城市规模化视域下社会治理若干思考——以公安工作为视角

叶其勇，黄清观

（尤溪县公安局，福建 尤溪 365100）

城市规模化视域下社会治理若干思考
——以公安工作为视角

叶其勇，黄清观

（尤溪县公安局，福建 尤溪 365100）

国务院调整城市规模划分标准以来，城市规模化建设进入了一个全新的发展时期，城区结构正发生了重大变化，城区治安也出现许多新问题。破解城市规模化建设面临的治安问题，公安机关必须树立主动治安理念，深入推进立体化治安防控体系、社会化交通安全管理体系、实战化城区警务体系、多元化矛盾化解体系建设，以动制动，把握城区治安管理主动权。

城市规模化；社会治理；城区警务

城市是一个地区政治、经济、文化活动的中心。在城市规模化建设进程中，跨地区、跨行业的人、财、物的流动空间越来越大，流动速度越来越快，社会动态性特征更加明显，犯罪率呈增长趋势，犯罪打击防控难度明显加大。对于城市规模化建设中的社会治理，需要有更持久的动力和更广泛的综合治理基础，对于公安工作而言，必须以前瞻性的应对举措，求真务实的警务机制，构建城市化社会治安防控体系。

一、城市规模化视域下城区治安的新变势

在我国城镇化建设深入发展的关键时期，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》对城市规模划分标准进行了调整。①

这一划分标准既对城市化建设规模进行精准定位，也给城区社会治理注入了新的内涵，确定了新的走向。城市规模化建设态势下，城区的地域更广阔、人口更密集、商贸更繁荣、交通更便利、交往更频繁、集市更繁华，但同时也出现治安问题更复杂、治安管理更艰难、社会矛盾更多样、突发事件更多发的情况，市民对良好治安环境期待值更高。警务跟着发展走、警务模式跟着发展变，这既是对警务工作的基本要求，也是城区警务建设的核心。因此，城区警务的发展，必须以城市规模标准为基线，以城市化建设可能带来的社会新态势为走向，认真分析城市密集式发展带来的各种问题，以因地制宜、灵活机动的战略战术，着力构建与城市规模化建设相同步的警务机制，与城市规模化发展相适应的警务新体系。

（一）城市密集式发展带来的涉稳问题。城市综合体是一种商业发展模式，在追求资本利益最大化而又缺乏长远发展规划和市场管理经验的背景下，参差不齐的城市综合体中各类矛盾交织叠加，成为影响社会稳定的突出因素。由于城市人口聚增，住房问题成为城市化发展的重要环节，城市综合体建设的体量非常大，需要以雄厚的经济实力作为支撑。一些综合体开发者本身不具备开发的实力或是开发的项目较多，一旦资金保障出现问题，就会影响到整个工程建设，甚至造成各类矛盾集中爆发，严重影响城市安全稳定。

（二）城市化经济发展带来的社会问题。城市规模的扩大必然拉动经济的更快发展，在经济市场化程度不断提高的态势下，各类数量庞大的民间资本，急于寻找一种能迅速增值的投资方式，在投资过程中，只求资本迅速增值，缺乏风险防范能力，一些不法经营者进行夸大甚至虚假宣传，以高息回报迎合投资者心理，从中骗取钱财。同时针对金融机构的金融诈骗，针对上市公司、企业的合同诈骗犯罪，针对保险企业的诈骗，以及非法集资，逃税，仿造假冒商标商品，销售盗版音像制品、软件等犯罪数量将会大幅上升，引发一系列社会问题。

（三）城市化规模发展带来的犯罪问题。由于城市规模发生质的变化，人口的密度、居住环境的变化，形成人、财、物的高度集聚，而大部分人是新加入城市这个大家庭的，对城市的管理、治安防范是陌生的，对违法犯罪的预防，虽从物防、技防上得到加强，但这只是减少犯罪时空条件、降低作案机会，仍属于被动预防，重要的人防、心防却相对薄弱，治安安全防范意识难以跟上治安形势，诸如盗窃、抢劫、诈骗等刑事犯罪将高发，而且将持续增长。

（四）城市化交通发展带来的安全问题。城市发展的必然结果是城市面积、人口、道路规模的变大，从而使交通状况变得更加复杂、交通安全管理任务更加繁重。城市规模化发展，使机动车发展进入一个持续高速增长期。汽车保有量大幅增长，必然导致车辆增长与道路设施建设滞后的矛盾，行人、非机动车与汽车争夺路权的矛盾更为尖锐。在汽车出行量急剧增加的同时，摩托车、非机动车、行人的出行量也必然有增无减，城区道路“混合交通”的特点不仅难以得到根本性改变，相反，交通流构成的多样性、复杂性愈加凸现。以上各类交通要素的增长变化必将带来城市交通事故总量增加，给交通畅通、安全带来较大影响，而且严重威胁群众的生命财产安全。

（五）城市化管理带来的社会矛盾问题。城市规模化发展过程中，以利益关系为主要内容的博弈也必然增多。当城市管理与市民需求不相适应时、当政府规划目标与部分市民利益不相适应时，往往会形成城市管理主体与市民群体的矛盾和冲突。由于市民自我保护意识不断增强，当市民利益得不到满足时，有的会采取非理性方式维护自身的利益，极容易产生群体性事件苗头，甚至形成群体性事件，给城市建设和城市稳定带来影响和冲击。

二、城市规模化视域下城区警务的走向

城市规模化发展赋予了城市警务新内涵，也对公安机关履行维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业基本职能提出了新要求。在城市规模化发展视域下，城区警务必须确立主动治安理念，针对城市治安态势变化而不断加以改进；必须坚持警务跟着警情走；必须将城区整体警务战略布局通过细化、具体化为符合治安发展变化需求的警务战术，通过健全完善针对性强、实效性佳的警务模式，切实提高城市治安管理的能力水平，切实提高打击犯罪、维护治安、服务群众的能力水平，不断提升人民群众的安全感、满意度。

（一）深入推进立体化治安防控体系建设。强化参与、合作，走共同治理之路。随着城市规模化发展和城镇化建设的快速推进，管好城市社会治安离不开共同治理。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》提出了明确的要求。②应构建打击防控有专业力量、巡逻防控有辅助力量、治安治理有民力支援的层级式防控体系和“路面有巡防、空中有监控，内外有互动”的立体式社会治安防控体系，织密社会治安打防管控“一体化”网格，从而最大限度地挤压违法犯罪空间，最大限度地及时有效打击违法犯罪，最大限度地提高人民群众安全感满意度。

一是专职巡逻队伍要主动作为。要建强以公安交警、治安警、巡特警等构成的专职巡防队伍，实行网格化布警巡逻格局，有效提升巡逻实效。要根据城区治安实际，将整个区域科学划分为若干网格巡区，采取“叠加式”“层级式”巡防勤务运作模式，全天候、全时空巡逻，主动把控城区治安态势，主动应对各种警情、主动消除不安定因素。

二是群防群治队伍要积极作为。坚持党委政府的统一领导，充分发动群众，依靠群众，走好走活“民力无穷”之路。要在城区组建好义务治安巡逻队，社区、小区志愿巡逻队，内部单位保安队、政府出资招聘的辅警队等队伍，全面加强各类群防群治队伍的业务指导，特别要加强治安复杂区域的群防群治队伍专业化知识、技能培训，巡逻、设卡守候等业务培训，提高群防群治实效。

三是视频监控支撑保障作为。要将全面有效建设城市监控体系作为主动治安的重要抓手，作为城市立体化治安防控体系建设的重要支撑，按照高起点规划、有重点有步骤地推进公共安全视频监控建设、联网和应用工作，提高公共区域视频监控系统覆盖密度和建设质量。实施好政府主导建设、社会积极建设、公安科学布局、强化应用的高清视频监控“天网工程”，坚持面向实战、突出重点、合理布局、统筹保障、全城覆盖、务求实效的视频监控建设原则，在建设上不留死角、不留盲区，全面建设与城市化进程、与治安需求相适应的治安视频监控系统，以快速、精确、精准为利用监控打击违法犯罪的目标导向，提高监控实时巡查的反应能力，实行社会面全覆盖、全天候巡查，强化对全城警情的管控，及时预防、高效控制，增强打击防控违法犯罪的针对性和实效性，最大限度地提高点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系。

（二）深入推进社会化交通安全管理体系建设。中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，积极采用单行道路方式组织交通。这是城市规模化发展的新特点。城市交通安全管理体系，是社会面治安防控网建设的重要组成部分，社会化交通安全管理必须是管理力量、管理机制、管理手段的全方位社会化。因此，交通安全管理社会化必须与城市规模化发展同频同步，必须从维护城市安全的高度，自觉地站在城市规模化发展的宏观背景下，动员社会力量、组织社会人员、整合社会资源来做好做实城市交通安全管理。

一要强化交通安全社会化布局。要主动适应城市规模化建设的区域结构变化、人口结构变化、路网结构变化，对交通管理力量、勤务布局以及工作重点进行相应调整，确保交通管理与城市规模化发展的走势保持同频同步。要认真关注和思考城市化进程中调整产业结构、转变发展方式对交通管理的新要求，充分运用法律手段，积极整顿和规范交通秩序，为城市提供健康的道路通行环境；要充分运用行政手段，不断改进和加强服务管理，健全完善各项工作机制，为城市提供强有力的交通保障。

二要强化交通安全社会化预警。要针对城市规模化建设交通安全隐患增多的情况，加强预警性信息的收集、研判、发布；要积极推动道路交通安全隐患排查、通报、整改工作机制的完善，动员社会一切力量及时发现、收集可能引发交通事故的安全隐患，一旦发现就及时消除；健全“交通安全新闻发布”制度，定期向社会通报交通安全形势、事故黑点、重大交通安全隐患等预警信息，做到交通安全问题发现早、预警早、防范早。

三要强化交通安全社会化教育。城市规模化后，交通管理面对的是交通安全素质差异较大的人员，交通安全宣传教育工作必须保持针对性、经常性和鲜活性，必须动员全社会力量，广开宣传教育渠道，广辟宣传教育阵地，在全社会形成广泛覆盖的宣传教育网络。要推动社区、单位、企业、院校等交通志愿者队伍建设，营造全民动员、全民参与交通安全宣传教育的大格局；要健全完善交通安全宣传教育进社区、进院校、进家庭、进单位、进企业制度，落实驾校学员交通安全知识刚性考试、驾驶员年检交通安全知识必考等制度，使每个市民尤其是驾驶人员时刻绷紧交通安全这根弦，自觉遵守交通安全法律法规；要充分利用机关、学校、团体、企事业单位等社会管理资源，加强交通安全自我教育、自我管理，提高市民的自律意识。

（三）深入推进实战化城区警务体系建设。城市化进程中，警务实战化是城区警务发展的重要路径，它既是对警务工作提出的客观要求的回应，又是符合城市警务工作发展方向的战略选择。

一要建强实战指挥体系。要立足于一切面向实战、一切为了实战，充分发挥研判预警、勤务指挥功能。加强实战型指挥体系建设要以服务警务实战为第一要求、第一导向，以面向实战、服务实战、保障实战为第一要义，将指挥体系融合于警务实战之中，从警情形成到警情处置、从接警到处警、从处警到情况反馈做到有条不紊、环环相扣，以指挥调度的科学性、灵敏性、精准性保障接处警的实效性。

二要建实实战网格布警体系。网格化布警要突出条块结合、精确高效、灵活机动，按块划责，网格囤警，实施打防管控一体化战术，以巡逻巡查巡防全时覆盖、快速反应来提高见警率、碰撞率和管事率。通过网格化布警，构建集打击犯罪、治安防控、人口管理、交通管理、消防管理和服务群众等为一体的执法服务工作体系，保障社会面治安大局稳固。

三要建好实战警务布局体系。实战化警务布局要突出第一时间作出响应，第一时间集中区域力量、第一时间集聚整合资源、第一时间合成作战，第一时间打好集群战役，第一时间依法做好处置为先导，将警情处置工作向区域处置、协同处置、快速处置、有效处置转化，形成链式反应、链式结构，链式优势，全面、及时、有序、有效地将警情处置在初始阶段、将案事件影响消除在萌芽状态，全面提高打击防控能力，快速打击犯罪，降低城市发案率，维护城市社会治安稳定。

（四）深入推进多元化矛盾化解体系建设。加强城市化社会管理的过程是防范、调和、平衡、化解各类社会矛盾的过程。城市规模化建设进程中，难以规避社会矛盾，必须坚持以问题为导向，直面矛盾、化解矛盾，最大限度地激发社会活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，为城市发展创造良好的社会环境。深入推进多元化社会矛盾排查化解体系建设，必须从全局的、战略的高度，深刻认识化解社会矛盾的重要性、紧迫性，紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，着力构建源头治理、体系建设、应急处置相互衔接、相互支撑的社会矛盾化解机制。

一要强化源头隐患的动态排查。要把工作重点从治标向治本转变，充分重视源头治理。建立相应机制，加强社会舆情分析研判，切实落实社会矛盾排查、预警和多元化的矛盾纠纷调处，通过不断增强社会管理前瞻性、主动性、有效性，尽可能使社会矛盾和社会冲突少产生、少转化、少激化

二要推动大调解体系建设。要坚持以法治思维和法治方式主导矛盾化解工作，在全社会形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。”③要加强人民调解、行政调解、司法调解三位一体的大调解体系建设。要以责任清、工作实、效果佳为工作目标，严格按照法律法规规定，根据当事人的诉求，开展联合调解，最大限度地把矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态；要充分发挥法治的引导、规范、保障、惩戒作用，做到依法化解社会矛盾。在矛盾调解中，要兼顾各方市民的关注，尽可能通过平等沟通、协商协调、教育引导等方法推进矛盾的有效化解。

三要深化应急处置体系建设。应急处置是公安机关担负的重要职责，必须紧紧依靠党委政府领导，健全以指挥中心为龙头的扁平化指挥体系，健全突发事件苗头隐患排查和信息报送制度，构建反应灵敏、运转高效、指挥畅通、处置有力的工作体系，定时间、定人员、定机制对各类情报信息进行汇总、碰撞、研判和筛选，及时、全面、准确地挖掘深层次、内幕性、预警性情报信息，牢牢掌握社会矛盾调处工作主动权。通过密切配合、统一作战、协调有序的应急处置，切实提高对突发性事件的预防处置能力。

注释：

①《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中，对城市规模划分标准进行了调整：“以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市。”见《国务院关于调整城市规模划分标准的通 知》http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225. htm。最后访问日期：2017年1月20日。

②中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》中要求：“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”见《中办国办印发〈关于加强社会治安防控体系建设的意见〉》，2015年4月14日《人民日报》，第1版。

③引自《中办国办印发〈关于加强社会治安防控体系建设的意见〉》，2015年4月14日《人民日报》，第1版。

[1]孙永波.谈公安机关加强和创新社会管理工作要抓住“六个关键环节”[J].公安研究，2011（6）.

[2]陈菲.加强社会治安防控体系建设[N].新华每日电讯，2015-04-14（1）.

[3]徐慧飞.城市化进程中郊区派出所社会治安防控研究[D].上海交通大学，2015.

（责任编辑：常 洵）

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1674-3040（2017）03-0025-04

2017-01-30

叶其勇，福建省尤溪县人民政府副县长、县公安局局长；黄清观，该县警察协会副主席。