中国PPP改革进入深水区

张璐晶

推行政府和社会资本合作（PPP）改革作为在公共服务领域贯彻落实全面深化改革决定的一项具体改革措施，在全面深化改革初期具有很强的牵引性和重要的现实意义。回首2016年，中国PPP改革收获颇丰。

PPP改革作为一项重要的供给侧结构性改革措施，正在发挥积极的牵引作用。从2014年至今，PPP改革走过了3年的道路，在2017年到来之际，《中国经济周刊》和读者们盘点回顾2016年PPP圈中大事。

20部委联动，

财政部第三批516个示范项目推出

用“千呼万唤始出来”来形容第三批示范项目的出炉过程毫不夸张。

2016年10月11日，财政部等20部委发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（下称《通知》）。《通知》显示，经有关省、自治区、直辖市、计划单列市和部委推荐及专家评审，现确定北京市首都地区环线高速公路（通州—大兴段）等516个项目作为第三批PPP示范项目，计划总投资金额11708亿元。

经过3年实践，从2014年开始财政部已累计发布三批共745个示范项目，总投资约1.97万亿元，涉及全国34个省市，覆盖19个领域。

截至2016年10月底，有331个示范项目已经落地进入执行阶段，投资额7674亿元。其中，第一批示范项目19个，落地率79.2%;第二批示范项目113个，落地率58.2%;第三批示范项目199个，落地率38.8%。示范项目在“资金荒”和“资产荒”之间架起互通的桥梁，解决了PPP项目融资难、融资贵、融资期限错配等问题。

2016年12月9日，财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会（下称“督导会”）上表示，三批示范项目涉及几乎所有公共服务领域。对示范项目实施跟踪指导、对口联系、动态调整机制，持续对示范项目实行嵌入式、全流程管理，确保示范项目规范实施，真正成为经得起考验的“样板”和“标杆”。

财政部PPP中心主任焦小平在第十六届中国经济论坛上表示，示范项目已成为衡量国家PPP改革政策成效和各地推进PPP改革力度的一个重要标尺。加强示范项目案例总结，对进一步科学规范推进PPP改革具有很强的指导意义。

值得说明的是，此次第三批示范项目申报明确要求各省份申报项目数上限为50个，共有13个省份满额申报，一定程度上表明，前两批项目的示范效果初显，PPP模式已经得到越来越广泛的关注与运用。

经过严格的封闭评审，共有516个示范项目脱颖而出，占全部申报项目的44%，投资总额逾1.17万亿元。相较于第二批示范项目，项目数量翻番，投资额增加逾八成。

提升公共服务质量

在两个领域“强制”试点PPP

为提升公共服务供给质量和效率，巩固和增强经济持续增长动力，财政部要求大力践行公共服务领域供给侧结构性改革，进一步加大PPP模式推广应用力度。

2016年10月11日，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（下称《通知》），PPP模式推广应用力度将进一步加大，在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。

《通知》中明确，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。

在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。

财政部副部长史耀斌在2016年12月9日的督导会上指出，在确定的污水处理、垃圾处理领域，要坚定推行PPP模式强制应用试点工作，力争新建项目100%采用PPP模式，成熟一类、推进一类，边试点边规范，边总结边完善。

改革进入深水区，积极推动立法

在督导会上，史耀斌在肯定3年改革工作的同时，也毫不避讳地指出了问题和挑战。包括一些项目假借PPP搞变相融资;一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出;部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风险隐患。

目前，基础性的PPP制度框架已经建立，但在法律保障上还需要进一步提升。据了解，反映比较多的问题，一是法律保障待加强。由于缺乏专门立法，PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰，相关各方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障，社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。

在PPP改革进入深水区之际，也面临着一些亟待解决的“瓶颈”问题，立法问题显得尤为重要。史耀斌表示，在推动立法方面，在对国际立法经验及国内实践深入研究基础上，财政部起草了法律草案，并向相关方面充分阐述观点，目前正按照国务院要求，积极配合法制办制定PPP条例。