重大社会影响事件，查实是在本乡镇辖区做大成势的，应对责任人追究渎职责任；七是对非法宗教活动、极端宗教思想不愿管或没有管好的乡镇领导干部，在本地开通乡镇干部网上监督举报平台，畅通监督渠道，有举报必查，件件回复，让群众敢监督、常态化。

(四)改善乡镇干部队伍结构。乡镇领导班子需要合理搭配老中青、学农业、学经济专业及交流、调入和本土化干部。一是启动南疆乡镇后备干部定向委培工作。利用石河子大学、新农大、塔农大通过高考统一录取南疆乡镇后备干部定向委培生，毕业后到基层乡镇工作，工作10年内不能办理调动或借调。在校学习课程设置将学英语改为学维语，在选择学习专业课程的基础上增加农村实用的土地管理、新疆三史、村级财务管理、财务公开、农民减负、信访条例等农村实用技术的学习。二是进行地方与兵团之间干部交流交叉任职，带动兵团农业先进技术在南疆农村的推广使用，解决南疆农村农民科技需求与农村干部技术服务不对称的矛盾。三是在乡镇培养一批在反对民族分裂斗争上态度坚决、立场坚定、善抓敢抓维稳工作的双语干部，给这些干部多压担子、派任务让其锻炼成长，同时解决好乡镇领导对本辖区稳定工作深层问题、发展变化不知道装知道的问题。

(五)加强乡镇“三资管理”，逐步提高乡镇财政转移支付的比例。随着农村上级财政转移支付资金不断的增加、乡级资源的升值，乡级财务管理上的资产流失和收支混乱，形成乡级新债务问题有所蔓延之势。对乡镇资金、资产、资源的管理，必须严格执行收支管理制度，完善乡级预算管理制度，让干部不敢违规。开展乡级财政结算管理改革，杜绝村财乡用的问题，认真落实好村财村用乡管县监督的制度，切实减轻农民负担。从制度层面上解决或纠正乱罚款、乱收费、乱摊派问题，坚决执行国务院关于取消农民义务工的决定，即便是农村公益性的需要农民无偿投工投劳项目，也一定要让它控制在合理区间、农民可承受的区间，建好公开透明的“三资”管理系统。

(六)加强乡镇基层站所人员管理。乡镇基层站所人员以各种原因被借调导致“空心化”问题有扩大趋势，使基层的传导触角短缺，这支队伍要加强，保证岗在人在。加强农村司法所、派出所业务培训，通过公正执法取信于民。

(七)关心关爱农村老干部。乡镇有一批七、八十年代为农村经济发展、社会稳定付出艰辛劳动的老干部，他们在最困难的时期克服重重困难，挖渠修路，推广农业科技，风里来雨里去，他们受到组织多年的培养，在基层有影响力，是基层最宝贵的资源，他们携妻儿家小住在农村，应多关爱他们，让他们在基层发挥民族团结模范带头作用。

着力提高村级基础治理能力

（一）集中开展对软弱涣散的村委班子教育整顿，抓好村委会“人”的管理。突出对宗教思想氛围浓厚的村、村级“三资”管理混乱村和赌、毒蔓延、治安混乱村进行重点教育整顿。要纠正住村工作组只做扶贫工作的认识偏差，提高“访惠聚”工作质量，对上述三类村的村班子履职能力、基层组织建设情况出现的深层次原因，查找问题，制定对策，坚持遏制影响乡村稳定的问题继续发生。

（二）抓紧规范村级“三级”管理，有序推进村民自治工作。村民对集体家底不清、账实不符、资产流失、资源浪费问题的疑惑和不满是村委干部失信于民、村委软弱懒散的通病。当前，将村级“三资”管理作为抓好村级政权建设的“牛鼻子”，强化村干部教育管理和监督，在规范公开村“三资”民主监督工作上，定纪律设红线，制定“村集体资产收益分配、预算及支出监督办法”，由村民代表以民主投票方式决定村集体经济重大支出，全面真实地公开村所有的资金、资产和资源、工程款的支付、土地果园的租赁，办公用品的支出；推进村级支出年初预算、年终结算和“一月一结，一季一公开”的制度创新；开展村级财产收益，村民分配试点改革，让村集体的财产收益分配更加公开、公正，让更多的村民参与村集体经济管理决策、直接享受村集体财产的收益，增强村民对集体资产监督的自觉行为，通过村级“三资”规范公开推进村干部廉洁。村级干部离任要审计，结清来往应收债务。

（三）提高村干部待遇。村干部肩负的是社会稳定、宗教管理、计划生育、农业生产、惠农政策落实等方方面面的工作，每项工作都得具体去组织，十分辛苦，报酬却最低。应设岗定酬，提高村级干部的工资收入，提升他们的保障水平，做到“一定三有”定职责目标，工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障。应将村干部平均工资提高到每月3000元左右（村党支部书记的每月工资以3800至4000元为宜），做到一月一发，让村干部提振信心，切实稳定好这支队伍。村委会村支书、村长一肩桃的规定不要搞“一刀切”，要结合农村实际形成梯次结构合理的村干部队伍。

（四）建立稳定的村级组织运转经费保障机制。上级财政增加对空壳村的转移支付比例，建立稳定的村级组织运转经费保障机制，真正把基层基础搞扎实。把村干部的主要精力从用于应付村级生存运转的被动工作中解放出来，投入到维护社会稳定、服务农村群众和促进基层和谐工作上来。

（五）减轻村级干部负担。村级阵地是基层战斗堡垒，村级工作的重点是党建、维稳、发展经济、民生等工作，坚决取消无关紧要的层层考核，取消村级阵地建设村集体资金配套的规定；上级财政下拨村级的团工作、妇女工作、宗教等专项资金，必须拨付到村级账户，严禁乡镇截留挪用。

（六）强化村级党建工作。村级“五好”党支部、“三会一课”等党员活动是坚定党员理想信念的重要工作。要多总结宣传农村基层先进干部党员、先进红旗村典型事迹，将远程教育的作用切实发挥起来，开展健康知识普及、惠农政策、极端宗教思想危害的宣传，强化基层党组织的领导核心作用。

（七）关注村级社会治安管理。在农村，盗窃案件时有发生，吸毒和私设赌博点的问题也呈上升之势，由于警力及工作制度的规定，村警务室与村支部管理容易出现两张皮。必须完善制度、明确职责，加强村警办案业务知识的培训，做到警力下沉，进一步探索村警务室发挥好维稳和社会治安的功能。

（八）启动重点村级后备干部培养“一村三后备”工作。极端宗教势力千方百计私办讲经点培养其后备人员，我们更不能放松村干部的培养教育。在重点村，应按照每个村不少于三名，以本村返乡初中以上文化程度或复员军人、创业致富能手、年龄35岁以下的青年为主选拔村级后备干部。对这些干部集中在县党校培训，学制一年，带薪培训，委托社科院编制村级管理实用性强的学习教材，重点培训“新疆三史”、党章、“村集体土地管理”、“村级财务管理”、《土地法》等管用实用的知识，先解决重点村、落后村的后备干部培训，有条件逐步全覆盖。制定和完善优秀村支书招录公务员或聘为事业编制人员的工作，使得更多村干部有奔头、有动力。

切实提高农村基层治理水平

（一）进一步改进工作作风，大兴调研之风。将县委书记深入农村、 调研乡村作为一项重要的工作制度，每年要有四分之一的时间到基层乡镇调研。乡党委书记应走遍每个村组，入户走访，多听听群众怎么说，多问问群众怎么看，抓住制约基层的“结”，群众闹心的“难”，基层工作的“忧”，培养干群真感情，培养民汉真情谊。紧抓“基层治理工作”不放，整合相关的部门形成工作合力，克服基层办公室单打一的工作缺陷。进一步完善农村民主决策的规则，在决策之前加大协商沟通议事的力度，推进基层协商民主在农村的真正实现。

（二）抓好农村教育，提高双语教育质量。南疆农村学生的大学升学率为千分之一，很多初中毕业生认得汉字、不明白其意思，用维语打个借条都写不了，初中升高中比例偏低。为了应付各类繁杂的考核，农村学校教师要拿出50%-60%的时间、精力被动地投入到相当数量的考核档案准备，农村教育质量偏低，部分农村小学生在小学毕业时处于半文盲状态。必须高度重视，加大对农村双语教育的支持力度，切实提高农村双语的教学质量。

（三）下决心化解一批信访问题。基层一些信访问题很多是拖出来的，县里压乡里，乡里压村里，有些是突破底线惯出来的，有些信访问题严重干扰乡村的正常工作，务必下大力气，集中力量化解土地纠纷、征地拆迁补偿等乡政府无力解决的遗留问题。

（四）坚持问题导向，进行相应的农村基层治理创新。一要抓表治本。农村基层治理工作的注意力不能只放在干部的“安心工程”和“村级征地建设”上，要以解剖麻雀的工作方法，通过村级党组织的党建队伍、村班子作风建设、服务性社会组织、农民之间的协调互动，提升乡镇干部依法办事和执行政策的能力，认真解决好基层服务“最后一公里”的问题。二是纠正改善农村基层治理只要有钱就可以化解一切问题的错误认识。投钱建阵地是村组织建设的硬件，是外因，人的问题是内因，内因作用跟不上才是大问题。基层给钱给物还要给个好支书，村比村、户比户、农民专门看干部。必须抓好基层党组织堡垒作用，培养一批坚定理想信念的党员，公正办事的“当家人”和“领头雁”。

综上，南疆社会稳定的根本立足点在农村，落脚点是人，农村基层阵地稳固是保持社会大局稳定最关键的底线，必须拿出踏石留印、抓铁留痕的决心勇气，夯实基层组织，完善基层治理，使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉行动，保证政令畅通。

（作者系新疆维吾尔自治区民政厅副厅长）