民宿集聚区社会治理工作探析——以莫干山民宿集聚区为例

陈晓杰，王文岭

（中共湖州市委政法委员会，浙江 湖州 313000）

民宿集聚区社会治理工作探析
——以莫干山民宿集聚区为例

陈晓杰，王文岭

（中共湖州市委政法委员会，浙江 湖州 313000）

德清县莫干山镇是“洋家乐”的起源地，依托行业先发优势，民宿产业在已逐渐成长为该镇拉动农民增收的主导产业的同时，也使当地社会出现了深刻的变化，带来了不少社会管理难题。当地党委、政府紧紧依靠社会组织和民间力量，构建民宿集聚区社会治理工作站，制订自治公约，形成“两个驻点管理、两支自治队伍”，并取得初步成效。进一步践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要思想，应积极推进综合治理、依法治理，全面提升社会治理能力，为民宿产业健康发展提供和谐稳定的社会环境。

民宿集聚区；社会治理；莫干山

德清县莫干山镇是“洋家乐”的起源地，依托行业先发优势，民宿产业已逐渐成长为该镇拉动农民增收的主导产业。民宿经济的快速发展吸引了大量外来投资者和相关从业人员，他们在为莫干山镇旅游经济注入新活力的同时，也给基层社会治理工作带来了新的挑战。为此，莫干山镇积极探索工作新模式，通过构建民宿集聚区社会治理工作站，管理与自治有机融合，推动民宿集聚区社会治理制度化、法制化、常规化。

一、民宿产业发展概况

随着经济社会的发展，人民生活水平日益提高，以“洋家乐”为主要模式的民宿经济已成为德清县莫干山旅游发展的新增长点，在有效促进当地农民增收的同时，也使当地社会发展出现了深刻的变化。

（一）发展迅猛，收益可观。自2011年南非人高天成（Grand Horsfield）在德清县筏头乡开办裸心谷度假酒店并大获成功以来，“洋家乐”模式就在当地被广为复制，近年来呈现出爆发式增长之势。从2013年莫干山镇仅有63家民宿，经过2014年、2015年两年的创办高潮，至今已达600多家，民宿业密度已远超邻近的安吉县。民宿业为本地村民提供了创业平台和就业机会，有效带动了农民增收。目前，民宿业每年为当地村民带来租金收益达900万元，工资收入1000万元，土特产品销售收入800万元，自办民宿收益1800万元。同时政府财政收入也大幅提升，据统计，2015年民宿产业为全镇贡献税收1800余万元，占全镇财政收入近四分之一。

（二）良莠不齐，缺失规范。莫干山民宿产业在其发展之初就出现了裸心谷、法国山居等服务高消费群体的精品民宿，并成为行业领头羊，也有如西坡酒店、清境原舍、大乐之野等一批规范经营、口碑不错的特色民宿。与此同时，受巨大的利益回报诱惑，当地群众土法上马，将原有房屋稍作装修就开门营业，服务水平较低，缺少配套设施，管理不规范，难以带给游客休闲度假体验。2013年，德清县出台《民宿管理办法》，但由于前期预计不足，复杂的审批流程赶不上村民一拥而上的开办热情，真正取得特种行业许可证和工商营业执照的比率仅达到29%，造成监督管理无序、混乱。

（三）综合治理，前景看好。莫干山系水资源保护区，已不允许开办有污染排放的企业以及养殖业，因此开办民宿是发展旅游经济，转化绿水青山为金山银山的最佳途径，也是实现当地农民增收的最佳方案。莫干山景区历史文化深厚，地处长三角最发达地区三小时车程以内，得天独厚的生态环境、文化素养和区位优势，使民宿产业的发展成为一种历史必然。2016年，莫干山镇被评为中国国际乡村度假旅游目的地，并成功举办首届国际乡村旅游大会，乡村旅游的知名度和美誉度不断提升。因此，只要我们正视问题、合理引导、规范经营、依法管理，其经济社会效益将会越来越大。

二、民宿产业发展带来的问题

莫干山镇70%以上的民宿聚集在劳岭、仙潭、庙前、后坞四个行政村。随着民宿数量的急剧增长，旅游、观光、度假和相关从业人员大量增多，从社会治理的角度分析，也引发了一系列社会问题，带来了社会管理难题。

（一）安全隐患增多。由于民宿房屋大多为木结构或砖木混结构，因此火灾隐患较多；村民安全意识薄弱，为节约开支、降低成本，消防设施配备不足且大多不会正确使用、维护；无序开办的民宿激增，加之监管力量、手段和相关管理规范相对滞后，在瓶装燃气储存使用、壁炉安装、火警喷漆等方面存在较多隐患。2014年，莫干山镇被县挂牌为消防安全隐患重点整治区域。

（二）矛盾纠纷高发。民宿集聚区矛盾纠纷高发，且案例特点鲜明，大多因利益纠纷引发。对于长期经济落后的山区来说，农房出租价格从最初的每年数千元到现在的每年五万元起步，导致不少村民心态失衡。民宿集聚区约40%的民宿是外来投资者租赁当地农房开办，租赁协议一般长达20-30年，但近两年来房屋租金水涨船高，最高租金比2010年相比翻了5-6倍，早期的房屋出租者由于收益低与承租方发生租金纠纷；农房改建中因挖水管、修路、停车发生邻里纠纷；多年前的山林调换，由于当前资源稀缺导致权属纠纷；为实现利益最大化，乱搭建、超面积、房屋加层等违建现象增多，与周边群众的矛盾加大，等等。据统计，2016年此类矛盾纠纷同比上升82.4%，且调处难度加大。

（三）治安管理难度加大。由于无序开办、无证经营较多，使旅馆业治安登记系统安装不足，手工登记无法适应日益增长的客源，这就使可能隐藏在旅客中的不法分子甚至暴恐分子难以甄别。民宿经营主体复杂，既有来自境外，也有来自省外或市外。外来投资者难以融入本地管理，尤其是外国人经营的“洋家乐”，西方私人领地式的经营模式管理使得当地监管工作很难渗入，同时外国旅客近年来也大幅增加，针对外国人的管理成了一个新课题。另外，由于外来流动人口增加，对当地社会治安和服务管理也带来较大压力。

（四）交通和生态环境压力加大。民宿经营如今已无淡季旺季之分，由于受山区地形和相关配套设施建设滞后，以及交通管理体制不完善和人员不足所限，每逢大小长假，大批游客、汽车长时间拥堵在崎岖山区小路，既增加了交通安全隐患，也影响了莫干山旅游形象。大量游客的涌入对莫干山镇生态环境造成了一定影响，处理游客活动产生的生活、生产垃圾，原有的村庄管理机制、配套设施已不相匹配，民宿经营活动产生的污水、噪声也对周边的农户造成困扰，村民对此类情况的投诉也逐渐增多。

三、构建社会治理工作站的有益探索

面对民宿经济的飞速发展带来的社会治理新问题，当地党委、政府不等不靠，充分挖掘自身潜力，紧紧依靠社会组织和民间力量，构建社会治理工作站，并取得初步成效。

（一）工作站布局及基本构架。根据民宿分布现状，当地规划了劳岭、仙潭、庙前、后坞四个民宿集聚区社会治理工作站。目前，劳岭工作站已经有序运行，仙潭、庙前、后坞三个工作站也于2016年5月底投入使用。

每个站点因地制宜制订民宿集聚区自治公约，形成“两个驻点管理、两支自治队伍”，其中“两个驻点管理”指的是公安、城管驻点管理，“两支自治队伍”指的是民宿管家自治服务队、志愿者自治服务队。

（二）工作站主要工作成效。

1.制订民宿集聚区自治公约。借鉴村规民约的成功经验，根据区域实际制定民宿集聚区自治公约。劳岭站点组织当地村民及民宿管家开展自治公约学习实践活动10余次，既规范了民宿业主的民宿建设和管理，也增强了村民的契约意识和法制意识，激发了业主与村民双方合力参与基层治理的热情，有效推动了平安建设。2016年，依托民宿集聚区社会治理工作站，当地会同派出所、法院等部门先后三次召开民宿业主座谈会，为民宿业主提供了租房合同范本，规范了合同签订，有效防止了违约行为。

2.完善民宿集聚区治安防控体系。良好的社会治安是进一步打响莫干山民宿品牌的基础保障，工作站以动静结合的方式打造立体化社会治安防控体系。动态防控以公安驻点为主，调动民兵、志愿者等社会力量，采取分层级、分区域、分时段的办法，开展24小时动态巡逻，编织一张巡逻网络，一旦发现警情，迅速进行处置，努力形成全民巡防格局。静态防控就是将每个民宿的视频监控与公安机关的监控体系结合起来，进一步消除视频监控盲点，及时发现、防范、打击违法犯罪活动。2015年，劳岭工作站通过自治巡查消除多个安全隐患，同时开展交通疏导、水电维修等志愿服务50余次。

3.创新民宿集聚区管家自治模式。工作站每周开展一次“管家咖啡”活动。一方面做好信息收集工作。第一时间掌握民宿集聚区矛盾纠纷、治安、消防、犯罪活动情况，为各类突发事件提供预警和做好应急处理准备。另一方面有效推动矛盾纠纷调处化解。建立民宿从业者与当地村民之间的沟通桥梁，寻找两者诉求和利益的平衡点，减少民宿集聚区内两者矛盾纠纷的发生，避免矛盾纠纷的扩大，最终实现两者和谐共处、互利共赢的目标。2015年，劳岭工作站解决租金纠纷等各类矛盾20余起。

4.健全民宿集聚区环境治理机制。依托城管驻点管理，围绕民宿集聚区无违章搭建、无明显垃圾、无乱堆乱放、无垃圾河、无绿化缺失、无乱张贴的“六无”目标，全面推进洁化、绿化、美化行动，为“三改一拆”“五水共治”等中心工作的推进建立有效载体。依托志愿者自治服务队，开展民宿集聚区的旅游环境治理与公共服务，并将此日常化，推动民宿集聚区的自我管理，最后形成一个有利于社区整体运作的公益综合体系。

四、民宿管理相关建议

民宿产业做为一种新型、绿色、阳光产业，不仅是当地发展的重点产业，也是统筹城乡一体化、促进当地农民增收的有效途径。只有进一步践行习总书记“绿水青山就是金山银山”重要思想，积极探索推进综合治理、依法治理，全面提升社会治理能力，才能为民宿产业健康发展提供和谐稳定的社会环境。

（一）源头管控，规范审批。囿于自然生态和交通条件，莫干山区域民宿承载能力有限，“洋家乐”“农家乐”不可能无限扩张，因此，要从可持续发展、绿色发展角度进行考量，对莫干山区域及周边地区进行整体规划，在控制总量的同时合理确定可以发展、限制发展和禁止发展区域，合理布局产业密度。在规划的基础上，对民宿经营、注册条件和各项管理制度进行全面梳理，结合已经大量现实存在的房屋超面积、违章建筑和办证审批流程过于复杂，监督管理人员不足等问题，分别采取不同措施，实施全方位规范管理和综合治理。建议在整体规划前提下，将审批权限下放给乡镇，同时以莫干、筏头乡镇合并为契机，以相关政策性文件规定的时间节点为界限，区别处理节点后的农村房屋超面积、违章搭建问题。如在严格控制新增违建的基础上，通过缴纳罚金并作出相关承诺的方式处理规定时间节点之前的违建问题，以便于大多数民宿能纳入监管体系，对少数不服从管理的民宿予以处罚打击，达到快速厘清底数，有效管理的目的。

（二）严守底线，加强监管。民宿业管理的重点和底线就是安全，绝不允许发生群死群伤和涉外安全问题。首先，由公安牵头，消防、治安、行政执法、安监、旅游、农业、市场监管等多部门协调联动，对区域内民宿业进行专项综合治理，对无证经营、超面积房屋、违章建筑、消防隐患、旅客实名登记、外国人管理、餐饮、流动人口服务管理等事项进行集中排查、清理，全部纳入日常监管。对拒不整改或整改不到位的，要取消经营资质，彻底清除各类安全隐患。其次，要加大日常消防安全监管，根据当地实际合理配置消防、安监人员，做到有人管事，对业主进行专业短期培训，使其对各类消防制度、设施、设备应知、会用，并加强日常监督。第三，要大力推广旅客实名登记制，民宿全部安装旅馆业信息登记系统并与当地派出所联网，及时甄别相关信息，确保安全。

（三）行业自治，综合治理。在目前民宿集聚区社会治理工作站试点探索的基础上合理布局，并进一步完善各项制度机制，全面提升当地社会治理水平。积极引导当地业主自发组织的行业协会，尤其是以“宿盟”为代表的行业自治组织，由政府牵头，以村或片为单位，改变过去只吸纳高端精品民宿业主，行业自治管理覆盖面小的状况，在自愿的基础上将凡是具有合法经营主体资格的业主全面吸纳进来，建立民宿行业协会，并给予政策支持。行业协会在政府指导下，通过协商、自治方式，以社会治理工作站为依托，集民智、听民意，进一步修订制订民宿集聚区自治公约；坚持智能化、信息化、社会化，进一步建立健全民宿集聚区立体化社会治安防控体系；坚持民主协商、共治共享，不断创新民宿集聚区管家自治模式；坚持绿色发展、科学发展，进一步健全民宿集聚区环境治理机制，深层次推进民宿行业发展壮大，形成行业自治自律的良好局面。

（四）创新方法，提升效能。面对民宿发展的新形势、新要求，只有紧跟形势，不断创新，才能不被时代淘汰。首先，要改善经营主体结构。当前在民宿集聚区除一些精品民宿在人员、安全、制度等各方面管理较为规范外，较多民宿仍由留守老人日常打理，因此，在经营理念的推广以及一些登记系统、安全设施等的使用上存在较大困难。以民宿旅游为切入点，吸引年轻人和高素质人才回乡创业，是解决问题的根本之道，也是民宿发展的未来之途。其次，要综合运用大数据。在全面扩大旅馆业登记系统的覆盖面，提高实名登记率的基础上，要结合以视频监控为核心的立体化治安防控体系建设及外来流动人员管理，充分利用大数据、云计算，及时分析甄别各类涉安全稳定信息，提前预警预防。再次，要发挥群众力量。要动员和组织群众主动参与社会治理、平安创建，发挥各类志愿者在矛盾纠纷调解、交通秩序维护、文明行为监督、生态环境保护、安全隐患排查、治安防范巡逻等方面的作用，促进共治共享。

[1]马建文.如何完善立体化社会治安防控体系[N].人民日报，2015-04-03（7）.

[2]史亚杰.信息化背景下立体化社会治安防控体系建设研究[J].边疆经济与文化，2016（7）.

[3]梁国良.社会治安防控体系建设的法治化保障思考[N].法制日报，2015-12-23（11）.

（责任编辑：潘晶安）

“‘枫桥经验’与和谐社会”栏目由 中共浙江省委政法委员会研究室 本刊编辑部合办

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1674-3040（2017）03-0029-04

2017-05-03

陈晓杰，中共浙江省湖州市委政法委委员，市委维稳办副主任；王文岭，该市委政法委办公室主任。