城市建设资金来源渠道及运用探析

李章忠

(中共四川省委党校四川行政学院，四川成都 610071)

城市建设资金来源渠道及运用探析

李章忠

(中共四川省委党校四川行政学院，四川成都 610071)

城市建设；资金来源；渠道

在城市化快速发展的今天，城市政府不断创新城市建设筹融资方式，如财政拨款、招商引资、银行贷款、上级补助、政府债券、地企共建、集资建设等。这些方式使城市建设所需的巨量资金有了保证，使城市建设得以持续推进。本文将仔细分析这些筹融资方式的具体运用。

在我国城市的建设和发展进程中，筹集建设资金始终是城市政府面临的重大课题。新中国成立以来直到2000年前后，我国绝大多数城市的建设速度不快，建设水平也比较低，城市发展变化不显著，尤其是城市建设资金基本上来自于财政拨款，资金来源渠道比较单一。但是从2000年前后开始直到现在，各级政府充分认识到城市建设的极端重要性，于是纷纷加大工作力度推动城市化进程，从这时起我国步入了城市化日新月异快速发展的新阶段。表现为从直辖市、副省级城市、地级市直到县城都展开了大规模的旧城改造和新城拓展工作，城市规模不断扩大，城市人口占比急速上升，城市化水平每年提高百分之一到百分之一点五。在城市化快速发展进程中，城市政府不断创新城市建设筹融资方式，获得了城市建设所需的巨量资金，保证了大规模城市建设的持续推进。那么在这个阶段城市政府是怎样筹集建设资金，主要有哪些渠道，这些来自于不同渠道的城市建设资金又有什么样的属性，本文从实践操作层面就这些问题做如下分析。

一、城市建设资金筹集的渠道

第一，财政拨款。即本级政府通过预算安排投入城市建设旳资金，这是城市建设资金来源的基本渠道。城市建设本身具有公共服务的属性，其资金来源是离不开财政拨款的，财政拨款修建城市公共基础设施这类项目也完全符合公共财政的支出性质。一般情况下城市政府在运用财政资金投入城市项目建设过程中，往往会釆用不同的操作方式，通常有两种。一种是不加扛杆的直接项目投资，即项目建设需要多少资金财政就足额拨付多少资金。另一种是加杠杆的财政投入，即通过财政资金的牵引放大财政资金的作用。比如项目建设釆用财政贴息的方式就能起到四两拨千斤的作用，采用差额补助或以奖代补的方式支持城市项目建设同样会放大财政资金的作用，还有就是财政拨款给政府所属的平台公司或实体公司充实本金再度融资放大资金规模也具有显著的杠杆作用。

第二，招商引资。即城市政府通过面向社会进行招商引资来推动城市建设项目的实施，这是城市建设资金来源的重要渠道。许多城市建设项目具有市场化运作的条件，可以面向社会釆用招商引资的办法进行项目建设。比如污水处理厂、自来水厂、垃圾处理厂、城市燃气、城市供暖、城市公交、高速公路、停车场、城市轨道交通、城际铁路等等，这类项目一般具有一定的经济效益或现金流量且市场相对稳定持久，同时这类项目的运行大多与广大城市居民的切身利益密切相关，居民对这类项目的价格和服务变化较为敏感，这就需要政府在市场化运作和维护居民基本利益之间找到平衡点，科学合理地设置招商引资的条件。从实践操作分析，绝大多数城市通过PPP、TOT、BT、BOT、BOT+政府补贴、EPC+BOT等等方式向社会资本寻求合作，强力推动了这部分城市建设项目的加快实施。

第三，银行贷款。即城市政府向银行申请贷款来获取城市建设资金，这是我国现阶段筹集城市建设资金的主要渠道。过去有相当一段时间地方政府以政府信用担保直接从银行贷款或利用自己的平台公司向银行贷款甚至直接干预银行贷款是较为普遍的现象，银行也觉得有政府做后盾贷款也放心。后来当地方负债总体水平上升太快后，地方政府还款压力不断增大，还款风险也在积聚，政府直接贷款或利用纯粹的融资平台公司贷款在国家防范金融债务风险的宏观政策调控之下就比较困难了，但城市政府利用自身所属的有实际经营业绩的投融资公司获得贷款是能够做到的，或者利用所属的建筑企业参与城市建设并从银行融资也是可行的。在向银行申报贷款过程中，一般可用已形成的政府经营性资产或其他有效资产做担保以满足银行放贷条件，更为普遍的做法是用政府贮备的大量土地或土地预期收益做还款保证向银行进行大规模的融资。

第四，上级补助。即城市政府向中央政府和省政府争取城市建设项目补助资金，这是城市建设资金来源的辅助渠道。中央政府和省级政府对地方城市建设一直都是有资金安排的，只不过这种资金安排通常不会称为城市建设资金，而是以各种类型的城市建设项目资金补助形式出现的，这种资金安排体现了国家和省级政府对地方城市建设的直接支持。当然城市政府要获得国家和省政府的项目资金补助也要具备一定的条件，一是要及时敏锐地掌握国家和省政府的政策及资金支持方向，聚焦国家和省政府支持的重点领域和重点项目。二是要及时编报符合国家和省政府要求的城市建设项目并接受相关部门的审核。三是在项目资金争取到手后，要尽最大努力实施好项目，这样可以为今后持续得到上级项目资金的支持创造更为有利的条件。因此在这里研究上级政策，对接项目，最后实施好项目就是获得上级资金支持的极其关键的环节

第五，政府债券。即城市政府通过举债来筹集资金用于城市重大基础设施建设，这是城市建设资金来源的特定渠道。由于部分城市重大基础设施投资大、周期长、直接回报低、甚至沒有直接效益还要不断付出维护使用费用，比如城市道路、城市大型桥梁、城市河堤治理工程、城市隧道、大型城市涵洞等，这些投入巨大的项目本身几乎都不能产生直接财务回报，另一方面这类项目又是城市发展不可或缺的，在财政资金严重不足的情况下举债来实施这类项目就是一种有效的筹资渠道。当然这类政府债务在短期内是难以偿还的，也不应该在当期就要求全部偿还。这种几十年甚至上百年长期起作用的重大基础设施在短期内要归还全部投资也是极不合理的，这就需要发行二十年至五十年的政府建设长期债券。这类在一定时期内发行大量的城市建设长期债券是与我国城市化在短期急剧加速的时间一致的。我们用30年到4O年就可能走完发达资本主义国家200多年才走完的城市化进程，在这一特定阶段增加政府长期债务既有其客观必然性，也有其合理性，不应该对这类债务在短期内增加较多而大惊小怪。在实际操作中应对这种长期债券的使用作严格规定，防止将这部分资金挪作他用。

第六，地企共建。即在城市内发掘合适的企业共建一部分城市设施，这是拓展城市建设资金来源的补充渠道。在一个城市辖区内有相当一部分企业需要自建一部分基础设施，另外有些在辖区内实施的国家或省级重大工程项目也需要建设大量的临时工程或简易设施，对这些企业来讲他们所建设施的标准有高有低，不一定符合城市长期发展的要求，重大项目竣工后其临时简易设施也可能报废而失去了作用，但对当地政府而言这些设施可能还有相当的利用价值。如果城市政府同相关企业双方在前期信息沟通顺畅，地企衔接得当则可充分利用好这种难得的资源为城市发展服务。这就要求城市政府对城市的规划研究比较深入，相关部门有前瞻性和整体意识，积极主动地与有关企业和工程项目单位沟通协调，将这些企业设施建设做适当调整和改善而成为城市永久功能的一个重要组成部分。当然双方可能存在标准和投入的差距，政府可适当给予一定补助或补足差额部分来提升其项目服务城市的能力，满足城市发展的要求。这种做法对国家和全社会来说则是物尽其用，充分利用、节约、整合了社会资源。另外还有不少城市将户外广告招牌、公交线路、道路桥梁城市设施的冠名权等无形资产实施招标拍卖，让企业出资参与，为企业树立形象做宣传广告，增加企业的知名度美誉度，同时也在一定程度上拓展了城市建设的资金渠道。

第七，集资建设。即城市政府充分发动城市居民的力量推进城市项目建设，这是城市建设资金来源的常见渠道。集资建设城市项目可分为有无偿建设和有偿使用两个方面。无偿形式有集资、募捐、个人资助等。当前出现频率较高的“众筹”一词其实就是一种典型的集资形式。过去相当多的城市都釆用过集资建设的方式来完成个别较为特殊的城市项目，尤其在经济发展较为落后的地区使用得更多一些，有些集资建设一般在特定的人群中实施，带有某种程度的摊派成分。也有不少的学校、医院、图书馆、体育馆是接受个人捐助来建设的。有偿运用城市居民的资金来实施城市建设项目可选择的方式较多, 目前不少城市采取股票直接融资、信托融资、投资基金等金融工具把分散的部分社会资金募集起来用于城市项目的建设，这些筹融资形式的身后一般也是以政府信用作为基础的。另外还有一种大家司空见惯的形式就是城市小区内环境打造维护管理由小区业主出资，部分活动场地建设也从小区业主所交的物业管理费中开支，这种形式从本质上分析其实也是集资建设。这些居民小区的设施建设同样是城市功能必不可少的重要组成部分，这种集资建设运用得当既能为小区生活的居民营造良好的环境，也为城市建设增光添彩，还在一定程度上缓减了政府城市建设资金的压力。

二、城市建设资金运用分析

上述城市建设资金来源渠道在实际运用中具有不同的特点，不同筹资渠道有各自较为适合的领域和明显的局限性。城市政府若能在资金筹措渠道上有总体谋划，充分研究比较各种筹融资渠道的优劣，综合施策，各种筹融资方式有效搭配使用，城市建设及资金运用就会处于良性互动的循环之中，反之只偏重使用其中两三种方式，不研究各种方式的利弊，要么城市建设发展缓慢，要么城市政府债务负担沉重，甚至随时都有面临资金链断裂而触发债务、金融和社会风险的可能。

财政资金由于它具有公共性和使用上基本不用偿还的特点决定了是各方都最乐意使用的，把它投在城市建设上也是最简便易行且对政府未来施政最没有经济负担的方式。另外财政资金可以投向城市建设的所有公共领域，这完全符合公共财政的支出性质，但问题是在城市高速扩张这个时期的地方城市政府财力并不宽裕，相当多的城市政府还处于吃饭财政的境地，除了保人员工资和正常的运转开支外结余并不多，不少城市甚至入不敷出，还要靠上级财政转移支付才能维持其正常运行，因此城市政府本身所拥有的财政资金用于城市建设是十分有限的，在城市建设资金来源中只能起到引导作用，起不了主导作用。

招商引资搞城市建设较为适合的领域是能够按市场化要求展开生产经营活动的城市项目和部分有现金流量的其他城市项目，这类项目只要政府设置的条件科学合理，并能诚信地兑现相关承诺，是能够寻找到企业来参与城市项目建设的。可以相信随着我国改革开放的全面深化，社会资本和政府资源融合发展在城市建设领域肯定还会有非常大的发展空间，能够创新更多的合作方式，吸引更多的社会资本参与城市建设。但值得关注的问题是，有不少城市急功近利，仅仅把BT、PPP等当作一种新的融资手段，缺少社会综合效益最大化导向，把完全没有直接财务回报，根本不具备市场化经营的城市项目也釆取招商引资的方式建设，开出的优惠条件要么让政府付出沉重代价，要么兑现不了引发各种问题和矛盾让政府诚信扫地而得不偿失。

银行资金具有供应量充足，贷款灵活，操作简单，使用方便，但使用成本相对较高(近年来，1年期贷款基准利率，发达国家一般在1%～4%，而我国在6%左右，且贷款期限偏短的特点。正因如此，城市政府利用银行贷款从事城市建设较为适合的领域是城市土地收储征用整理开发和部分有一定经济效益或现金流量的城市项目。一般而言，此类项目正常运作是能够通过自身的开发经营收益支付银行贷款本息的，使用银行贷款不会加重政府的财政负担。而那些完全沒有经济效益甚至没有现金流量的城市建设项目如果过量使用银行贷款来实施，不仅增加了项目建设的成本，同时也加大了财政还款的压力和风险。

向上级争取城市建设项目补助资金大多是无偿的，使用成本低，是投入产出比最高的渠道。上级支持的城市建设项目(社会事业、民生工程、基础设施和公检法司等等)众多，不同时期有不同的支持重点，不同项目上级资金支持比例也会不同。从多年的实际运作中分析，这类项目资金点多面广，比较分散，汇总统计，资金总量也是非常可观的。但争取上级支持对地方而言是被动受限的，项目建设在实施时间、建设规模和标准等方面上级要求和地方需要往往是有差距的，沟通协调达成共识难度不小，实施过程稍有不慎，极有可能被问责。另外上级资金最终落地还要有满足上级要求的项目作支撑，地方城市政府要有实施项目的相应条件，更要具备有抓住政策机会的能力。

政府发行长期建设债券(二十年至五十年)筹集城市建设资金较适合的项目是沒有或基本没有直接财务回报且投资巨大的城市基础设施领域，这类项目如果釆用银行贷款或招商引资建设即便能够顺利实施，但往往付出的代价十分高昂，短期效果明显而长期负担沉重，甚至可能导致地方政府债务危机。有鉴于此，国家应设计利率水平超低的城市建设长期专项债券用于这类特定领域的项目建设，这种债券在我国明显使用不足。由于这些项目投入周期长，所占用的巨量资金在短期内是无法偿还的，如强行还款就只能是举新债还旧债或采用近年中央政府在全国推行的地方政府债务强行展期等不规范的操作来掩盖地方政府还不起借款的窘境，这些做法不仅费时费事，还增加了相关各方的工作负担和费用。此类项目投资受益几代人，要当期或近期让政府负责全部偿还不仅不可能，也是极不合理的。正因如此，应该研究不同体量不同经济发展水平和未来前景发展不同的城市发行不同规模的长期建设债券。当前地方政府债务负担沉重大部分原因是由这部分负债造成的，部分城市为尽快回收投资釆取征收车辆路桥通行费等方式，虽然不失为一种有效贷款回收措施，但如果收费太高客观上又增加产品的物流成本而削弱其市场竞争力，影响整个经济发展。这就迫切要求中央政府制定城市建设长期债券专项政策并把当前符合要求的银行贷款置换成城市建设长期债券。

地企共建不是每个城市都有条件的，相当部分中小城市难以获得较多的机会。即使具备合适的条件，如果工作不细，操作不当就很容易滑向对企业强行摊派的境地，增加企业不合理负担，影响企业的经济效益和市场竞争力，最终会影响地区经济的发展。

集资建设如果是无偿的，除居民小区这类城市项目外，越来越难以找到大家有着共同诉求且愿意掏钱的项目，政府强行集资极有可能造成社会风险。当然个人捐建是值得提倡和鼓励的。如果是有偿的集资，大多在国家金融政策的边缘操作，稍有不慎，极易触碰国家金融政策红线而引发政策性风险。

特别应该引起重视的是， 这些年城市建设资金在使用上普遍存在三大问题，它加大了城市建设资金筹集的困难，也增大了城市运行的风险。一是城市开发规模太大，摊子铺得太多，脱离了实际需求，占用了大量资金。二是建了太多的形象政绩工程，大大超越了经济发展的承受力，而许多该完善的功能特别是地下工程建设严重滞后，已影响到了城市的良性运行。三是城市建设规划统筹乏力，每座城市几乎天天在挖，反复建设，浪费了大量资金。

总之，城市建设资金来源渠道是多种多样的，随着社会经济的发展和城市建设的深入推进，人们还会不断探索出更多的筹融资方式来拓宽城市建设的资金来源。但是只有在客观分析各种资金来源的基本属性的基础上，以社会综合效益最大化为原则来选择合适的筹融资渠道和方式才是科学负责的政府行为。

[1] 韩燕珠. 破解城市建设融资难题的思考[J].漳州职业技术学院学报，2011(4):42.

[2] 陈龙. 谨防ppp的异化与风险[N].学习时报，2017-3-3-(二).

[3] 国家行政学院经济教研部.中国供给侧结构性改革[M].人民出版社，2016：132.

(责任编辑：孙开庆)

2017-05-05

李章忠，中共四川省委党校四川行政学院副校(院)长。

F81

A

1008-5955(2017)02-0065-04