国家治理现代化背景下基层党支部运行的有效性探索

黄建军

( 中共江苏省委党校党的建设理论与实践创新研究院，江苏南京210009 )

国家治理现代化背景下基层党支部运行的有效性探索

黄建军

( 中共江苏省委党校党的建设理论与实践创新研究院，江苏南京210009 )

推进国家治理体系和治理能力现代化和深化党的建设制度改革尤其是基层党组织建设，是关乎党和国家命运的两个紧密相关的环子。基层党支部是党的组织基础，是党的全部工作和战斗力的保证。国家治理现代化背景下，基层党支部运行有效性问题已经成为党的建设面临的新挑战，直接影响到党治国理政凝聚力、影响力、战斗力的发挥。新时期面对改革、发展、稳定等现实问题，通过对当前基层党支部运行现状进行探索、对基层党支部存在问题展开剖析，最后提出了基层党支部有效运行的新路径，对于未来更好发挥基层党支部的作用，服务经济社会发展大局具有现实启示意义。

党的基层组织;国家治理现代化；制度改革

基层是党的执政之基、力量之源，基层党支部作为党的基层组织起着积极的思想引导、组织协调和服务指导作用，同时也担负着直接联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众，把党的路线、方针、政策落实到基层的重要使命。党的十八大以来，随着全面从严治党不断深入，基层党支部建设愈加规范，支部工作开展总体运行顺畅，但目前，基层党支部在运行中也存在一些问题和困难，不同程度影响到基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力，也影响着党建工作的深入开展，必须引起高度重视。党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一全新命题，并将其作为全面深化改革“总目标”，现阶段，如何根据国家治理现代化基本要求，充分发挥基层党支部战斗堡垒和先锋模范作用也成为现代治理体系的重要内容。2015年8月，在全党深入开展“三严三实”专题教育之际，习近平总书记就以普通党员身份参加了中办机关党委直属党支部的组织生活会，突出强调了组织生活的重要性，同时提出如何建立一个支部班子好、党员队伍好、活动开展好、制度建设好、作用发挥好的先进党支部，我们任重道远。当前，在国家治理现代化语境下研究基层党支部运行中出现的问题，探索如何规范、提升党支部的建设，对于彰显中国共产党推进国家治理现代化的实践魅力，改进基层党支部运行方式，更好发挥基层党支部的作用，为全面建成小康社会和早日实现中华民族伟大复兴中国梦具有重要意义。

一、基层党支部运行的现状分析

正处于社会转型期的中国，政府的角色和职能都在发生转变，我们党在推进国家治理现代化的实践中也存在着诸多亟待完善的方面。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，长期以来，基层党支部在推动经济社会发展、服务人民群众、凝聚人心、促进和谐中发挥了重要作用。但是面对新时期经济社会发展的深刻变革，基层党支部在思想、组织、运行、制度等方面出现的弊病也日益明显，影响了党组织先进性、纯洁性作用的发挥。

(一)部分党员思想涣散、信仰缺失

党的十八大以来，随着党的群众路线教育实践活动、“三严三实”、“两学一做”等一系列党的学习教育活动展开，广大党员主动学习党的先进思想和创新理论，工作生活中能严格要求自己，理想信念坚定。但是随着全面深化改革的不断推进以及社会转型时期利益的深度调整，各方矛盾凸显，党群关系也呈现出了新的变化，这给基层党支部日常工作提出了新的挑战和要求。基层党支部的日常工作开展得怎么样，关键在于“三会一课”是否具有执行力、可信度和说服力，在于学习教育内容能否密切联系实际，解决现实问题。通过调研发现，面对复杂多变的经济社会发展态势，少部分党员理想信念缺失，甚至早已忘记自己入党的初衷，责任意识淡薄；实际工作中，一些基层党员干部面对眼前出现的新问题，主动学习能力严重不足，思想迷惘；少数基层党员干部服务意识、宗旨意识不强，工作中人浮于事，碰到问题推诿扯皮，不敢担当，不想作为，有的把党的宗旨抛在了脑后。

(二)党支部组织松散、效能低下

伴随着我国户籍制度改革的深化和社会主义市场经济的发展，社会流动性普遍增强，广大党员学习、生活，工作的日常流动给基层党支部管理带来更多难题。通过调研发现，大多数基层党支部能够起到密切联系群众，宣传党的大政方针的积极作用，党支部日常工作有序开展，会议记录完备。但是也发现，一些党支部组织生活质量有待提高，党支部发挥作用亟需加强。一方面，党支部组织管理不规范，“具体表现为日常支部组织生活程序不规范，组织生活可有可无，支部会议记录应付了事。”[1]另一方面，党支部运行欠缺活力，“口袋党员”、“隐形党员”比比皆是，长期不交党费、长期不参加组织生活的现象屡见不鲜，甚至部分党支部按时换届选举的制度都没有切实执行，一些党员甚至不知道自己所属支部，更谈不上如何正确地行使权利和履行义务、积极向党组织靠拢。因此，如何及时掌握流动党员的情况，如何确保流动党员参加组织生活，如何规范流动党员的出口机制、进口机制成为基层党支部建设面临的一大难题。

(三)党支部运行刚性不强、柔性不足

基层工作复杂多变，基层党支部在日常工作管理和组织生活时，如何保证政策规章的统一性和基层工作的灵活多变相统一是我们的当务之急。当前，基层党支部运行刚性不强，主要表现在各项规章制度执行的随意化、平淡化、娱乐化和庸俗化。调研中发现一些基层党支部运行方式缺乏统一规范，各部门工作混乱、重叠、权责不清，加之沟通协调机制的不畅，出现问题各部门相互推诿扯皮。在现实工作中决策和执行分离更给基层党支部运行带来新的困境，执法部门不作为、乱作为，社会工作难开展等问题已经成为基层党支部运行的常态。党支部柔性不足，主要表现在部分基层党支部在运行过程中过分强调条例规定的条条框框，忽视基层实际运行的效果。例如“三会一课”制度，有的基层党支部往往都是各行其是，强调会议的形式和程序，忽视会议追求的效果，学习议题脱离实际，照本宣科，形式主义比较严重。

(四)党支部内部运行机制不够完善

新时期基层党支部领导班子普遍呈现年轻化，领导干部本身具备一定的领导能力，领导班子的年轻化也容易形成组织活力。但是，在实际工作中许多年轻支部书记独立开展工作能力相对较弱，不管“大事”“小事”都要向党委请示汇报，对于支委任期、议事程序、组织原则等基本问题还不熟悉。“部分支部书记对政策性工作与事务性工作混淆交织，对党务与政务区分不清，对议事决策、发展党员等程序标准把握不准、运用不好。”[2]基层党支部实际工作中往往强调书记个人能力，轻视领导班子集体智慧，大部分决策往往支部书记个人说了算，党内民主不足，忽视基层党支部的集体领导。基层党支部运行过程中有时决策、表决方向不明，不少基层支部党员大会甚至变成了纯粹的上级报告传达会，忽视了党员参与管理党内事务，已经背离了基层党支部运行的初衷。

二、 基层党支部运行困境的原因剖析

推进国家治理现代化，需要整合国家和社会治理资源，全面提高党的领导水平和执政能力，尤其是加强基层党支部的自身建设，才能更好地实现与国家治理现代化的战略互动。现阶段基层党支部在思想、组织、保障、制度等方面的问题日益明显，已成为影响全面深化改革和全面建成小康社会的一大障碍。面对以上问题，当务之急是要找到“病灶”，对症施策。

(一)党支部人员利益诉求多元化

基层党支部大多组成人员广泛，利益诉求日益多元化。首先表现为支部书记自身“不推不动”的现象，部分支部书记主动想事、谋事、干事的意识还不强，对支部决议落实存在不闻不问、漠不关心，感觉“不出问题、差不多就行”。长期以来，一些基层党员干部也习惯了这种松弛宽松的管理方式。自从党中央出台“八项规定”、严格纠正“四风”以来，基层党务工作的透明规范，便利了广大党员群众的同时也使各方利益格局被打破，做事无利可图，也导致部分支部领导班子不愿做事，做事办事缺乏内生动力，庸懒散漫现象严重。同时党内“苍蝇”、“老虎”的消极腐败，无形中吞噬着基层党支部的公信力。调研发现，随着党的群众路线教育实践活动和“两学一做”学习教育的深入开展，广大基层党员干部照了镜子、正了衣冠，红了脸、出了汗、洗了澡、治了病；但是部分利益受损者直接表现为对基层党组织日常管理的排斥、不配合，消极厌倦情绪明显，给基层党支部日常工作开展带来了很大困难。面对多元化的利益诉求和价值取向，“只有在利益凝聚的基础上，真正调动和巩固党员的参与意愿，进而提升他们的参与能力、合作能力”[2]，才能发挥基层党支部以身作则、率先垂范作用。

(二)党支部运行载体缺乏吸引力

主要表现为基层党支部组织生活缺乏新意、活动单调。首先是党支部活动形式单一，只要开展组织活动，便少不了慰问孤寡老人、为失学儿童捐款、“开会”学习党建等形式，枯燥乏味，支部党员往往是被动地接受党中央传达的思想与精神，没有在支部活动形式上求创新，在活动载体上求突破，开创一些支部党员喜闻乐见的活动形式。其次是党支部活动重形式、走过场，支部生活流于形式，少数单位开展组织生活纯粹是为了应付检查、完成任务。常常出现老人“被服务”、“被慰问”，孩子们“被捐款”的现象，值得深思。最后，党支部的组织生活理念和模式显得滞后，表现在党支部生活中理想信念教育偏多，广大党员群众的政治参与热情不高，对此，必须转变由原先组织生活的单向灌输为双向互动，因为“党员群众不是被动灌输和改造的对象，而是享有表达与监督权利的主体，必须尊重他们的权利和需要，吸收他们的智慧。”[3]

(三)基层党支部物质保障普遍不足

当前，多数基层党支部对工作经费投入基本没有明确标准和硬性要求，导致支部工作责任制落实缺乏必要的经费保障。主要表现为：党支部活动场所缺乏、活动经费不足、基层党员干部基本生活待遇有待提高。调研中发现，有部分党员在社会主义核心价值观认同方面存在着淡漠、困惑、甚至偏差的严峻问题，原因在于基层党员干部在困难时没有及时得到组织的关心帮助，难免会导致党性意识淡化、组织观念弱化等现象。同时社会上存在着一些不正之风，也使部分党员采取冷漠观望态度，直接导致他们“政治认同感”和“政治归属感”降低。而上级党总支对党支部的指导和帮扶通常按照常规模式进行，往往不能针对基层党支部工作中存在的问题和需求进行科学指导和帮扶，从这个角度可以说多数基层党支部运行甚至缺乏双重保障。

(四)党支部规范运行缺乏制度保障

在我国的基层治理中，基层党支部是做好党的服务和稳定工作的基础，一直以来，基层党支部建设都是各项工作顺利开展的重要抓手。但是，时至今日，基层党支部建设和运行并未形成配套的制度体系，相关法规也不够完善。党支部工作仅仅规定支部党员大会召开时间，支委会召开时间，党小组学习时间等，对于具体哪些事项该纳入评议，如何开展支部生活，怎样监督党支部运行，一直存在盲区，无从下手。同时各地、各部门党支部的运行往往没有切实有效的方法论，缺少特色鲜明的“品牌”，从而无法产生示范集聚效应。此外基层党支部门类繁多，不管是农民、企业、机关、学校都有自己本部门党建工作的特点，没有将党支部工作特点和本行业、本部门密切联系，培育既能积极传达和弘扬党中央精神、又能独立自主发挥自身优势、更好造福人民群众的基层党支部。

三、基层党支部有效运行的路径展望

党的事业前进到哪里，党的建设就要进行到哪里。在国家治理现代化背景下，要塑造适应现代国家治理的基层主体力量，基层党支部各项问题能否得到妥善解决，不仅关系到人民幸福，更关系到党和国家长治久安。面对全面建成小康社会的现实呼唤，党员干部开展党支部工作必须立足实际，不断创新工作方式和方法，相互配合、各负其责，为推进国家治理现代化提供坚强的力量支撑。

(一)构建服务型基层党支部

创新和完善基层治理机制，加强服务型基层党支部建设是当前党建工作的一项重大战略举措。新的历史条件下，“基层党支部要换位思考，积极主动地发挥其各项社会服务功能，实现由权力意识向服务意识的转变，服务于广大群众的生产、生活以及精神需求。”[4]这方面，新加坡人民行动党确立的“议员接待选民活动日”(即社区领袖直接对选民负责，为选民解决实际难题)和“人民行动党社区基金”(即运用专门社区基金广泛用于改善社区选民的教育、公共福利、居民康乐)等思路和方法为我们提供了很好借鉴。[5]此外，基层党支部也需要依托“互联网+”，逐步构建起以“两网”治理服务、党员干部直接服务群众、社会资源整合三大机制为基础的服务群众常态化、长效化工作机制。通过运用互联网和智慧管理服务平台，采用“网格+网络”的方式，分类管理，项目化管理，推动党员干部下网格、进家门、知民情，可以在“线上”和“线下”同步推出“马上就办”。不断建立健全各级党委委员会密切党代表，党代表联系党员，党员联系群众的“党群联系链”，对人民群众反映强烈的问题，逐项研究，一个一个加以整改，真正为人民群众办实事，暖人心，让党的声音在基层“唱主角”，才能调动起党员群众的积极性，充分发挥基层治理的社会动员力和资源整合力。

(二)创新基层党支部活动载体

创新基层党支部活动，需要不断优化活动选择，推行“群众点单，支部下单，党员接单”的新模式。一是针对群众个性化需求，以“群众需要党员做什么，党员能为群众做什么”为切入点，按照“基层所需、群众所盼、党员所长”的原则，发挥党支部和党员优势，主动认领服务项目，制订多样化服务菜单，为群众提供精细化服务。 二是细化分类管理，针对不同年龄党员的不同需求，采取多样的活动载体。对于老年党员，围绕老有所学、老有所乐和老年党员追求积极、健康、快乐晚年生活的现实要求，安排体现老年党员特点的党支部生活。建立年轻党员干部与老年党员定期联系制度，定期沟通交流，满足老党员物质和精神的需求。对于年轻党员，充分考虑年轻党员时间精力有限、工作压力大、养家糊口责任重，可以将组织活动与亲子类活动有机融合，这样既完成组织生活又起到关心家庭和融洽子女关系的作用，也增强了党支部活动的吸引力和感染力。

(三)规范基层党支部运行方式

党支部作为党基层组织工作的战斗堡垒，无论是运行的环境、解决问题的能力等方面都有它的特殊性，必须不断提高党领导基层党支部工作水平，坚持把解决好基层党支部问题作为重点。一是加强基层党支部法治化运行方式建设，健全党内法规。一方面依法运作，党支部任何活动都必须在宪法和法律范围内进行，依法依规行使权力；另一方面依照党内法规管党治党，严明党的纪律，同时给予基层党支部日常工作以必要的自由和空间，培育支部创新发展的土壤。二是加强党委领导，坚持党的民主集中制。加强党支部领导成员之间的合作和交流，发挥支部委员会的作用，集体领导，集体合作，完善党支部、党小组、党员三层联动沟通协作机制。三是合理调整党支部工作轮休时间，为人民群众办实事。例如：可以通过“党员义工”等形式，即党支部工作人员提前半小时上班，晚上安排人员值班到八点，方便白天工作的群众办事。

(四)加强基层党支部制度建设

基层党支部的发展离不开人才队伍的建设。加强基层党支部建设，夯实党在基层执政的组织基础，党支部带头人的建设尤为重要。一方面，需要加强基层党支部领导班子人才队伍建设，需要中央和地方统筹安排选拔优秀人才来充实保障基层党支部人员素质。要求建立科学合理的干部选拔制度和监督机制，“切实把政治素质过硬、工作能力突出、群众口碑好的农村支部书记纳入组织视野。”[6]真正选出业务水平高，工作能力强，群众满意的好干部。另一方面，需要健全以财政投入为主的经费保障制度，逐步解决基层党支部运转过程中经费不足问题和村干部报酬待遇的偏低问题。必须加大对基层党支部工作的投入力度，为基层党建工作提供必要的物质保证。同时创新完善基层党支部的设置，加强对流动党员的动态管理，确保党的支部和党的工作全面覆盖、有效覆盖，充分发扬党内民主，尊重广大党员的民主权利，形成良好的双向互动机制。

(五)完善基层党支部体制机制建设

党的十八大以来，基层党支部运行机制建设取得可喜成绩。通过轮训一批村干部，选派机关干部到村担任第一书记，有效整顿了一些涣散的基层党支部。各项体制机制建设取得长足发展：《中国共产党党组工作条例(试行)》、《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》、《干部教育培训工作条例》等先后出台，为基层党支部发展指明了方向，规范了基层党支部日常工作流程，是实现基层党支部有效运行的重要保障。针对基层党支部工作缺乏规范性、工作中随意性较强、支部存在感不足等问题，通过提高评价体制机制的公开透明性，并作为促进基层党支部有效运行的关键环节。适时引入群众和社会评价体系，引入党员积分制考核，使党支部与党员工作进度与绩效一目了然，一大批群众公认、认可的典型脱颖而出。推行基层领导干部能上能下，细化领导干部述职考核，由点到面，让评价体制反映人民群众的心声，测评意见及时公开，出现问题也能及时得到整改。

总之，基层党支部是我们党推进国家治理现代化进程中自身建设的基本单元，要在基层增强向心力和发挥“挑大梁”作用，必须解决基层党支部推动发展、凝聚人心作用和价值引导的问题。历史和现实一再证明，基层党支部是做好党的服务和稳定工作的基础。现阶段加强基层党支部建设，必须发挥基层党支部的桥梁纽带作用和党员先锋模范作用，为党的事业改革发展提供坚强有力的组织保证。在全面建成小康社会的关键时期，基层党支部也必将发挥更加突出的作用。因此，加强改进党的自身建设，深入推进国家治理现代化，加强基层党支部建设成为党的建设工程一项重要工作。面对全面建成小康社会的新形势、新任务，当前基层党支部运行面临许多新情况、新问题，如何正确认识其存在的问题和原因，扩大基层党支部运行的影响力，推动各项工作的顺利开展，是基层党支部建设面临的一项重要课题，也是我们在推进国家治理现代化进程中应当深入思考和努力的方向。

[1]张翼,柳志波.基层党支部会议记录情况的调查与思考[J]. 政工学刊,2016(8).

[2]崔玉丽.农村党组织基层治理功能实现机制的典型创新及启示[J].中国延安干部学院学报，2015(6).

[3]申建林.基层党支部怎样过好组织生活[J].人民论坛,2016(9).

[4]吴梅芳.农村基层党组织作用发挥状况的调查与思考[J].理论探索,2013(3).

[5]吴敏.新加坡人民行动党基层支部为民服务的经验及启示[J].上海党史与党建,2009(4).

[6]王雪飞.农村基层党建工作要抓好“领头雁”[J].领导科学论坛,2016(23).

【责任编辑 赵 春】

On the Effective Operation of Primary Party Branches in the Context of State Governance Modernization

HUANG Jianjun

(Party School of the CPC Jiangsu Committee, Nanjing, Jiangsu 210009)

Promoting the modernization drive of state governance system and capability and deepening the institutional reform of Party building, especially the primary Party organization building, are two interrelated links concerning the destiny of the Party and the state. Primary Party branches are the basis the Party, guarantee of the Party's work and capability in general. In the context of state governance modernization drive, effective operation of primary Party branches has become a new challenge in Party building, having great bearing on the cohesiveness, influence and capability of the Party in state governance. In view of the existing problems concerning reform, development and stability,the author examines the functioning of the primary Party branches, analyzes the existing problems, and in the end proposes new path for the effective operation of the primary Party branches, in the hope of offering some insights into better functioning of the primary Party branches in the future to serve the overall interests of economic and social development.

primary Party organization; modernization of state governance; institutional reform

2017-03-02

黄建军，江苏省委党校党的建设理论与实践创新研究院研究员，副教授。 法学博士，博士后。研究方向为马克思主义与中国特色社会主义理论，执政党建设的理论与实践问题等。

本文为作者主持的国家社会科学基金项目“中国共产党推进国家治理现代化的实践探索与理论提炼研究”(课题批准号：16BDJ015)的阶段性研究成果。

D267

A

号】1674—0351(2017)02—0080—05