基层领导干部法治思维能力：现状·问题·路径

曾丹

（中共怀化市委党校法学教研部，湖南怀化418000）

基层领导干部法治思维能力：现状·问题·路径

曾丹

（中共怀化市委党校法学教研部，湖南怀化418000）

基层领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，其法治思维能力的高低，关系着他们能否运用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定。受社会多重因素的影响，基层领导干部法治思维能力的现状不容乐观，需要引起重视。本文以大量实地调查数据为基础，力图展现基层领导干部的法治思维能力现状，深挖其影响因素，为加强法治宣传教育，提高基层领导干部法治思维能力提供现实依据。

基层领导干部；法治思维能力；法治宣传教育；公平正义

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。关于法治思维的概念，目前较有代表性的观点为：“人们在法治理念、法治精神的基础上，以合法性为起点，以权利义务对等和公平正义为目标，运用法律精神、法律原则、法律规范和法律逻辑对所遇到或要处理的问题进行分析、综合、判断、推理的思想认识活动与过程。”[1]相比较“法治意识”和“法治观念”，法治思维具有较稳定的特质，而且超出了一般思想认识的范畴，进入到了社会实践的层面。本文通过问卷调查和座谈访问，调查基层领导干部法治思维能力的现状，分析其中存在的主要问题和成因，以期在法治宣传教育中针对这些薄弱环节予以引导和训练。

一、调查的基本情况

（一）调查内容

本次调查分为问卷调查和座谈两个部分。问卷调查以书面形式运作，问卷试题以单选为主，多选为辅，部分试题设有空白选项可自主填写。调查问卷共设计20道题目，分为四个方面：第一，基层领导干部对法治建设的基本态度。第二，基层领导干部对基本法律原则和重要法律规则的掌握程度。第三，基层领导干部对当前社会热点、焦点事件的评价。第四，基层领导干部处理具体问题的情况。座谈主要围绕着“法治政府建设”主题展开，先由学员推荐代表集中发言，再进行讨论交流。

（二）调查方法

本次调研在中共怀化市委党校2017年上学期四个主体班进行，分别是：“一极两带”和“一个中心、四个怀化”战略专题研讨班、中青年干部培训班、依法治市专题研讨班和从严治党专题研讨班。为了确保调查数据的真实性，让被调查者作出忠于内心的选择，本次调查问卷采用无记名方式，试题避免了明显的是非判断，以打消被调查者的顾虑。调查问卷在课堂上发放，现场答题，无人为干扰或暗示。问卷结束，现场直接收回，无任何中间环节。调查问卷全部收回之后，再进行“法治政府建设”专题座谈。据统计，本次调研共发放问卷188份，收回有效问卷184份，有效率为98%。

（三）调查对象

此次接受调查的188名基层领导干部来自怀化市13个县市区，被调查者呈现如下特点:第一，从工作部门构成看，被调查人员主要来自政府机关和部门，占全部被调查人员的59.6%，而来自司法部门、事业单位和其他部门的分别占6.9%、16.3%和17.2%。第二，被调查人员的职务级别构成看：正处占2.7%，副处占22.3%，正科占52.1%，副科占19.7%，科级以下占3.2%。第三，从被调查者的学历构成看，所有被调查人员都具备大专以上学历，其中硕士研究生学历占8%。第四，从被调查者的年龄构成看，被调查人员以30—50岁为主。其中40岁以上的占全部被调查人员的67%，30—40岁的占22.7%，20—30岁的占10.3%。以上数据说明，此次调查的对象无论是区域分布、工作部门、职务级别、学历和年龄层次，都具有一定的代表性，可以真实反映基层领导干部的法治思维能力现状。

二、基层领导干部法治思维能力的现状

（一）法治思维能力参差不齐

从调查问卷以及座谈的情况看，基层领导干部的法治思维能力相比过去，有了较大的进步。第一，在对法治建设的认识以及信心方面，大部分被调查者积极拥护中央全面推进依法治国的战略部署，意识到法治思维的提出对基层领导干部而言，意味着一次思想解放，意味着要从过去长期束缚头脑的人治思维中解放出来。第二，部分被调查者在工作中感受到人民群众法律意识提高所带来的挑战，如果再不加强自身学习，行政管理者的法治水平将有可能被行政相对人赶超。第三，部分被调查者在评价一些法律事件时，认为一些行政机关的具体做法虽没有违反现行法律，但是，违反了宪法中的一些基本原则。看来，宪法至上的观念已悄然地在一些基层领导干部心中扎根下来，这是尤其令人欣慰的。

虽然如此，但因为多方面的因素，基层领导干部的法治思维能力还表现出较大的个体差异，并不是所有被调查者所表现出来的情况都令人乐观。第一，基层领导干部们对人治与法治的理解存在偏差。调查问卷统计数据表明，坚决支持法治反对人治的占39.1%，认为法治应当与人治相结合的比例最高，占52.2%，而认为人治更适合中国国情的占8.7%。看来，部分基层领导干部拥护全面推进依法治国战略部署的态度还不够坚决。第二，在座谈中，部分基层领导干部对一些因违反宪法原则、被明令禁止的做法表示明确支持，甚至提出了一些颇有“严打”特色、明显违背法律精神的言论，例如，恢复当众执行死刑、对罪犯实行游街示众等。第三，用“目的正当”为违法行为正名的错误观念还比较盛行，比如对待越权查处、违法强制拆除违章建筑问题，不少被调查者认为只要为了公共利益，而没有追求行政机关自身以及公务员个人的私利，那么是否超越行政管辖权范围、执法手段和执法行为是否违法，都不在他们考虑的范围之内，这是值得我们特别注意的。

（二）实现法治目标的信心不足

基层领导干部的信心是推动当地法治建设的动力源泉，信心不足就会动力不足。在调查问卷中，我们着力考察的是基层领导干部对“法治怀化”建设总体目标的信心情况。按照《法治怀化建设纲要（2015-2020年）》的规划，怀化市各项事业要在全省率先步入法治化轨道，到2020年，怀化成功创建“全国法治城市”，5个以上县市区成功创建“全国法治县市区”，6个以上县市区到达“全国法治县市区”创建标准。[2]对此，仅有2.7%的被调查者非常有信心，认为目标一定会按时实现，各项事业能够真正步入法治化轨道；而认为时间短、困难大的占绝大多数，达72.9%；严重缺乏信心的达24.3%，这说明大多数基层领导干部对本地法治建设的信心不足。

（三）掌握法律原则有所欠缺

原则作为行动的方针，对人们的自觉活动有特殊重要意义，一旦被认识和提出，就能成为指引个人行为的动力，并可成为法律制度的基干。[3]我们认为：在现阶段，法律原则是基层领导干部最应当掌握，也是最重要的一种法治思维工具。

在调查问卷和座谈中，我们发现基层领导干部对两项法律原则的掌握明显欠缺：一是宪法至上，二是法律保留。我们观察到，在从严治党背景下，基层领导干部对自身言行与党中央高度保持一致，已经具备了较强的政治敏锐性。但是，少数基层领导干部在公开场合发布明显违背宪法精神的言论时有发生，宪法至上的理念还没有真正树立起来。比如，一些被调查者的言论与“国家尊重和保障人权”的宪法原则有着很大的冲突。

除此之外，另一个缺位的法律原则是“法律保留”。2015年《立法法》修订中加以强化的“税收法定”原则，就是一项国际通行的帝王条款，是法律保留原则在立法领域的具体体现。但当调查问卷中问及“目前，一些地方政府为了招商引资，出台了引进企业在三年内免税的优惠政策”时，针对该事件的评价，仅有30.6%明确表示反对，认为“税收减免事关重大，地方政府无此权限”；2.8%选择“如果地方政府有权实施则可实施，无权实施则是违法行为，应当法无授权不可为”；25%表示反对，认为免税措施不应当以政策方式加以规定，只能个别灵活处理；而高达41.7%的被调查者则持支持态度，认为免税政策有利于招商引资，促进地方经济发展。这种情况是经济思维压倒法治思维的一种表现，究其根本原因，在于法律保留原则的缺位。

（四）抵制违法指令不够坚决

制约基层领导干部法治思维能力提升的一个重要外部因素，来自于上级领导的干预。在一些基层领导干部心中，位子是领导给的，帽子是领导戴的，权力是领导授的，领导是父母而不是公仆，唯领导之命是从。[4]调查问卷显示，有48.6%的被调查者认为基层领导干部主要按照上级领导意志和自身习惯、经验开展工作。为了考察基层领导干部在面对上级领导明显违法的指令时究竟如何选择，调查问卷设置了一个两难的情境：“假如你有权决定是否通过社保申请，某位申请人明显不符合条件，但上级领导指示你签字盖章予以通过时，你会如何处理？”可喜的是，没有一人选择盲目地服从领导，但是，高达63.9%的被调查人选择“将申请人不符合条件的情况，以及后果告诉领导，如果领导愿意担责并签字，则服从领导。”而选择“将申请人不符合条件的情况，以及后果告诉领导，不管领导意见如何，坚持对社保申请不予通过”的比例仅仅只有25%。这说明，面对上级领导的违法指令，只有少数人敢于坚持原则、维护法律权威。换言之，上级领导的违法指令，有可能严重影响基层领导干部法治思维能力的提升，并阻碍法治思维方式进一步向行为方式转化。

总的来说，基层领导干部的法治思维能力相比过去有了很大的进步，但是情况并不乐观，需要引起重视。调查问卷显示，有45.9%被调查者认为基层领导干部已经具备很强或较强的法治思维能力。48.6%认为基层领导干部具备了一定的法治意识和法治观念，但主要按照上级领导意志和习惯、经验开展工作；5.4%认为基层领导干部缺乏法治意识和法治观念，思维方式还停留在管制型思维的时代。这组数据体现了被调查者对自身的评价，基本符合我们对当前基层领导干部法治思维能力现状的判断。

三、提升基层领导干部法治思维能力的路径

加强法治宣传教育，是提升基层领导干部法治思维能力的重要环节。党校、行政学院是提升领导干部法治思维能力的重要阵地，在法治宣传教育中，应针对当前基层领导干部法治思维能力的突出问题和薄弱环节，引导学员牢牢把握法治思维的价值取向，熟练运用法律原则、法律规则和法律逻辑三大思维工具，增强法治宣传教育的实效。

（一）保持公平正义的价值取向

1.坚持公正至上。每一个法律规范的背后，都对应着一种价值。除了公正之外，法治所蕴含的价值还包括平等、自由、效益和秩序等等。具体问题的解决，必然涉及对不同价值的取舍。所谓核心价值，正是在对多种价值的取舍中逐渐形成并发展的。在改革开放初期，发展市场经济必然要求凸显自由价值和效益价值。而在现阶段，社会发展的价值取向亟待调整。罗尔斯指出：正义是社会制度的首要价值，正如真理是思想体系的首要价值一样。[5]公平正义应当是位阶最高，也是最永恒的价值。习近平同志指出：“公平正义是社会主义的本质与内在要求”。这一本质和内在要求反映到基层领导干部个体的思维方式中，就是在深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定等各项工作中，要坚持公平正义至上。这正是法治思维区别于经济思维和政治思维的基本特征。

2.厘清判断标准。公平正义是十分抽象的概念，在法治宣传教育中，应进一步厘清公平正义的价值判断标准，引导基层领导干部树立实体正义和程序正义的观念。第一，实体正义的判断标准是资源分配的结果是否正义。虽然“按需分配”这种人类社会最理想的分配方式，只有到了共产主义社会才能实现，但在现阶段，“按需分配”可以用来审视一项决策或制度安排是否满足了社会需要，是否适当合理。第二，程序正义的判断标准主要是看在具体工作中是否遵循了回避和听证的原则。回避原则要求基层领导干部在处理自己或与自己有利害关系的事项时，不能“既当运动员，又当裁判员”；听证原则要求基层领导干部无论是作出决策，还是具体执行，只要行为对相对人的合法权益产生不利影响，都必须告知并听取对方意见。

3.杜绝重实体、轻程序。长期以来，基层领导干部“重实体、请程序”的现象较为普遍。在本次调查问卷中，当问及违反程序拆除违章建筑，是否应给予相对人赔偿时，有相当一部分被调查者认为违章建筑本就应拆除、不予赔偿。分析其中的原因，在于基层领导干部还不能正确处理实体正义和程序正义的关系。第一，实体正义的标准非常模糊，较难把握，但程序正义是“看得见的正义”，其标准很容易被接受、理解和掌握。第二，实体正义的实现有赖于程序正义的保障，缺乏程序正义，极有可能背离实体正义。在基层，很多冤假错案的产生，在根本上就是重实体轻程序的后果。第三，很多程序设计本身就具备目的性价值，比如在行政执法中，执法者需要说明理由和听取陈述，它体现的是对行政相对人的尊重，对人的尊重明显是目的，而不是手段。现代法治的理念是重程序正义甚于实体正义，基层领导干部应处理好实体正义和程序正义的关系，才能避免顾此失彼。

（二）树立依法行政的法律原则

法律原则是指在一定法律制度中作为具体法律规范的指导思想、基础或者本源的原理和准则。在现阶段，基层领导干部应一进步树立行政权力受法定限制的观念。权力、义务和责任是对应的，这不仅是保护公民的合法权益，更是保护基层领导干部自身。在针对基层领导干部的法治宣传教育中，应强化以下3点法律原则：

1.遵循法律保留原则，明示授权依据。法律保留原则要求行政机关在法律没有明确授权的情况下，不得做出损害相对人权益的行为。具体要求是：要根据行政行为对相对人权益影响的程度，确定是否需要提供明确的法律根据，获得法律的授权。基层领导干部在工作中应当要注意，如果自身行为将对相对人产生不利影响，尤其是涉及侵犯宪法所保障的公民基本权利，应注意查询并明示法律授权依据；如果查询不到法律依据，就不能任意作出决定。

2.遵循比例原则，约束权力滥用。比例原则要求基层领导干部心中建立这样一个天平：天平的一头是行政目标，另一头是对相对人造成的不利影响，要着力保持平衡，做到两头兼顾。具体来说，第一，行政手段的选择必须能够实现行政目标，手段背离目的就是滥用权力，比如钓鱼执法现象，正是因为背离法律精神而被人民群众深恶痛绝。第二，应当选择给相对人权益造成最小侵害的手段来实现行政目标，即我们通常所说的损害不能超出必要限度。比如，在扣押相对人财产时，既可以扣押产品，也可以扣押设备。如果扣押产品可以实现行政目标，应选择扣押产品这种造成损害较小的手段。第三，要放弃对相对人权益造成的侵害远超出达成目标所获得利益的手段。

3.遵循权责统一原则，防止和杜绝行政不作为。行政机关享有的管理职权，既是权力，也是职责，不容任意放弃或者消极行使，否则，即构成违法失职。因此，当立法规定的行使职权的条件成立时，行政机关没有选择的余地，必须采取相应行动，保障法律规范的实施。比如，当行政机关执行的上位法已经发生改变时，其依据原上位法制定的执行性文件应及时进行修改或者废止；当处于暴力威胁的相对人向人民警察寻求保护时，人民警察应当及时出警实施保护，否则即构成行政不作为，行政机关及执法人员要为此承担相应的责任。总之，行政机关和行政执法人员在运用行政权力的过程中，要时刻注意遵守依法行政原则的基本要求，合法、正当和积极主动地行使权力，做到既不越界，也不失职。

（三）掌握法律规则的运用方法

较之法律原则这种抽象的法律规范，法律规则通常以法律条文的方式具体地呈现出来。中国特色社会主义法律体系已基本形成，法律规则数量庞大，已经涵盖了社会生活的方方面面。即便是法律专业人士，也无法一一掌握。对基层领导干部而言，一个最基本的要求，就是要掌握工作范围涉及的法律规则。在法治宣传教育中，应该进一步明确在查询法律依据时要注意的问题。

1.明确划定行政权力界限的法律依据。为了明确划定行政权力界限的法律依据，基层领导干部必须明确三个问题：第一，行政权力应受到哪些法律规范的制约。我国是成文法国家，制定法是最主要的法律渊源，广义的法律包含了宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章、国际条约和协定、法律解释。第二，以上法源的制定主体。制定主体往往是权威发布者，沿着制定主体这个线索，就能直接查询到这些法律文件的出处。第三，以上法律渊源对于行政权的划定，具有什么样的意义。不同层级的法律规范，对行政权力构成不同程度的制约。比如，行政法规，其制定主体是最高行政机关，即国务院，其中的绝大多数都是行政管理规范，是政府和行政机关重要的执法依据。在实践中，不少反地域歧视、反身高歧视、反性别歧视的案件，都是以宪法作为依据，对政府及行政机关的行为作出纠正的。

2.检查法律依据的权威性、真实性和效力范围。第一，注意检查法律依据的权威性。在座谈中，我们发现，绝大多数基层领导干部都习惯通过搜索引擎查询法律依据，其权威性无法得到保障。在法治宣传教育中，应明确两个权威出处，一是制定主体正式出版的刊物，如《全国人民代表大会常务委员会公报》《国务院公报》《最高人民法院公报》。二是制定主体的官方网站，如全国人民代表大会官方网站中的“法律法规数据库”。如果在其他出处查询法律依据，则要注意是否符合原文。第二，注意检查法律依据的真实性。看法律规范是否经过修改，是否已经废止。同一部法律，可能经过多次的修订；而已经废止的法律，则失去了法律效力。第三，注意检查法律依据的效力范围。要注意一部法律规范生效和失效的时间，已经生效的法律规范对生效之前的行为无约束力，即法不溯及既往。在空间上，要注意一部法律规范的地域范围。不少基层领导干部把效力的普遍性误解为在主权范围内有效，事实上，宪法是唯一一部在我国主权范围内均有效力的法律规范。在对人的效力上，要注意适用的对象范围，这是无论在查询法律依据，还是在制定规范性文件时，都应当考虑的问题。

3.遵循法律规范选择适用的规则，正确处理行政法律规范的冲突问题。在实践中，存在这样一个问题：针对同一行政事项，相关立法文件规定的处置方式存在差异。法律体系内部的矛盾，往往导致法律适用者的无所适从。基于此，应当在基层领导干部中普及法律规范选择适用规则，以便正确处理行政法律规范的冲突问题。第一，针对不同级别（不同位阶）的法律规范冲突问题，应适用上级优于下级（上位法优于下位法）的规则。第二，针对相同级别，不同序列的法律规范的冲突问题，应适用权力机关优于行政机关的规则。在国家权力体系中，行政权具有优势性，导致基层领导干部容易产生政府规章优先适用的误解。在法治宣传教育中，应当明确：同级政府规章的效力低于同级人大颁布的地方性法规。第三，针对同一机关制定的法律规范的冲突问题，应遵循新法优于旧法，特别法优于一般法的规则。比如，《治安管理处罚法》和《行政处罚法》，就是特别法与一般法的关系，应优先适用《治安管理处罚法》。第四，针对同一位阶，不同机关制定的法律规范冲突问题，原则上由其共同上级按相关程序决定适用的问题。

（四）加强法律逻辑的思维训练

法律逻辑是以法律规范为大前提，以法律事实为小前提，经过分析、综合、判断、推理得出结论的过程。本次调查问卷选取了颇有争议的雷阳事件，考查基层领导干部对此的评价。其中，先入为主、盲目从众的高达30%，认为调查清楚之前无法评价的占37.1%。而调查问卷中的另一个相关问题，对于网络上“对人贩子一律处死刑”的呼声，明显受群众意见影响的占59.5%，较为理性的占40.5%。这说明，基层领导干部尚未具备较强的法律逻辑思维能力。为此，要有意识地训练基层领导干部运用法律逻辑进行思考。

1.注意表达准确，避免概念模糊。表达是否准确，概念是否清楚，体现思维是否严谨。从不同的概念出发，得出的结论会截然不同；不注意细节，就会差之毫厘，谬以千里。基层领导干部应当在口头和书面表达中有意识地使用准确的概念，不能把概念当成无关紧要的小事。实践中，一些基层领导干部常常把“法人”和“法人代表”，“行政责任”和“刑责”混为一谈。事实上，“法人”是法律拟制的主体，并非自然人，而“行政责任”和“刑事责任”所带来的法律后果也大相径庭，这是应当注意的。

2.坚持法律推理，力戒类比推理。我们在座谈中发现，基层领导干部在思考中用类比推理代替法律推理的现象较为普遍。比如，不少基层领导干部认为，既然人民法院可以公布欠债不还的“老赖”的个人信息，公安机关也理应可以公开卖淫嫖娼嫌疑人的个人信息。分析其中的逻辑，其漏洞在于将一个类似的情况作为推理的大前提，而不是将法律规定作为思考问题的出发点。即不考虑公安机关是否有法定权限，而只注意到社会上存在类似的情况，就理所当然地推此即彼。基于此，要引导基层领导干部坚持法律推理，纠正类比推理的思维习惯。

3.倡导人格独立，克服思维盲从。如前所述，上级领导的干预，还很大程度上制约着基层领导干部法治思维能力的提升。在法治宣传教育中，要引导基层领导干部树立人格独立的理念。人格的独立是克服思维盲从的前提，第一，要引导基层领导干部正确认识自身的工作责任。基层领导干部的工作，不仅要对上级领导负责，更重要的是要对法律负责，对人民群众负责。第二，要引导基层领导干部正确对待人民群众的呼声。对于非理性的言论，要客观冷静，不能盲目从众。一旦基层领导干部养成了从法律和事实出发的逻辑思维习惯，其法治思维能力必然有质的提高。在全面深化改革的背景下，特别要围绕深入推进社会矛盾化解、社会治理创新和公正廉洁执法等实施，持之以恒，使法治思维成为一种习惯、一种自觉，最终形成一种“解决社会问题，法治思维当先”的思维定式。[6]

[1]刘丹等.新时期治国理政的伟大纲领全面推进依法治国[M].北京:中国友谊出版社，2014:220.

[2]中共怀化市委、怀化市人民政府关于印发《法治怀化建设纲要（2015-2020年）》的通知[Z].怀发[2015]18号，2015-12-11.

[3]孙国华，朱景文.法理学（第四版）[M].北京:中国人民大学出版社，2015:87.

[4]顾和全.基层领导干部法治思维的现状及治理对策[J].中共云南省委党校学报，2013（02）.

[5][美]罗尔斯.何怀宏译.正义论[M].北京:中国社会科学出版社，1988:1.

[6]曹秀伟.基层领导干部法治思维能力建设问题研究—以山东省聊城市为例[J].中共云南省委党校学报，2015（02）.

D920.0

A

1671-2994（2017）04-0119-05

2017-05-03

曾丹（1982-），女，湖南怀化人，中共怀化市委党校法学教研部副主任，讲师。研究方向：法治理论，知识产权。

责任编辑：许如江