旅游城市社区应急管理：现状·问题·对策——以云南省丽江市古城区为例

紫利群

（中共丽江市委党校党建与公共管理研究中心，云南丽江674100）

旅游城市社区应急管理：现状·问题·对策
——以云南省丽江市古城区为例

紫利群

（中共丽江市委党校党建与公共管理研究中心，云南丽江674100）

应急管理重心下移是公共危机实践发展的趋势。随着旅游业发展和城市化进程的加快，丽江市古城核心社区原住居民不断减少，游客与外来经营户日渐增加，社会结构日趋复杂，给社区应急管理带来极大挑战。在分析加强旅游城市社区应急管理的重要性必要性和现状的基础上，剖析了古城核心区内社区应急管理存在的问题。基于上述分析，应从调整社区与政府的权责关系、完善突发事件应急预案体系、持续构建社区应急文化和推进社区应急基础设施建设等四个方面着力，方能逐步提升古城核心社区的应急管理效能。

旅游城市社区；应急管理；权责关系；应急预案；应急文化

伴随着全球气候变化和经济快速发展，我国城市化进程急剧加快，资源、环境和生态压力进一步加剧，各种危机事件、自然灾害等突发事件的频繁发生，对城市的现代化发展提出了新的挑战，尤其旅游城市中突发公共安全事件对人民群众的生命安全和社会经济的威胁日益突出。作为城市公共管理系统的末梢，社区的应急管理能力直接影响城市整体的危机管理绩效。国内外众多实践与经验证明，加强旅游城市社区应急管理体制机制研究，充分发挥基层社会组织在应急管理中的作用，切实提高旅游城市社区的应急管理能力，是全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序的关键之所在。

一、加强旅游城市社区应急管理的重要性和必要性

（一）旅游城市社区应急管理的特点

社区是指在一定地域范围的人们所组成的社会生活共同体。社区应急能力是指社区组织及本区域内机关、企事业单位、社会组织、家庭，以及个人预防和应对突发事件而采取的减缓、准备、处置与恢复的能力。[1]旅游城市社区是现代城市发展过程中，适应计划经济向市场经济的过渡所引致的单位人向社会人转变，以及解决改革过程中带来大量的失业下岗、老年人照顾、儿童照顾、残疾人照顾、社会治安乃至环境保护等社会问题而出现的事物。在这样的历史条件下，社区不仅仅是一个区位上的共同体，更是应对特定社会问题的一种手段，[2]中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出，相对于农村社区，城市社区居民主要从事工商业及其它非农社会活动，具有社会结构复杂、生活基础设施完善、精神文化生活丰富、社会生活节奏快等诸多特点。而旅游城市外来人口密集，多元文化碰撞，社区可以说是一个“微缩版”的社会，也因此成为各类突发公共事件的易发地区。

以云南省丽江市古城区为例，据不完全统计，近20年来，古城先后经历过1996年“2·3”大地震、2007年4月吉林导游四方街杀人事件、2011年6月中国短道速滑队与丽江古城巡防队冲突事件、2013年“3·11”火灾、2015年8月暴雨等突发自然灾害、事故灾难和社会安全事件。从这一系列事件的处置结果来看，有成功将危险转化为机遇的，也有引发网络舆情事件的。实践证明，突发公共事件处置的好坏，不仅反映了丽江市各级政府应急管理的能力和水平，更关系到丽江市旅游业的健康发展和社会的和谐稳定。量到来之前有个时间差，社区等本地力量往往成为危机事件的第一应对者。此刻，居民更希望第一时间得到来自社区的信息。这种情感的依赖，使得社区自治组织对居民有很强的号召力。

（二）旅游城市社区应急管理的优势

目前，我国政府虽然在应急管理中占主导地位，但随着经济社会的不断发展，各种社会风险的积累叠加，再加上政府在应急管理中搜索信息时间长、组织结构层层节制以及控制力的团体性减弱等缺陷日趋明显，应对重大危机变得越来越困难。而社区作为社会管理的基本单元，是居民工作、生活的重要场所，是各类事故灾害承受的主体，防灾减灾、应对突发事件的前沿阵地，因此，充分发挥旅游城市社区相对于政府组织在应急管理方面具备的优势，切实做好社区应急管理工作，对于促进经济和社会协调发展、提高人民生活水平和生活质量、维护社会稳定、推动旅游城市改革与发展、增加旅游城市美誉度和知名度具有十分重要的意义。[3]

1.旅游城市社区作为居民生活的最小单位，可以最大效率地发挥其优势，有效整合社会资源和力量以应对危机。社区居民委员会对社区内的物质资源具有日常的管理、维护和开发职能，危机时刻能够快速、有效地将各种物资集聚起来，投入到危机应对的过程中去，尽可能降低次生、衍生危机的风险，最大限度地减少损失。

2.旅游城市社区信息搜集效率高。社区作为危机来临的第一受体，具有主动搜集信息的能力，比如地理地位、利益关联等等。社区能够及时掌握发生在社区的各种情况，包括潜在的危机和风险，在此基础上展开的社区风险分析和隐患排查，有助于消除各类危机隐患。

3.旅游城市社区应急沟通能力强。社区工作者通过以人情、感情、互惠、信任为基础的社区人际网络，搭建社区管理的层级结构，分散的居民以楼层门栋为单位有秩序地被加以组织化，楼道长、楼道党员代表、业主委员会等都是社区开展工作的重要抓手，贴近群众、贴近基层的优势，使其更能够获取居民的信任。社区居民出于自身利益的考虑，也会在危机发生的第一时间作出反应。同时，居民之间的相互鼓励和沟通，也可以缓解心理压力，驱除恐惧，稳定秩序，缓解危机在公众中产生的副作用，避免公众个体的非理性行为，营造和动员积极的科学的集体行动。

4.旅游城市社区控制局势能力更为有效。社区中的自治性组织，在日常事务中扮演着协调居民关系、服务居民生活的角色，因此，居民是很依赖社区自治组织的。当危机发生时，政府及其他救援力

二、丽江市古城区核心社区应急管理现状

丽江市位于云南省西北部，地处青藏高原与云贵高原交界处，毗邻云南大理州、怒江州和迪庆州，与四川凉山州和攀枝花市接壤，辖一区四县（古城区、玉龙纳西族自治县、永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县），管辖面积为20600平方公里。大研街道地处丽江市古城区中心，主要辖区为大研古城，是世界文化遗产“丽江古城”的核心区域，历史悠久，文化旅游资源丰富，中外游客众多。

（一）大研街道社区基本情况

古城区大研街道下辖光义、新华、新义、五一、七一、北门、义尚、文智等8个社区居委会，截至2014年底，共有55个巷段（自然村），51个居民小组，7120户，39455人，其中外来人口约16156人；居民中有汉族、纳西族、白族、彝族、回族、藏族、傈僳族等多个民族。大研古城辖区内有24个企事业单位，其中各类学校（含幼儿园）占40%，还包括木府、狮子山公园等景点，世界遗产丽江古城管理局及古城区大研管理所、古城区环保局、规划局、图书馆、派出所、地震局及先锋糕点厂等企业。

光义、新华、新义、五一、七一社区位于古城的核心区域，因其特殊区位优势和文化底蕴，成为丽江市的核心商业区和旅游中心，同时也成了公共安全事件多发易发地。下文将这5个社区统称为“古城核心社区”，其应急管理情况成为本文的主要研究对象。

（二）古城区核心社区应急管理的成效和特点

按照《突发事件应对法》《丽江市突发公共事件总体应急预案》等法律法规及相关政策文件的要求，大研街道古城核心社区不断加强应急管理工作，稳步提升应急能力，较好地完成了辖区内的突发事件应对工作。

1.基本建立应急管理组织体系。在大研街道办事处的统一要求和安排下，按照属地管理为主的原则，由古城5个核心社区分别负责预防和应对本辖区内各类突发事件，明确综治办为应急管理专职工作机构，确定专兼职应急工作人员数量及各自担负的责任；社区内的经营户、社会团体为本单位应急管理工作的责任主体，具体落实了工作机构、分管领导和工作人员，在居委会和上级主管部门的领导下开展应急管理工作。初步形成了以政府公共应急服务为引导、社区居民为对象、社区应急网络为基础的应急管理组织体系。

2.积极组建社区应急救援队伍。针对丽江古城游客多、异质性高、流动性强、消防任务重的特点，借助驻光义社区单位丽江古城消防二中队的专业优势，古城核心社区均建立了以社区经营户为主、部分居民参与的志愿消防队和打更巡逻队。志愿消防队和打更巡逻队每天例行消防检查，定时打更巡逻，提醒居民、商铺用火用电安全、注意防火防盗；驻社区机关、企事业单位、社会团体也大都组建了应急救援队伍。在消防巡逻、应急救援训练的同时，也可排查辖区内各项治安隐患，做到早发现、早控制、早处置。经过丽江古城消防二中队持续不断的业务指导和培训，社区志愿消防队招之即来、来之能战，已成为应对古城核心社区突发事件、维护丽江古城平安和谐的重要力量。

3.重视社区应急宣传工作。第一，坚持分段与集中宣传相结合，社区不但长期通过市民学校、图书室、宣传橱窗和板报、标语、宣传册等形式，向辖区内的经营户、居民及游客普及安全应急知识，还特别在“防灾减灾日”“安全宣传日”等特殊时日，大力普及各种自救、互救技能和安全应急、防灾减灾知识。第二，坚持以点带面。针对中小学校开展了召开主题班会、增设安全应急课程、观看防灾减灾影视作品等形式多样的活动进行安全应急、防灾减灾宣传教育，一方面提高了学生自身安全应急的素养和技能，另一方面，通过学生的日常言行，促进各个家庭、公共场所乃至整个社区安全意识及应急处置水平的提升。

4.充分发挥社区民间组织在应急管理中的作用。据初步估算，当前丽江古城内的经营户大概有3330户、约9010人，他们在丽江经商多年，基本上居住在古城核心社区，因而被称为“新丽江人”。随着古城原住居民的不断减少，“新丽江人”逐步增多，充分发挥社区民间组织的作用，也就成为古城核心社区应急管理工作的一个重点。第一，社区党支部牵头成立联合工会，积极动员“新丽江人”加入，凡是工会会员在子女就学、困难帮扶、纠纷调解、办理证照等方面都有较大便利，增加了他们的社区归属感。第二，依托社区老年体协，组建了舞蹈队、打跳队、古乐队、书画分队等各种文体宣传队，以定队长、定人员、定活动内容和时间的方式有序开展各项活动，极大增进了社区居民之间的交往和相互了解，有力地强化了民族认同感。第三，社区民间组织还为开展社区志愿活动、进行公益奉献提供了平台，在其运行和开展各种丰富多彩的活动中贯穿的宽容、互助、互惠、利他和公益精神，在一定程度上化解了社区内的各种社会矛盾，有效维护了社区的稳定和谐。

三、古城区核心社区应急管理存在的问题

近年来，丽江市各级政府高度重视基层应急管理工作，在市、区政府相关部门及街道办事处的大力支持和帮助下，古城核心社区成功处置了多起发生在丽江古城内的突发事件，应急管理工作取得一定成绩，但还是存在以下4个方面的问题。

（一）社区与政府的权责关系不顺

社区居委会是城市基层社会的一种组织形式，其功能在于依法管理居民内部事务，实现社区居民自治。然而，长期以来，由于传统体制的制约，再加上现在从上到下要求的各项工作进社区，社区居民委员会由法律规定的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织，逐渐演变为政府的基层办事机构，社区所有工作只能围绕着上级政府的中心工作去开展，几乎没有什么主动权，古城核心社区也不例外。如此不顺的权责关系，直接导致社区应急管理两个不良后果：第一，社区自身的自治功能没有得到相应发挥，缺乏应急管理的独立视角和长远规划，无法配备相对应的组织机构和人员。第二，社区主动承担组织居民参与预防、应对公共突发事件的动力不足，思想上存在着单纯依赖政府救灾的倾向，以致政府不得不超越职责来承担繁重的应急管理任务。

（二）应对突发事件的预案体系不完善

虽然古城核心社区均按大研街道办事处要求，以各种形式长期坚持走访、排查风险，在社区醒目位置悬挂统一制作的《古城火灾处置通讯联络规定示意图》，明确了处置古城火灾的负责人、救援人员、职责任务、应急准备、监测预警、信息上报、应急响应、通讯方式等，但应急管理日常工作基本是靠社区领导和相关工作人员个人的经验来完成，直接反映出各个社区应对突发事件预案体系不完善的问题。第一，虽然各级政府、古管局、古管所及古城核心社区都制定了应对突发事件预案，但各级预案相互统筹不够，存在“各自为政”的现象。第二，预案内容不科学，没有根据实际情况的变化及时修订，更未提前做过灾害风险评估。有的预案照抄照搬，套用固定模式，针对性不强；有的预案内容简单，应急措施不具体，操作性不强。第三，预案演练不够。大部分社区都没有按照应急预案进行演练，只是偶尔组织过零散的、单项的、小规模的简单演练，预案的实际作用缺乏实践检验。

（三）社区居民的危机意识不强，应急参与度不高

古城核心社区有个共性问题：居民人户分离现象相当严重。平时仍然生活在古城内的社区居民（也就是通常所说的原住民）数量只占到很小的比重，而且年龄普遍偏高、生活条件普遍不太好，相对于居委会、驻社区单位及古城内的经营户而言，他们的应急意识也最为淡薄，几乎不太参与社区活动。第一，通过定期走访辖区内原住民和经营户进行应急宣传教育，古城核心社区组织和居民的应急意识得到了一定程度的增强，每户人家都按规定配备消防器材、应急包、安全绳等且能够正确操作使用，但相当数量的居民对社区统一发放的应急包疏于管理，未能及时清理更换过期物品。第二，仍有部分社区工作人员和居民存在麻痹思想和侥幸心理，认为小灾不用防，大灾防也没有用，对社区应急管理工作缺乏应有关注、支持和参与。第三，社区内大部分有固定工作、把房子租出去的居民，缺乏社区归属感，大都有“事不关己高高挂起”的心态。平时来参加居民代表大会和协商会议的基本都是老人、低保户、在家待业人员等这一类固定的人群，中青年居民、特别是单位的在职员工很少参加社区活动。第四，社区居民之间的相互沟通、联系非常少，社区中一些需要帮助的老人和行动不便的人，没有明确指定应急帮扶人员，社区范围内一旦有紧急事件发生，居民无论自救，还是互救，能力都极为有限，极易造成严重后果。

（四）社区应急管理基础设施建设滞后

虽然古城内的主要巷道口几乎都有避难场所指示牌，但是，从古城中心通向出口玉河广场和白龙广场两个功能相对齐全的应急避难场所的距离都比较远，不利于居民和游客及时疏散；古城5个核心社区中，只有五一社区在老市医院的空地位置规划了应急避难场所，但未作功能区分而且常被占用为临时停车场，根本起不到临时避难场所的作用。

四、提升古城区核心社区应急管理效能的对策

（一）理顺社区与政府的权责关系

城市应急管理是政府与社区互动合作的动态过程，理顺二者之间的权责关系，对提高城市应急管理的有效性至关重要。首先就是要转变政府职能，建立起新型城市基层管理体制，坚持有所为而有所不为的原则，进一步强化社区自治功能，强调该管的一定要管好、管到位，该放的一定要敢放。

1.准确定位政府角色。政府在社区建设中的角色定位应是：担当建设社区的功能，积极发挥引导推进作用，在担负起相应责任的同时，避免“越位”、过度参与甚至包办。[4]通过政府购买公务服务的方式，逐步改变社区长期成为政府基层办事机构的事实。第一，各级政府及其职能部门职责范围内的事项，不得以行政命令直接向居委会分派任务和下达硬性指标，将政府工作盲目摊派和转嫁给社区居委会，不得随意在社区设机构、挂牌子、搞评比。第二，凡依法应由社区居委会协助的事项，必须为居委会提供必要的工作经费和条件；凡需委托给社区办理的有关服务事项，经民政部门审核并上报审核批准后，按照“权随责走、费随事转”的原则，有偿委托社区服务站承担。未经审核批准进入社区的服务事项，社区一律不予承担。

2.强化社区的自治功能。第一，坚持“预防为主、系统防范、社会参与、合作共享”的工作方针，结合社区实际情况，依法制定应急管理的应急预案、日常工作流程及长远规划，统筹协调社区资源，并争取政府支持配齐相应的组织机构、人员和经费。第二，社区居委会要主动承担起管理居民内部事务及应急管理工作的责任，积极组织居民参与预防、应对公共突发事件，快速反应，将负面影响和各种损失降至最低，彻底纠正长期以来形成的依赖政府的思想倾向。

（二）科学编制突发事件应急预案体系

国务院办公厅2013年11月印发的《突发事件应急预案管理办法》指出：“编制应急预案的目的是在既有的制度安排下尽量提高应急反应速度”，故应急预案必须对应急组织体系与职责、人员、技术、装备、设施设备、物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排，明确在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做，以及相应的策略和资源准备等，是针对可能发生的重大事故及其影响和后果的严重程度，开展及时、有序和有效事故应急救援工作的行动指南，在应急系统中起着关键作用。[5]

1.摸清情况，评估风险。在编制应急预案之前，必须按照相关规定开展应急资源调查和风险评估。为此，要组织社区开展全面细致的灾害隐患排查，找准社区内潜在的自然灾害、安全生产、公共卫生、社会治安等方面的隐患，准确把握社区的灾害隐患及灾害发生规律，精准掌握社区脆弱人群名单，上报专业机构或部门申请风险等级评估。这样，既能为编制应急预案提供依据，又可确保应急响应时资源调度能有效有序。

2.明确职责，落实到人。结合社区环境、居民特点和现有救灾减灾能力等现状制定预案，明确指挥机构、应急程序、协调联动机制和应急反应、群众转移安置、基本生活保障等职责，保证相关机构和人员完全知晓，使最终审定的预案真正成为社区及居民应对突发灾害事件的行动指南，把预案所规定的工作职责明确到具体单位和个人。

3.加强演练，完善预案。针对灾害隐患定期组织开展预案演练活动，充分利用辖区内丽江古城消防二中队的专业优势，在“防灾减灾日”“安全宣传日”等各种宣传日、纪念日组织应急救援队伍、社区居民和驻社区单位集中开展宣传和演练，既便于普及安全应急、防灾减灾知识和各种自救、互救技能，又可以通过演练，查找预案存在的不足，及时对预案进行修改完善，形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。

（三）持续构建社区应急文化

社区居民既是事故灾害的承受主体，也是抗击事故灾害的主体。要推动社区应急体系建设向前发展，首先要全面提高社区组织和居民的应急素质，而社区应急管理能力的培育，特别是居民的应急意识的全面提升，并不可能在短期内自然形成，而是需要很长时间的文化积淀。因此，持续构建社会应急文化，是有效增强社区居民危机意识，提高应急参与度，进而提高整个社会系统应急能力的核心问题。

1.注重应急知识技能的宣传教育。古城核心社区组织可以经常聘请应急专家或专业部门（如消防部门、医疗卫生部门、食品与药品监督部门等）的人员进行危机管理的知识普及、教育与宣传，以各种喜闻乐见的形式将社区应急常识普及到居民群体中去，同时吸纳部分有一技之长的居民和应急救援志愿者承担社区应急的一些工作，切实提高居民的应急意识与应急能力，从而实现“自救、互救、公救”的社区应急救助目标。

2.积极营造应急文化氛围。强化社区意识、社区情感和社区归属感的培养，逐步形成“自己的生命自己保护”“自己的社区自己保护”的基本防灾理念和自救互助的救灾机制。借助危机事件的社会性以及与每位居民的利益相关性，建立起社区与居民的利益纽带，增强居民的归属感，使每位居民充分认识到：个体的安全与社区的整体安全息息相关，危机预防和危机应对是每一个成员的基本责任和义务。甚至可以借鉴日本、加拿大等国的经验，必要时在法律体系中明确社区居民自救互助的职责。[6]

（四）大力推进社区应急基础设施建设

社区应急基础设施建设是保障社区应急能力的前提，是社区在危机中平安减灾的重要保障；不但能够为社区居民提供安全感和增强社区归属感，更能够将灾难突发时所带来的破坏性降至最低，所以，政府必须加大投入，同时探寻更为科学、合理且合法的财务管理制度，适当增加社区应急经费的自主审批额度，确保社区应急管理工作的及时性和有效性。[7]

1.进一步做好应急避难场所准备。要充分利用古城范围内现有的公园、绿地、广场、停车场等空地和学校、医院、福利院等公共服务设施，在聘请专家进行科学论证的基础上选址、修缮，设置显著标识和指示牌，划定紧急疏散通道，逐步完善应急避难场所的设施及功能。

2.合理储备消防器材以及床铺、被褥、手电筒、口哨等应急物资。对不宜长期保存的如应急食品、急救药物等物资，提前与商家签订应急购销协议，以防物品过期无法使用。社区建设应急基础设施时，至少应该遵循两个原则：宏观方面，对于常规应急基础设施配备，如灭火器、警报器、小型消防车等，每个社区都应普及；微观方面，应该结合社区本身的特点，了解社区可能遭遇的典型危机，有针对性地配备减灾设施。对古城核心社区而言，最容易发生和造成危害最大的公共性突发事件是就是火灾，所以，配备各类消防器材，就要有明显的倾斜。

3.发动群众，加大巡查力度。坚决惩治那些无视城建部门或是古管委关于古城内民房改造相关规定而私改乱建的行为，尽早发现有安全隐患的商铺并依法要求房主加固乃至重修，最终形成民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、居民广泛参与的社区应急基础设施建设新合力。

[1]刘万振，陈兴立.社区应急能力建设的现状分析与路径选择[J].行政法学研究，2011（03）.

[2]丁元竹.社区与社区建设：理论、实践与方向[J].学习与实践，2007（01）.

[3]王柳.城市社区公共危机管理能力建设[J].中共杭州市委党校学报，2007（06）.

[4]许海燕.城市社区管理与政府职能的转变[J].中共云南省委党校学报，2011（01）.

[5]应急预案的作用[EB/OL].安全管理网，2008-02-27.

[6]张华文，陈国华，颜伟文.城市社区应急文化体系构建研究[J].灾害学，2008（04）.

[7]民政部门社区减灾工作调研报告[EB/OL].读书人，2010-07-10.

C916.2

A

1671-2994（2017）04-0146-05

2017-05-05

紫利群（1969-），女，云南易门人，中共丽江市委党校党建与公共管理研究中心主任，讲师。研究方向：公共管理理论与实践。

责任编辑：罗添仁