论构筑良好政治生态的制度性因素

2017-01-24鲁彩荣

中共云南省委党校学报 2017年2期

关键词：党章权力制度

鲁彩荣李礼

（中共云南省委党校党建教研部，云南昆明 650111）

论构筑良好政治生态的制度性因素

鲁彩荣李礼

（中共云南省委党校党建教研部，云南昆明 650111）

构筑良好政治生态，是全面从严治党的客观要求。通过制度分析方法，重点抓住政治生态建设的主要时代特征，系统分析政治生态遭到污染的根源及其治理对策，能够为构筑良好政治生态提供制度分析的理论框架，为构筑良好政治生态提供有力的政治保障。

政治生态；从严治党；制度分析；制度性因素

党的十八大以来，习近平总书记反复强调：“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。”重视政治生态建设，是我们党的优良传统和独特优势。当前，党内政治生态遭到不同程度的污染和破坏。如何构筑良好的党内政治生态？制度是人类行为模式的定型化以及人类社会赖以存在、发展的规范体系。以制度结构作为分析框架，通过制度分析方法重点对党内政治生态受到污染和破坏的制度因素、制度安排进行全面系统的研究，有利于从制度的角度把握党内政治生态受污染和破坏的制度因素，为解决问题提供一个制度分析的框架和途径。

一、良好政治生态同制度性因素的紧密关系

关于政治生态的概念，很多学者有过论述。包心鉴认为：“政治生态是指一定政治系统内部各要素之间以及政治系统与其他社会系统之间相互作用、相互影响、相互制约所形成的生态联动，是一个地方或一个领域政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现。”［1］本文研究的政治生态特指党内政治生态，就是在中国共产党执政条件下，政党政治系统内部各要素之间，以及政治系统与其他社会系统之间相互作用、相互影响、相互制约所形成的生态联动，是中国共产党执政的政治生活现状，是中国共产党领导下政治发展环境的集中反映，也是中国共产党执政条件下党风、政风、社会风气的综合体现。

（一）良好政治生态的基本要素

1.严肃的党内政治生活。党内政治生活的主要功能是锻炼党员特别是领导干部的党性，提高思想觉悟。习近平总书记指出：“我们要加强和规范党内政治生活，严肃党的政治纪律和政治规矩，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，全面净化党内政治生态。”［2］严肃党内政治生活，是推进全面从严治党的根本和基础，也是构筑良好政治生态中带根本性和基础性的问题。政治生态遭到破坏，首先是党内政治生活出了问题。说到底，严肃的党内政治生活，就是要使党内思想文化活动、领导决策活动、党内关系和党内制度、党内行为状态等各方面都严肃起来、严格起来、规范起来。第一，严肃的党内政治生活得到全体共产党员的普遍认同，成为一种信仰、一种习惯、一种活动方式，确保政治生态有良好的“大气候”环境。第二，严肃的党内政治生活有以严格执行民主集中制为核心的制度化保障，党内形成心齐气顺的政治氛围和“小气候”环境。第三，严肃的党内政治生活有便于操作和可行的体制机制作为载体，使得包括批评和自我批评在内的党的优良传统得到传承和弘扬，而那些有悖于良好政治生态的各种问题和现象得到根本性的遏制。

2.严明的政治纪律和政治规矩。这是党作为一个政治组织的基本性质所决定的，是我们党的政治优势，也是构筑良好的党内政治生态的重要保证。习近平总书记强调，现代政党都是有政治纪律要求的。

第一，严格遵守党章。党章是党的根本大法，是构筑良好党内政治生态的总依据。形象地说，党章是一面旗帜，彰显着中国共产党的政治属性和政治方向；党章是一部历史，告诉我们中国共产党的成功之道，以及应该汲取的深刻教训；党章是一面镜子，告诉我们共产党人哪些可为哪些不可为；党章是一把钥匙，解决了我们党历史上的若干难题，也要用以指导全面从严治党的全过程和方方面面；党章是一部法规，是党内法规体系建设的总规矩和总依据，必须人人学习，人人遵守。

第二，增强全党的“四个意识”，尤其是政治意识。在政治方向、立场、言论和政治行动等方面，在政治上、思想上、组织上、行动上始终同党中央高度保持一致，维护党中央的权威和全党的团结统一。

第三，全体共产党员严格、一体执行党的纪律和国家法律，始终坚守有纪必执、执纪必严的原则，对违反党的纪律和规矩、违反国家法律，以及违反党的优良传统的现象，必须坚持严字当头的原则，坚持严格问责和严肃处理。

3.正确的选人用人导向。邓小平指出：“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题，因为许多党员都在当大大小小的干部。”［3］科学的选人用人导向是良好政治生态的风向标。

第一，选好管好党员这支庞大的队伍。严把入口关，保证发展党员质量，控制总量和规模，保持党员队伍的适度规模，优化党员队伍的结构；疏通出口关，始终保持党员队伍的先进性和纯洁性。

第二，严格坚持“好干部”的标准。始终坚持德才兼备、以德为先的选人用人根本原则。好干部即“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的20个字标准，就是“忠诚干净担当”的要求，就是坚持“三严三实”的行为标准。只有坚持这些标准，才能真正做到组织放心、群众满意和干部服气。

第三，严格选拔任用程序。就是要严格按照干部管理的职责权限，强化党组织在选人用人上的领导和把关作用，落实干部选拔任用工作纪实制度，切实规范选拔任用的组织程序。

第四，严格管理监督干部。坚持把严格管理和热情关心干部结合起来，让干部心存敬畏、谨慎用权，做到既干净又干事。

4.良好的党风政风。作风事关党的形象，事关党的生死存亡。党内政治生态的核心是党员领导干部的党性、觉悟和作风问题，也是领导干部的职业操守和公共道德问题。习近平总书记在中央政治局第十六次集体学习时特别指出：“执政党如果不注重作风建设，听任不正之风侵蚀党的肌体，就有失去民心、丧失政权的危险。”

要构建良好的党风政风，第一，党员干部要有良好作风。党员能够践行党的基本理念、坚守党的政治信仰，能够始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，模范践行党的群众路线。第二，没有腐败问题。坚持以“零容忍”的态度反腐败，下大气力拔“烂树”、治“病树”、正“歪树”，永葆党的先进性和纯洁性，始终得到最广大人民的坚强有力支持。第三，坚持人民立场，树立起为民务实清廉的优良形象。人心是最大的政治，人民立场是根本的政治立场，良好的形象是赢得人民群众支持和认可的最直观、最重要的表现，也是构筑良好党内政治生态最重要和最根本的衡量标准。必须下大力气一如既往地坚持抓好，既要解决当前存在的突出问题，又要建立健全长效机制，其目标就是“干部清正、政府清廉、政治清明”。

5.健全的体制机制。这是构筑良好政治生态的决定性因素，也是我们党加强制度治党的根本要求，它是由制度的“根本性、全局性、稳定性和长期性”的特征所决定的。健全的体制机制，第一，要坚持依法治国、依法执政和依规管党治党的有机结合。在宪法法律内，实现国家治理体系和治理能力现代化，同时把党的制度建设融入国家治理体系建设。第二，有完善的党内法规体系。要在坚持党的根本领导制度和组织制度的基础上，使包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规之间有机衔接，形成体系，做到内容科学、程序严密、配套完备、运行有效。第三，全体共产党员牢固树立制度意识，严格遵守和执行，在党内最大限度地调动积极因素、抑制消极因素。

以上五个方面构成了良好党内政治生态相互衔接的要素体系。其中，严肃的党内政治生活是良好政治生态的根本和基础，严明的政治纪律和政治规矩是良好政治生态的重要载体和途径，正确的选人用人导向是良好政治生态的风向标和组织保证，良好的党风政风是良好政治生态的外在形象，健全的体制机制是良好政治生态的内在激励和制度保证。五个方面的协同、持续、一体推进，有利于构筑起良好的党内政治生态。

（二）政治生态的制度性因素

诺斯指出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”［4］“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”［5］制度指的是一种行为约束，也就是规则。不同规则，一是适用范围不一样。有的规则约束的是全社会成员，有的规则因为利益主体的不同而在不同的环境下设定出来。二是特性不一样。有的规则比较容易变更，有的则是在较长时间内保持稳定，不易变更。这就决定了制度可以分为不同的类型。第一，宪法秩序。通过制宪规范全社会的行为，具有至高无上的地位，并且具有规范社会的“一致性、连续性、确定性”。第二，制度安排。制度安排是包括成文法、习惯法和自愿性契约在内的行为规则，旨在约束特定行为模式和关系。第三，行为的伦理道德规范。它来源于人们对现实的理解和认同，属于意识形态层次。我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，就属于这个范畴。

通过制度安排来构筑良好的党内政治生态，就是把党的权力主体、客体的行为纳入到公共权力这种关系框架内，使全体党员的行为与这种权力关系相吻合，而不是相背离，以此来保证党的领导和党的执政目标和战略的实施。制度凭依约束功能、信息功能、激励功能的发挥以及形塑活动方式、整合社会力量的途径，对构筑良好政治生态产生正向的影响。

1.制度的约束功能。布罗姆利说：“没有社会秩序，一个社会就不可能运转。制度安排或工作规则形成了社会秩序，并使它运转和生存。”布罗姆利还指出：“这些制度传播和实施的方式就构成了那个社会的法律系统。”［6］制度具有限制功能，制定制度的目的很大程度上也就是在于限制，规定社会成员能做什么，不能做什么，以及该怎样做不该怎样做等等，从而为社会成员划定一条行为的边界。社会成员就在边界内活动，否则，就是越轨。

发挥制度对构筑良好政治生态的约束功能，就是要让全体共产党员在党的制度认可和规范的行为准则、界限以内活动，让全体共产党员的行为得到全党乃至全社会的认可、赞赏和鼓励。所谓民心是最大的政治，民心来自全党的行为规范和制度规范下的良好形象。反之，超越制度规范和界限的活动，则自然应该受到，也会受到全党乃至全社会的排斥、谴责甚至党纪国法的惩处。

2.制度的信息功能。制度以明文规定或显著标示的形式，把具体的规范告诉社会成员。发挥制度对构筑良好政治生态的信息功能，就是让制度把党对全体党员的要求告诉全党乃至昭示全社会，中国共产党是一个什么样的政党，党员应该是一个什么样的形象，党的组织和党员应该具有什么样的行为规范和行为标准以及外在形象，等等。最终，要求全体党员能做什么、不能做什么、该怎样做、不该怎样做等等。

3.制度的激励功能。制度对社会成员有鼓励和促进的功能。发挥制度对构筑良好政治生态的激励功能，就是通过制度明确的规定，如党组织和全体党员应该提倡什么、反对什么，鼓励什么、抑制什么。换句话说，就是把哪些可为哪些不可为的信息传达出来，并借助奖励、惩罚的威慑力量，推进监督执纪问责。这样，就能发挥制度对党组织和党员行为的鼓励和促进功能。因此，制度也是一种动力机制，它为政党提供社会整体意义上的创新条件和活力源泉。

4.形塑活动方式。制度在社会成员生产方式、生活方式、思维方式的长期历史发展积淀过程中，一些做法逐渐被淘汰，一些做法逐渐确立并形式化、规范化、普遍化。制度的这一作用对构筑良好政治生态的意义在于：党在长期的革命、建设、改革实践中，在党内政治生活中逐渐确立起来的做法演变成习俗惯例、法规制度后，它们便在不同范围、程度和层次上成为人们共同接受的做法。比如，党内政治生活基本规范。就是《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中指出的：“以实事求是、理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评、民主集中制、严明党的纪律等为主要内容的党内政治生活基本规范。”全党就是按照这种制度（基本规范）去思、去想、去行动、去生活，经过长期实践，这些做法便自然而然地演变成为全党的活动方式。以此为规范去构筑良好党内政治生态，便是形塑活动方式。

5.整合社会力量。制度的约束、信息和激励机制，目的都在于把成员的活动纳入某种“轨道”。当各项活动被纳入某种“轨道”，按一定的方式进行时，分散的力量汇集起来，形成社会整体力量，即社会整合，亦即恩格斯所说的“社会合力”，制度即能发挥这样的功能。制度这一作用在构筑良好政治生态上的发挥，就是通过党内各项制度安排（主要体现为党内法规体系），规范全体共产党员的行为、规范党内政治生活，特别是规范党内的思想文化活动、党内领导决策活动，以及党内关系和党内行为状态等，凝聚全党力量。正如邓小平指出的，我们靠什么管党治党，一靠理想，二靠纪律。通过这种整合，让党始终走在时代前列，始终成为全国人民的主心骨，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

（三）构筑良好政治生态的制度模式

1.政治模式。通过制度设计的形式，划定不同性质和层次的权力的范围和职能界限，各种权力之间既相互独立，又相互牵制，从而达到以权力制约权力的目的。从横向看：将执政党统一的公共权力分为几个相对独立的部门，如决策、执行、监督分别交由不同的组织机构执掌，通过彼此的分工与制约实现以权制权。从纵向看：从中央到地方，从上到下，在权力的垂直方向上分割制约，既强调地方对中央、下级对上级的相对独立性，处理好集权与分权的关系；又强调中央对地方、上级对下级的领导和被领导关系，处理好领导和被服从的关系。如我们党的民主集中制强调的“四个服从”，以及党内报告制度。

2.社会模式。严格划分社会权力与党的权力之间的界限和各自的活动范围，严格区分私人领域和社会公共领域的界限。习近平总书记强调，从严治党靠什么？其中重要的一条，就是靠人民群众的支持和监督。通过动员民间力量，形成强大的舆论压力，以形成强大的社会监督，实现以民制权。这种制衡有助于防止党的权力的绝对化，也是维护公民基本权利、实现政治民主的重要途径。《党内监督条例》强调要坚持党内监督和党外监督的统一，就是这一模式的体现。

3.法治模式。通过建立健全相应的法律制度，包括一整套的监督机构、制度和机制，限定和规范党的权力运行，防止权力在行使过程中可能发生的扩展和滥用，保证权力运作的制度化、规范化和程序化。用法律的形式严格规定权力的范围和限度，法律未授予的权力，不能擅自行使；不能任意超越公共领域与私人领域的界限，侵犯公民及民间团体的合法权利；建立责任制度和过错追究制度，党员领导干部忠实履行职责，并对自己的行为后果负责；党内活动公平，实现阳光下操作，接受社会监督；权力运作严格按照法律规定的程序进行，防止出现人治现象。党的《问责条例》《纪律处分条例》，就具有这样的特点。

以上三种模式各有特点和优势。要使党的权力能合理有效的运行，必须将三种模式有机结合起来，使之互相配合，方能相得益彰。

二、当前党内政治生态中存在的制度问题

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全力推进党的建设新的伟大工程，形成了全面从严治党的新思想新理念新战略。曾经遭到污染和破坏的党内政治生态总体已经向好，但也必须清醒认识到存在问题的严重性和解决问题的紧迫性。为此，必须坚持党要管党、从严治党，认真解决党的建设中存在的突出问题，才能重构风清气正的政治生态。分析存在的突出问题，制度是根本。正是现行制度上的种种缺陷，为政治生态的污染和破坏创造了大量的机会。“制度性缺陷导致腐败”，就是这个道理。

（一）一般制度根源

制度不是万能的，其本身存在导致政治生态破坏的源因素，这是制度本身内在的问题。用制度分析党内政治生态问题，即存在着一般制度根源，这是制度本身带来的。

1.制度失灵。由于制度本身的原因，没有起到应有的功能和作用。如习近平总书记反复批评过的“牛栏关猫”“稻草人”现象，制度没有关上门的现象，制度形同虚设的现象等等。究其原因，从社会系统角度而言，制度只是社会发展的因素之一，由此导致的“制度单一性和行为多样性的矛盾。”［7］从制度的演化过程看，它来自人的关系。重点解决的是对所有人的关系的规定、确认、强化、调节和控制，却不能决定人的关系发不发生、如何发生以及何时发生。制度可以硬性规定人怎样行动，却不能硬性规定人怎样思想，或者说它在某些方面可以规定人的观念，但在另一些方面，人的观念还受其他因素的影响。这些方面，制度往往难以发挥作用。

2.制度实施不力。“人们创造制度是因为制度有用，而制度作用的发挥，就是制度的实施或执行。一个制度规则建立以后，如果不予实施，等于没有制度；一个制度建立以后，如果不能实施，也许是一种比没有制度更为严重的秩序危机。”［8］无论是对社会，还是对社会成员，尽管有制度比没有制度好，但有制度而得不到很好的实施甚至不实施，其结果往往是更糟糕的。究其根由，就是制度的权威性和稳定性得不到体现，甚至制度所彰显出来的强制力、威慑力也会丧失，在社会成员中形成对制度本身不正常的预期，产生蔑视制度的文化心理。在全面从严治党的实践中，一些党员领导干部之所以无视制度的存在，目无法纪、贪赃枉法，就是制度实施不力造成的不良后果。很明显，如果制度（如党章、廉政准则、政治生活准则）得不到有力执行，政治生态受到污染，甚至恶化，也就在所难免了。

3.制度内部的矛盾。制度内部存在着稳定性与变化性的矛盾。制度本身具有稳定性，其价值在于通过规范特定关系人的行为，调节一定的人际关系，从而给社会以良好的秩序与稳定性。这是制度存在的重要条件、优点和长处。与此同时，经济、政治、文化、社会的变化，必然引起制度的变迁。在党的建设中，世情国情党情发生了深刻变化，党建事务千变万化，党的制度时常对权力不能适时规范、调整，也就出现了权力滥用的现象，从而导致了腐败的发生和政治生态的破坏。这是制度的缺点和短处。为此，要不断推进制度的与时俱进，进而最大可能的扬长避短。

4.权力“委托——代理”机制失灵。公共权力运行机制实际上是一种社会全体成员与国家和官员之间“委托——代理”运行机制。权力本身是公共的，通过“委托——代理”关系让一部分人行使，即公务人员，在政治生态范畴内，最主要的就是党员领导干部。在实践中，这一机制会产生两种行为：第一，公共权力执掌者对全体社会成员（委托人）拥有绝对的权力。当执掌公共权力的官员责任心较差时，滥用权力甚至违法活动自然就会增多；利用手中掌握的权力进行寻租活动的几率也就会增加。第二，全体社会成员（委托人）缺乏对公共权力及其活动进行监督权利时，或者其积极性和动力不足时，要么任由公共权力滥用，要么产生利用贿赂进行寻租的动机。无论哪一种行为，都会对社会公共资源产生巨大的浪费和流失，导致社会不公乃至社会秩序失范。对此，习近平总书记在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时指出：“要完善党内权力运行和监督机制，实行权责对等，坚决反对特权，防止权力滥用。执政党对资源支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用。”［9］

（二）宏观制度因素

1.制度短缺。制度同其他事物一样，也有一个发展问题，完善的过程。制度作为一种重要资源，只有适时地调整，适应千变万化的社会变革，才能有效发挥制度的功能。改革开放以来，我国经济社会的发展可谓瞬息万变，不断创新，确立了由传统计划经济向市场经济转变的目标模式。与此同时，与之相适应的管理体制、监督制约机制等制度安排，并没有完全确立起来。有的即使确立起来了，效用尚未完全发挥，已不适形势的发展变化。

客观地说，转型期中国的改革是一个循序渐进的过程，任何一项改革都不可能一蹴而就、一步到位，传统计划经济体制下的一系列制度安排不可能马上消失，适应新形势的新体制又不可能在很短的时期内建立并完善起来。比如说，党在从革命到执政、从计划到市场的转变过程中，就存在着制度滞后的问题。制度短缺的形成有三种情况，一是制度供给的数量不足。二是制度供给或创新的意愿和能力不足。三是制度供给主体的执行不力。如《党章》是我们党的根本大法，是约束全党的行为规则。《党章》规定，党员要服从组织。在实践中则会出现一个突出问题，那就是党员不服从组织的时候怎么办？在很长一段时间里，党内缺乏对党章的具体化规定，直到《中国共产党纪律处分条例》的修订，才有效解决了这一问题。由此可见，党内还有很多这方面的制度需要加强和完善。

2.政治体制改革滞后。曾几何时，“党政不分、以党代政”“权力过分集中”，这一弊端是导致政治生态污染的原因之一。权力过分集中，在社会和政府、市场和政府的关系中，就是权力过分集中在政府；在地方和中央的关系中，则又过分集中于中央。就体制内而言，权力过分集中于一把手，本属于基层和下级组织应有的权力，过分集中于上级领导机关。就体制外而言，包括政党、政府、企业、公民和第三部门等的社会主体中，政府或者政府某些部门过分地集中了（或者是占有了）本属于社会其他主体的权力，不仅致使权力结构失衡，也使权力得不到有效监督。“这个问题不解决，不仅影响和制约着经济体制改革攻坚战的推进，而且影响和制约着民主法制建设的实质性的进展，也影响和制约着为加大反腐败力度而建立强有力的权力监督制约机制，还影响和制约着社会稳定的维护和发展以及长治久安政治局面的实现。”［10］在急剧变化的经济社会形势下，地方利益集团、势力集团、部分中间组织、灰色社会团体和黑社会组织在一些地区和领域不断涌现，一旦涉及那些产生腐败的各种制度时，改革就会受到各种利益团体或个体的阻碍。这些因素集中起来，客观上使得党内政治生态不能得到良好的运行。

3.权力运行机制的缺陷。权力运行机制是指在合理划分与配置权力的基础上，为保证权力公正、高效、廉洁、有序运转而在权力运作方面提出的各种相互关系和实际运作状态的总和。其前提和基础是一定的权力体制设计。从静态方面看：规定权力分配的制度安排与组织载体安排；从动态方面看：规范权力的运行过程，包括决策、执行、监督、协调、控制等运行环节以及对领导和执政系统中人、财、物、信息等资源的支配方式。它不仅直接影响和制约着权力功能的发挥，关系着权力运行的性质与方向，影响着党在领导和执政中民主权与公正权的实现和执政效率的高低。当前，权力运行机制还存在许多问题，如权力与责任安排不尽合理、权力运行中公众参与不足、权力的人格化和随意性、权力运行程序缺乏规范和透明、权力运行的法治化程度低、权力缺乏科学的激励与约束机制等等。

（三）微观制度因素

制度调节行为，规范关系。党的制度调节党的领导和执政行为，规范党的权力关系。党内制度的核心内容是权力体制的法定性规则，权力是制度的核心内容。

1.监督制度不健全不完善。党的监督制度是各监督主体监察和督导全体共产党员的行为以及相应的机构设置和运作规范的总和。确切地讲，是对权力进行监督。各种不同的监督主体，从不同方面、不同角度，依法依规对各级党组织和党员的管理活动、行使权力行为的监督。特别是对领导和执政的职权、行为、内容、程序、决策、执行是否符合规范和纪律进行监督。当前存在的问题有：多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱；监督法治化程度低，监督弹性大；监督往往是偏重于事后的追责和惩罚性的监督，轻视或者是忽视事前的预防性监督、事中的过程性监督；党内专责监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性。权力机关的监督和社会监督的作用发挥还不够充分。正是由于监督机制不完善，导致党的权力的不合理行使。

2.领导和决策体制的缺陷。现行的领导体制本身存在着使权力向一把手集中的趋向。个人高度集权的领导体制，致使同事和下级对一把手的监督无从谈起，上级的监督往往是事后监督。这种领导体制为一把手滥用权力谋取私利创造了便利条件，自然也会导致党内政治生态的破坏。比如，对各级党委决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济社会发展和人民权益造成重大损失。决策权的高度集中，也为一把手腐败创造了许多机会，导致政治生态受到污染。民间流传的“办事一张条，花钱一支笔，用人一句话”，就是对此种现象的形象比喻。

3.选人用人制度存在漏洞。党的十八届六中全会指出，一个时期以来，党内政治生活中出现了一些突出问题，这其中就包括选人用人中的突出问题，即“任人唯亲、跑官要官、买官卖官、拉票贿选现象屡禁不止”。存在这些现象，与选人用人制度的不健全是密切相关的，特别是与长期以来形成的“由少数人选人，在少数人中选人”的选人用人制度以及不正确的选人用人导向有着密切的关系。此外，党内组织生活制度在一些地方没有得到很好的实施，导致党内政治生活不正常，甚至是党内政治生活的随意化、娱乐化和庸俗化，破坏了良好的党内政治生态。

三、构筑良好政治生态的制度安排

制度安排是构筑良好政治生态的最佳路径。为此，要进行党的建设制度的改革与创新，最大限度克服制度缺陷，最大程度地激发制度活力和功能。习近平总书记指出：“要建立健全相关制度，用制度管权管事管人。要突出重点，重在管用有效，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。”［11］要求把行之有效的制度坚持和落实好，针对新情况新问题，以改革创新精神补齐制度短板，健全制度。党内政治生态，是分不同层次的；构筑良好的党内政治生态，是一个系统工程。要坚持思想建党与制度治党紧密结合，坚持问题导向和目标导向相统一，从政治信仰、政治规矩和政治实践三个层面着力，把一系列的制度安排贯穿于三个层面的方方面面和全过程。

（一）政治信仰层面：构建牢固共产党人政治信仰信念的制度

政治信仰，即共产党人的理想信念，是党内政治生态的最高境界，也是党内政治生态宏观层面的体现，说到底，解决共产党人的政治认同问题。中国共产党人的政治信仰，是对马克思主义指导下中国共产党执政的政治形态的价值认同，与党同心、与所进行的伟大事业同行，是一种政治理性，是特定政治形态的心理基础。要确保我们党坚强有力，就必须形成全面从严治党的大气候。全党对政治信仰的认同，既要有全党在理想信念上的坚定不移，更需要全体共产党员在理想信念上的坚定不移。

1.构建抓实理论武装工作的制度。政治信仰的形成，高度的依赖于理论。思想理论上的坚定清醒是政治上坚定的前提，新形势下必须扎实抓好理论武装，特别是加强对马克思主义理论体系和党中央治国理政新理念新思想新战略的学习，做到真学真懂真信真用。习近平总书记指出，马克思主义是共产党人的“真经”，就是要在面对具有许多新的历史特点的伟大斗争中，真正用马克思主义理论来武装全体共产党员的头脑，培植共产党人的精神家园，用马克思主义指导中国特色社会主义伟大事业的具体实践，始终保持共产党人对远大理想和奋斗目标的清醒认知和执着追求，进而培养起全体共产党员对党的政治信仰的情感，培育起克服一切困难的意志和信念，并转化为“共产党人平常时期看得出，关键时刻站得出，危难时刻豁得出”的行为。

2.构建抓实党性教育和党员日常教育的制度。抓实党性教育，增强广大党员、干部的党性修养、思想境界和道德水平。抓实党员的日常教育，特别是加强党的理论和革命理想信念的教育，深化党章党规党纪教育，加强知识、业务技能方面的教育，增强党员的身份意识，责任意识，做政治上、品行上、守纪上、履责上合格的党员。

3.健全和完善党内各项学习制度。按照建设学习型政党的要求，坚持把学习型组织理论运用于党的建设全过程，确保党内各种学习、教育的常态化、规范化、制度化。包括中心组学习制度、各级党组织的集体学习制度、领导干部定期参加党校学习制度、党内集中学习教育制度等等。

（二）政治规矩层面：构建严明党的纪律规矩的制度

规矩是马克思主义政党的鲜明标志，严明的纪律规矩是中国共产党团结统一的根本保证。在构筑良好的党内政治生态过程中，政治规矩处于中观层次。构筑良好政治生态，维护党的团结统一，关键要立规矩、讲规矩、守规矩。我们党的政治规矩包括四个方面：第一，全党的总规矩，即党章。第二，对全体共产党员的刚性约束，即党的纪律。第三，国家法律，这是党员、干部必须遵守的规矩，无一例外。第四，党在长期的革命建设和改革实践中形成的优良传统、工作惯例。构筑良好政治生态，要在严明党的纪律规矩方面构筑起完整的制度体系。

1.构建学习和遵守党章的制度体系。习近平总书记指出：“党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。没有规矩，不成方圆。党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”［12］为此，要把学习党章和遵守党章，融入全面从严治党的整体布局，作为构筑良好政治生态的一项基础性经常性工作，作为全党应尽义务和庄严责任狠抓落实。要加强对党章特别是党章重点条文的解释和解读，让普通党员全面掌握党章基本内容。强化党章以及党规党纪常态化、制度化教育，实现党章以及党规党纪进党校、进课堂、进媒体常态化、制度化。引导党员原原本本学原文，联系实际对照党章条文检查自己政治言行，既要知其然又能知其所以然。强化党章党规党纪学习监督落实，形成常态化的学习、监督落实机制。

2.构建完善的党内法规体系。党内法规体系是否完善，在一定程度上决定着该政党发展的成熟与否，决定着该政党执政水平的高低。任何一个政党发展到高级阶段，都要有完善的党内规章制度。我们党完善的党内法规体系，是以党章为根本依据，以民主集中制为核心，用以规范党内秩序、严明党的纪律规矩，是实现党的集中统一的制度体系。构建完善的党内法规体系，第一，要加强民主集中制的贯彻落实。党内各项制度，包括组织、领导、生活和工作制度，包括根本制度、基本制度、具体制度。重点强化集体决策、充分发扬民主、正确集中、按程序决策、责任落实和党内监督几个环节的建设。第二，要健全和完善党内民主生活会制度。着重加强上一级党组织和纪检部门对下一级党组织民主生活会的监督力度。第三，要加强对违反组织纪律的监督管理和责任追究、问责制度。以党的《纪律处分条例》和《问责条例》为依据，重点对违反党章规定的“四个服从”行为进行专题监督检查。

3.构建党内法规与国家法律有效衔接的制度。党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。第一，要把党内法规制度建设融入社会主义法治体系建设，并作为社会主义法治体系的有机组成部分，同步推进社会主义法治国家建设。需要特别强调的是，党内法规建设要遵循宪法、法治原则，其目标是不断提升党的执政能力、拒腐防变和抵御风险的能力，强化对权力的制度制约。第二，要坚持有法必依和有规必依相统一。说到底，就是坚持依法治国与依规治党相统一，确保党内法规范、国家法规范在现实中的高效运行，确保所有党纪和法律规范平等地适用于一切公共权力分配与运行的各个环节。第三，要坚持纪法有别，党纪严于国法。明确纪检监察机关与司法机关的职责分工，坚持纪严于法、纪在法前，建立协调顺畅的案件查处机制。

4.构筑提高制度执行力的制度。严明政治规矩，除了健全完善的制度体系，更重要的是要有制度执行力，而提高制度执行力需要一系列的制度保障。第一，完善培育党内法规意识的制度。把培育全体党员特别是领导干部的党内法规意识纳入党内教育制度的范畴，并作为党委（党组）中心组学习、党内集中教育、党校教育的重要内容，常态化制度化。第二，规范党内法规制定和执行程序。以完善的程序制定和执行党内法规，是提高制度执行力的重要环节，也是增强党内法规制定和执行的科学性、规范性的重要保障。重点要明确中央以及各相关部门制定、备案、解释党内法规制度的机构、职责功能以及程序。第三，强化责任落实和问责制度。当前重点是加强对《中国共产党问责条例》的贯彻落实，加强对坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党、执行党的纪律、推进党风廉政建设和反腐败工作等方面存在问题的问责落实。凡对执行党内法规不力，甚至违反党内法规的党组织和党员，特别是领导干部，要重点查处，追究纪律责任。

5.构建提高党员干部法治思维和法治能力的制度。中国共产党作为执政党的地位，决定了党的纪律必须具备强有力的规范性、强制性，也决定了党员领导干部在严格执行纪律方面必须发挥引导和表率作用。第一，要高度重视党员领导干部的法治思维和法治能力的培育和提升。重点要注重牢固树立法治信念、加强法治学习培训以及法治实践三个环节，培育和提高党员领导干部依法办事的思维和能力。第二，要改进干部考核评价工作。把法治素养和依法办事能力作为考察干部的重要内容，把党员干部遵守党章和党规党纪的情况纳入考核评价的内容，把法治建设成效和依法履职的情况考准考实，形成良好法治环境。第三，完善奖惩措施。对那些法治素养好、依法办事能力强的党员领导干部，可以优先选拔使用。对那些特权思想严重、法治观念淡薄，甚至在人民群众中造成不良影响的党员领导干部，要加强思想教育，限期整改，乃至给以相应的纪律处分。第四，要加强对立法、执法、司法部门的领导班子建设，重点考察其法治思维和用法治方式推动工作的能力水平。

（三）政治生活层面：构建深入推进政治生活实践的制度

政治生活，是基于政治信仰和纪律规矩认同基础上的行为表现，处于政治生态的微观层次，体现为讲政治、讲原则、讲规矩的党内政治生活和组织生活，就是要经常、认真、严肃执行组织生活制度，形成生动活泼的政治生活。只有通过开展严肃的政治生活，党的信仰信念，党的政治规矩，才能得以落地生根。为此，要通过全党的努力，形成全面从严治党的气候；当前要把握好以下四项制度的落实。

1.切实落实好“三会一课”制度。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第一次以党内准则的形式，将“党员必须参加党员大会、党小组会和上党课，党支部要定期召开支部委员会会议。”作为党内生活基本制度固定下来，是严肃党内政治生活、增强党的生机活力的重要保障。坚持“下延一级”，加强上级党组织对下级党组织的监督检查力度，在重要历史节点或者党内重大活动期间，纪委要加强对“三会一课”制度的专项监督检查。

2.严格坚持好民主生活会和组织生活会制度。邓小平同志曾精辟地提出，关于领导干部的情况，“上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”。因此，领导干部严格参加民主生活会和组织生活会，本身就是加强党内监督的重要途径。领导干部率先垂范参加双重组织生活会，重点是要抓好会前、会上和会后各个环节的工作。坚持上下联动，上级党组织领导班子成员参加下级党组织领导班子民主生活会和组织生活会。通过相互监督，发现干部队伍在政治思想、坚持和执行党的路线方针政策、履行职责等方面存在的问题，及时整改和纠正。

3.坚持谈心谈话制度。要严格执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》关于坚持谈心谈话制度的要求，实现谈心谈话的制度化常态化。领导干部率先垂范，带头谈，同时接受党员、干部的约谈。在谈心谈话中，既坚持党性原则，又要体现同志间的友谊，做到推心置腹、沟通思想，以达到增进了解、共同提高的目的。

4.规范党员民主评议制度。党员民主评议，是实现党内有效监督，加强党的作风和廉政建设，提高党员素质，更好地发挥党员和党组织作用的有效途径。第一，要用好批评与自我批评这一利器，在自我批评、批评、接受批评三个方面强化严肃性、规范性。第二，要用好党员民主评议的结果，对先进、后进都要有不同的措施，以达到强化党员意识，增强党的观念，提高党性修养的目的。

［1］包心鉴.论优化党内政治生态［N］.光明日报，2015-05-13.

［2］习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话［M］.北京:人民出版社，2016:23.

［3］邓小平文选.第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:328.

［4］诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.上海:上海三联书店，1994:3.

［5］诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.上海:上海三联书店，上海人民出版社，1994:225-226.

［6］布罗姆利.经济利益与经济制度［M］.上海:上海三联书店，上海人民出版社，1996:55.

［7］鲁鹏.制度与发展关系研究［M］.北京:人民出版社，2002:244.

［8］张曙光.制度·主体·行为—传统社会主义经济学反思［M］.北京:中国财政经济出版社，1999:138.

［9］习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编［M］.北京:中央文献出版社，2015:54-55.

［10］王贵秀.任重而道远—我国政治体制的演变与改革50年反思［J］.中国党政干部论坛，1999（12）.

［11］习近平关于全面从严治党论述摘编［M］.北京:中央文献出版社，2016:110.

［12］习近平.认真学习党章严格遵守党章［N］.人民日报，2012-11-10.