推动我国社保协定谈判行稳致远

■文／徐延君

推动我国社保协定谈判行稳致远

■文／徐延君

我国社保协定谈判工作起步于上个世纪末和本世纪初，至今已走过近20年的发展历程。与国际上社会保障制度比较完善的国家相比，我国的社保协定谈判工作，起步相对较晚，但发展较快。目前已经与世界上20多个国家开展了双边谈判或技术磋商，与8个国家正式签署了双边协定，其中与5个国家签署的双边协定已经正式生效实施。

作为社保协定谈判工作的参与者，笔者认为，我国社保协定谈判伴随着国际社会保障领域改革持续深化和我国社会保障制度的不断完善和发展，面临不少新情况和新问题，需要我们认真梳理国际双边协定谈判发展的历史脉络，客观认识我国基本国情，准确把握我国社保协定谈判工作的定位和原则，推动社保协定谈判工作行稳致远，健康发展，更好地服务我国经济、社会建设和社会保障制度的改革与完善。

社保协定谈判的功能和作用

开展社保协定谈判是推动世界经济全球化和一体化发展的必然要求。社保协定谈判源于资本输出和劳动力的跨国流动。最初是邻近国家和少数地区（社保协定谈判起源于欧洲）的一项制度安排。上个世纪下半叶和本世纪初，随着世界经济全球化深入发展，各国之间经济往来互动和相互依存度不断增强，社保协定谈判的范围逐步扩大，数量大幅增加。

从我国情况看，2015年全国对外贸易进出口总值为24.58万亿元，位列世界第一。2016年前三季度，全国新设立外商投资企业21292家，比上年同期增长12.2%；实际使用外资金额6090.3亿元，同比增长4.2%（未含银行、证券、保险领域数据）。对外投资方面，2016年前三季度，我国境内投资者共对全球160个国家和地区的6535家境外企业进行了非金融类直接投资，累计对外直接投资8827.8亿元。随着“一带一路”战略的实施，我国企业走出去步伐进一步加快，人员往来越来越频繁。截至2016年10月，我国对外派出劳务人员累计98万人。其中，仅2016年1—10月就派出38.9万人。同时，截至2015年底，办理就业登记证的来华就业外国人已达到24万人。为维护我国海外派出人员的正当合法利益，切实推动解决我国企业、人员“走出去”过程中遇到的新情况、新问题，维护相关人员权益，便利流动，同时按照国际惯例公平对待外资企业和境外来华就业人员，客观上要求我们必须妥善加强与相关国家的交流和磋商，通过社保协定谈判妥善处理好各类涉外社保事务。

开展社保协定谈判既可以减轻企业和个人双重社保缴费负担，同时有利于维护个人社会保障权益不因跨国流动而受到减损。跨国投资和就业往往会遇到两个方面的突出问题：一是社会保障税（费）的双重征收和双重覆盖。在一些国家，这种重复缴纳已经大幅增加了企业的开支，占雇员工资总额高达65%—70%，明显增加了企业的经营成本，削弱了企业的竞争力。二是社会保险待遇给付上遇到障碍。由于各国社会保障制度差异，导致在两国之间往来工作的人，由于分别在每个国家累计的工作时间往往达不到任意一个国家规定的最低工作时间（缴费）标准而无法获得合理的社会保障待遇。早在1942年，英国学者贝弗里奇在《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》中就曾预言：“社会保险将成为影响劳动力流动的一个重要因素。假设人们为找到用武之地从一个国家转移到另一个国家再次成为可能，那么人就会渴望各国之间在社会保险方面制定互惠的安排以促进这种流动。也就是说，人们渴望通过这种安排，使他们在流动时可以避免社会保障方面的损失，并准许他们将在先前国家获得的社会保障权益部分地带到另一个国家。这个问题在不久的将来就会显现出来。”

目前，多数国家的社会保障双边协定都包括了避免双重社会保障缴费和缴费年限互认及待遇可以累计的规定，使上述问题得到有效化解。

开展社保协定谈判可以促进各国社保领域的改革开放，有利于推动我国社会保障制度的不断完善和健康发展，更好地与国际社会接轨。改革开放30多年来，我国社会保障事业在坚持立足国情的基础上，积极借鉴和吸收有关国家的成功经验，勇于创新，实现了跨越式发展，成就斐然。目前统筹城乡的社会保障体系框架基本建立，保障范围不断扩大，保障水平稳步提高，公共服务体系不断健全，建立起世界上覆盖人口最多的社会保障制度，得到了国际社会的高度评价。与此同时，我们也必须认识到，在经济全球化的今天，社会保障制度不可能走完全封闭、僵化的老路，而必须在坚持独立自主的前提下，保持开放的心态，积极借鉴吸收国外社会保障制度好的理念和制度设计，不断改进和优化现行的制度和政策，特别是要做好与有关国际公约要求和相关国家的制度衔接与沟通，为方便人员流动，促进世界经济交融和发展，搭建合理的通道和桥梁。

我国社保协定谈判的形势、目标和原则

我国社会保障双边协定谈判与执行工作总体平稳运行。2011年《社会保险法》颁布之前，中国政府只同德国和韩国分别签署了社会保险互免协定与互免养老保险缴费临时措施。《社会保险法》颁布以后，双边社会保障协定商签工作开始全面展开，呈现出谈判国家数量多、分布地域范围广、时间集中等特点。截至目前，我国政府已与我经贸关系密切的20个国家开展了双边社会保障协定谈判。其中已经完成谈判并签署协定的有德国、韩国、丹麦、芬兰、加拿大、瑞士、荷兰、法国等8个国家。与此同时，各地经办机构按照行政协议的具体要求及时提供经办服务，为我外派人员提供缴费证明，接收有关国家外派人员参保证明并免除相应险种缴费。截至2016年10月，人社部共为赴德国工作人员出具证明书17492份，为赴韩国工作人员出具证明书7494份，为赴丹麦工作人员出具证明书3份。同期，全国经办机构共接收协定缔约国参保证明12748份，其中德国籍人员2313份，韩国籍人员10435份。双边协定的顺利实施，有效减轻了企业和个人不合理的社会保障负担。

当前社保协定谈判面临着不少困难和挑战。尽管社保协定谈判工作总体进展顺利，但也存在一些挑战和亟待解决的问题。一是在协定内容上与一些国家还存在明显分歧。包括涉及的险种范围，是包括所有险种，还是只解决养老和失业两项社会保险；在确定免除双重社会保险负担的前提下，是否要同步解决跨国流动就业人员缴费年限累计计算和待遇分别支付的问题；在涉及人员范围上，对外派劳务人员（包括外派厨师等）该如何处理，等等。上述分歧已经影响了与部分国家双边谈判的进展。二是基础工作相对薄弱，也影响了谈判工作的质量和效率。比如尚未建立区分国别和人员类型的对外投资和外派人员等信息统计制度，对外来就业人员也缺乏统一登记和归口信息采集；对谈判对象国社会保障制度及相关社会保障负担情况缺乏全面细致的了解，特别是缺少定量分析，因此在确定谈判口径和要价方面缺乏足够有力支撑。上述问题将随着谈判工作的不断深入和我国社会保障制度不断发展和完善逐步加以解决。

推动社保协定谈判的总体目标和基本原则。考虑到我国现阶段的经济和社会发展水平以及社会保障制度的基本特征，今后一个时期，社保双边谈判应该坚持以减轻企业和个人不合理的缴费负担为重点和主要内容，在对等和互惠的基础上作出合理、公平的双边安排。与此同时，针对谈判对象国的不同情况和实际诉求，在坚持统一、公平、公正的前提下，在人员范围和行政安排等方面可以适当作出一些灵活调整。

总结以往经验并借鉴国外的做法，笔者认为开展谈判工作应当把握以下原则：一是坚持服从和服务于国家总体外交大局，服务于国家经济发展全局。二是坚持“以我为主，为我所用”，同时也要遵循国际惯例和普遍规则，尊重谈判双方彼此核心关切，实现互利共赢。三是坚持统一口径和适度灵活相结合。对于重大原则问题，必须坚持统一口径不动摇；对于一些非原则问题，如人员范围、互免期限、行政安排等，则应允许适度灵活处置，以便为推动谈判工作顺利开展注入必要“润滑剂”。

做好社保协定谈判的重点工作

要切实重视并着力做好开展社保协定谈判的各项基础工作。包括围绕社保协定谈判面临的理论和现实问题开展针对性的基础研究，为有效破解分歧和矛盾提供理论支撑。要加强基础信息统计和调查工作，力争准确掌握我国与谈判对象国家经济和人员往来的密切程度，按照轻重缓急确定谈判的优先顺序和应该提出的谈判条件。

进一步加大外国人参保工作推进力度。做好外国人参保工作，是完善我国社保制度的客观要求，是履行国际义务的重要标志，是改善我国对外投资环境，促进我国企业平等参与国际竞争的重要条件，也是影响双边社保协定谈判进展和效果的重要因素。各地要深化认识、把握大局，严格执行《社会保险法》及相关法律法规规定，切实加大外国在华就业人员参保工作的力度。同时还要抓紧研究完善在华就业外国人参保的相关政策，指导各地及时妥善解决外国人参保工作中遇到的新情况和新问题。

不断改进和提高双边社保协定实施工作的质量和效率。协定执行工作是落实协定条文，实现协定目的的关键一环，关系到国家利益是否能得到切实维护，关系到相关人员和企业是否能够切实从中获益，也关系到国家形象。各地应在提升涉外经办业务服务水平上下功夫，积极探索采用信息化手段，让“数据多跑路，服务对象少跑路”；要增加双语服务，加强信息咨询和政策宣传，努力为相关人员提供更加全面、高效、便捷、周到的服务。■

作者单位：人社部社保中心