“下访协商” 提升基层治理能力——以北京市延庆区旧县镇为例

王建军

（中共中央党校，北京 100091）

“下访协商” 提升基层治理能力
——以北京市延庆区旧县镇为例

王建军

（中共中央党校，北京 100091）

近年来，各级党组织在扩大党的组织覆盖、创新和完善党的活动方式、强化党组织的服务功能、提高基层干部队伍素质、加大对基层党组织的资源保障力度等方面下了很大功夫。在国家治理体系视野下，如何适应变化，推进基层治理能力现代化，是基层党组织面临的紧迫而重大的现实任务。北京市延庆区旧县镇力推下访协商，来解决群众难题，回应群众关切，密切党群关系，形成“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，群众就地化解”的局面。

下访协商；基层治理；党群关系

基层治理的核心是做好群众工作，提升基层治理能力既要保持和发扬传统的政治优势，又要在工作机制和方式上转变和创新。面对大众群体和群众利益的分化和变化，旧县镇党委政府积极主动进村下访，利用协商的方式，来解决群众难题，回应群众关切，密切党群关系，形成“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，群众就地化解”的局面。

一、优化基层治理的背景与起因

旧县镇是北京市42个重点建设的小城镇之一。随着延庆步入绿色发展的快车道，旧县镇的发展也注入新的动力。但就总体发展水平而言，旧县镇加快发展的任务十分艰巨，与此同时在发展过程中突出面临着几个“坎”：

一是群众困难诉求多，民生工作压力大。旧县镇面临民生考验，持证残疾人1513人，占全镇总人口的6.8%；城乡无保障老人3065人，占全镇总人口的13.6%。除此之外宅基地、征地补偿、违章建筑、村内财务、村内债务、土地确权、看病就医、两委矛盾等现实问题，既集聚着大量矛盾，又承载大量民生诉求，如果不能沉入一线解决这一个个具体问题，不能使发展成果惠及困难群众，旧县镇建设发展就会背上沉重的包袱。

二是利益调整范围广，干事创业压力大。新一轮的发展机遇，特别是一批发展项目的落地，引发了群众利益关系的调整。目前镇域内完成的和在建的重大工程，有世界房车露营大会工程、平原造林工程、古城新农村建设、基础设施升级改造等项目，征地、救助、补偿等各种问题交织在一起，群众的合理诉求和不合理诉求集中呈现，历史遗留问题与政策调整相互交织，迫切需要通过大量细致、有效的群众工作去破解这些难题，这些难题解决好了就是民生工程、民心工程，解决不好就会成为民怨工程、民愤工程。

三是干群关系不协调，群众工作压力大。由于历史遗留、现实利益等原因，部分村两委之间，干群之间存在沟通不到位、合作不到位、公开不到位的问题，最终导致干部之间、干群之间不信任。老百姓最敏感、最关心的就是重大项目、集体收益、财务收支、公益事业、村内债务等事项，而部分村级事项公开不彻底、不清楚，同时部分干部工作作风不实、服务效率不高等现象仍然存在，个别干部也确实出现了一些经济问题，这更加加深了彼此之间的不信任感。群众工作是建立在信任基础之上的沟通、疏通、协调、协商的工作，彼此不信任，直接的影响就是群众工作很难有效开展，需要耗费更多的人力、物力、财力去做群众工作，同时群众工作做不通，也直接影响到其他工作的有序开展。

二、优化基层治理的方式与方法

面对群众工作的挑战和考验，旧县镇着眼于服务群众，努力帮助群众解决具体的困难和问题，使群众共享发展成果，使群众话有地方说，理有地方讲，气有地方消，苦有地方诉，避免沟通不够造成党群、干群之间产生隔阂，将问题发现和解决于萌芽之中，消除不稳定因素。

（一）深入群众 查找问题

一是排查式。旧县镇要求领导班子成员和包村干部，在平时以及春节、“五一”、“十一”、换届选举等重点节日、重大节点，根据矛盾纠纷的新动向、新状况，安排深入调研摸底，准确掌握可能出现突发事件的苗头性、倾向性问题。根据实际问题，镇领导和相关科室共同成立下访协商工作组，及时妥善加以解决。

二是点题式。针对重点项目、常年上访、历史遗留而且容易爆发的问题，由主要领导点题，然后提交进行协商。

（二）身入群众 组织协商

一方面坚持依法规范，严格按照有关法律、法规办事；另一方面坚持尊重民意，要把广纳民意作为基本工作要求，把民需、民愿、民意切实吸收到协商中来。

1.座谈会法。会议由镇主要领导主持，纪检、信访等相关科室，包村干部、村两委成员、村民代表，彼此围绕相关议题充分交流、寻求共识。比如围绕村民集体反映意见大的北张庄村、耿家营村、古城村等，多次召开座谈会进行协调、协商。对相关的两委关系、村务公开、村级财务管理、村内用工、新农村建设、村级债务等事项，充分听取了群众的意见，进行了有效深入的座谈。

2.入户访谈法。对于重大项目、重大工程涉及的群众工作，镇领导带队，包村干部、相关科室走村入户，到群众家里面对面访谈，征求和回应群众诉求。平原造林工程需要流转大量的土地，世界房车露营大会需要集中迁坟，这些是涉及群众切身利益的大工程，相关领导干部，一遍遍走进群众家里，跟群众讲形势、讲发展、讲政策，听群众说诉求、说困难、说想法，最大限度保障和实现群众利益。

3.个案约谈法。对于长期未解决的积访旧案、难度大的历史遗留问题、难以达成共识的个别问题，由镇主要领导进行个别约谈。比如团山村一名村民多年反复上访反映山场确权问题，白羊峪村一名村民反映退耕还林补贴政策问题，这两个都是有一定时间跨度的历史遗留问题，旧县镇前期邀请相关部门工作人员现场查勘，并进行政策咨询，如实负责地对信访群众进行耐心细致的解读和导读。

4.扩大恳谈法。对于反复做工作仍无实质进展的群众工作，动员群众身边的家属、亲属、朋友等社会关系和社会力量来做群众工作。在世界房车露营大会征地过程中，确实遇到不少棘手的工作，有部分群众反复做工作仍无进展，就发动群众身边的家人朋友帮忙，最终如期完成征地任务。

（三）服务群众 抓好落实

坚持注重实效，应注重解决具体问题，对群众提出的疑难问题，能当场解决的当场解决，不能马上解决的限期回答和解决。做到事事有回音，件件有着落。

1.现场办公，立信于民。群众提出的部分问题在镇党委政府的权限内，如纯属于需要镇里支持配合，镇相关领导研究一下，很快就解决了。比如北张庄村没有资金进行春耕，村里拖欠工资，导致部分老人无法看病就医，镇里很快就协调解决这些问题；如平原造林工程征地时，小柏老村是远近闻名的种菜大村，种菜收益远高于补偿款，而且春耕季节，农民已经购买种子、农具，群众有抵触情绪，针对这种情况，镇里采取了更加人性化的措施，回收种子和农具，这也顺利推进了征地工作。

2.着眼稳定，派驻第一书记。对于两委班子不换下的村子，利用镇领导干部熟悉情况、通联方便的优势，由镇党委选派机关干部担任村的“第一书记”。如由于耿家营村和北张庄村，村级财务、村级债务混乱，群众意见大，镇党委下派机关干部担任第一书记，协调解决村级事务，化解村级矛盾，带领村内发展。闫庄村反映前任书记任期内无发展，政绩差，两委出现明显的不团结，镇党委下派一名副镇长兼任村第一书记，推进村级发展，维护村级稳定。

3.做好仲裁，平衡各方利益。对于集体利益分配、新农村建设等重大事项，旧县镇依法依规做好协商、仲裁工作，尽可能实现各方利益最大化、合理化。比如北张庄村部分山场承包收益分配的问题，镇里反复做工作，促进村民内部收益更加合理化。古城村新农村建设过程中产生的用工不均衡的问题，镇里多方协调，也基本上实现了合理用工。

4.请进第三方，强化村级监管。对于涉及山场确权、土地承包、退耕还林补贴、财务混乱、债务过多等专业问题，镇领导采取请进相关部门作为第三方权威机构，进行查实和政策解读。如团山村山场的权属、米粮屯村土地的承包、北张庄村和耿家营村的财务问题，都邀请相关部门协助调查，并强化村级事务的监管，做到民主、公开、公正、透明。

5.冷处理，等待时机。对一些群众意见分歧较大，难以形成共识的重大历史遗留问题，不盲目拍板，匆忙做出决定，而是“冷处理”，把问题放一放。采取再酝酿、再讨论，待意见统一后再决定。“冷处理”不是议而不决，回避矛盾，而是在推进工作中，既注重结果，又讲究过程，把出发点和结果有机统一起来。协商讨论，群策群力，执行起来会更加顺利有效。比如历史的原因，旧县村保留了8个生产队，在土地确权问题上一时不好解决，稍有变动，群众反应就很大，目前做通各方工作，都赞成维持现状，对于这种未解决未扩大的问题，暂时采取尊重历史，等待时机的办法。

三、优化基层治理的基本成效

（一）推动了领导方式和干部作风的转变

做好下访协商的工作，本身就是调查研究的过程，需要干部广泛听取群众意见，深入实际、真心实意为群众办实事，积极思考工作中存在的问题，同时还要掌握一定的法律法规知识，增强了工作、学习的积极性和主动性，让乡镇干部真正的走进农村，走进农民，成为扎实的农村干部。深入农村调查研究，着力解决人民群众就业再就业、农民减负增收、公共卫生、农村教育、济困助残、治污绿化、公共文化体育建设等方面的困难和问题，把“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”真正落到实处。

（二）促进了党群、干群关系的协调

教育干部、引导群众，是下访协商的切入点。目前出现的党群干群关系问题，主要是党员干部脱离群众引起。因此，下访协商的关键在整顿乡镇干部工作作风，提高行政效能。一方面，让党员干部进农家门槛，体验老百姓生活，与群众打成一片，增进对人民群众的感情，做群众的好朋友、贴心人；另一方面，通过党员干部对群众进行正确引导，帮助群众对政策的全面理解，帮助老百姓出点子、找路子、挣票子。通过反复协商，干部更多了解了群众，群众也更多认识了干部，增进了彼此的信任，原来开展每一项工作都需要耗费大量的人力、物力去研究、宣传和发动。召开下访协商以后，存在的问题和解决的措施说清楚以后，决策制定、执行的阻力都减少了，干群之间的误解、隔阂和矛盾都大大减少。

（三）促进了廉政建设和民风建设

通过下方协商活动，发动群众来监督，增加村级工作的民主性和透明度，使具体事务的决策权、执行权、监督权在阳光下运行，有效地克服了原来由少数人决策所带来的片面性和局限性。与此同时，下访协商强化了对村务公开、党员干部廉洁自律、集体资产资源处置、项目资金使用等情况进行监督，不仅解决了“上级监督远、同级监督软”的问题，而且填补了农村基层组织监督的“空白”，激发了群众参与反腐败的民主意识，增强了农村党员、干部的廉政意识。同时促进了村级事务的规范化和制度化，降低了腐败的机会，加大了腐败的成本，促进了廉政建设和民风的好转。

（四）提高了干群民主意识和群众信任度

通过下访协商这种民主形式的实践和锻炼，干部、群众的民主意识都逐步提高了。通过走访、协商、座谈、交心，真正了解群众想什么，盼什么，梳理群众反映强烈、亟待解决的问题，接受群众监督，定目标，限时段，真正为群众办实事，解难事。通过身边的协商，群众亲眼看到了党委、政府为老百姓、为当地的社会经济发展所做的工作，乡镇党委、政府在群众中的信任度也提高了。

［1］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［2］俞可平.中国治理变迁30年［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［3］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

（责编：李 园）

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1008-8431（2017）02-0047-03

2017-02-10

王建军（1984－），男，中共北京市延庆区委党校教研室主任，中共中央党校党史教研部2015级博士。