英国“监管沙盒”项目对我国金融创新监管的启示

陈冠华

英国“监管沙盒”项目对我国金融创新监管的启示

陈冠华*

英国金融监管局在2016年推出了“监管沙盒”项目，该项目旨在促进金融科技创新，增强金融市场竞争活力，推动金融监管升级，为金融消费者提供更低成本更高效高质量的金融服务。对该项目的研究，为完善我国金融创新监管具有一定的帮助。建议我国金融监管机构树立服务型监管理念，变被动监管为主动服务;坚持法治原则，依法监管;加强不同监管部门之间的协调合作;充分调动社会资源，在金融监管领域开展协同共治。

监管沙盒 金融创新监管 服务型监管 法治 协同共治

一、导言

在“大众创业、万众创新”的背景下，传统的金融服务早已不能满足消费者的需求。金融科技的发展给消费者带来便捷的同时，对金融监管也提出了新的要求。已有的金融监管规则很难跟上金融科技创新的发展速度，监管部门管的过紧会阻碍金融科技创新，管的过松则创新型金融服务产品可能会引发不可预知的损害，对消费者权益及金融市场安全带来威胁。

2016年5月9日，英国金融监管局(Financial Conduct Authority，下文简称FCA)针对金融科技创新对金融监管提出的这一难题，推出了“监管沙盒”(Regulatory sandbox)项目。该项目是FCA在2014年10月提出的“创新激励计划”(Project Innovate)的一部分〔1〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.。该计划旨在促进金融企业提升创造力，开发新的产品、技术及商业模式，增强竞争力。但最终目标还是要促进金融企业为金融消费者提供更好的金融服务。本文拟通过对英国“监管沙盒”计划的分析研究，探索我国金融创新监管的发展路径。

二、监管沙盒的运行模式

沙盒(Sandbox)原意是一种计算机术语，旨在将新开发的程序在可控范围内运行测试，无论运行该程序会产生何种后果，均不会对计算机其他程序产生影响。在软件开发领域，新的程序在正式运用之前，大多会预先在“沙盒”中进行测试，检测运行效果，及时发现问题并弥补漏洞。既满足了程序测试需求，又不会对已有的程序造成破坏。FCA推出的监管沙盒计划将会为金融公司提供一个安全的高度还原市场的实验环境，用于创新型金融产品、金融服务技术、新型商业模式等项目的测试。进行测试的金融产品将不受部分金融监管规则的约束，也不会对金融消费者造成实质损害，创新性金融产品和服务可以在相对比较自由的监管环境中进行试验。对于金融企业而言，可以通过测试新产品或技术可能面临的风险;可以提早发现问题并加以解决。对FCA和其他监管机构而言，可以在相关产品和技术测试阶段量体裁衣，探索适合该新产品和技术的监管手段，有利于缩短创新型金融产品和技术从研发到正式推向市场的时间，从而促进整个金融业的创新发展。

(一)申请者和测试项目

目前，监管沙盒项目计划每年接受两批申请。第一批监管沙盒的使用申请于2016年7月5日截止。FCA共收到来自不同行业，不同地域和不同规模企业的69份申请〔2〕See FCA，“Regulatory sandbox”，available at https：//www.fca.org.uk/firms/project-innovate-innovation-hub/regulatory-sandbox，visited on Feb 5，2017.。例如：1.汇丰银行申请测试与Pariti Technologies公司合作开发的应用程序。该程序旨在帮助客户更好地管理他们的财务状况;2.Oval公司申请测试其开发的一个应用程序(APP)。该程序旨在帮助用户储存日常生活中结余的零钱，这些钱可以直接被用于提前偿还贷款;3.Nextday地产有限公司申请测试其新推出的金融服务：如果该公司在90天内没能帮助客户出售其房地产，则将为客户提供无担保的免息贷款。所有的申请中，24个应用程序被认为符合沙盒测试的标准并开始对其进行测试。测试时间一般为6个月〔1〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.。

参加沙盒测试的公司，例如Pariti Technologies公司，大多是金融科技公司，此类公司被称为FinTech公司。Fintech，即finance+technology的缩写，原意是“金融科技”。金融科技(FinTech)公司与我国互联网金融公司性质较为相似，都是要通过技术创新对传统的金融服务进行升级，或创造新的金融服务模式来更好地服务于金融消费者。金融科技公司可以看作是传统金融公司与金融消费者之间的桥梁，一方面服务于传统金融企业，为其提供新技术;另一方面通过金融科技创新，向金融消费者提供更加便捷和低成本的方式享受金融服务。支付宝就是一种典型的金融科技创新。随着互联网技术的不断发展，金融业传统的服务模式已不能满足消费者的需求，很多传统的金融机构都陆续建立起自己的金融科技创新部门，或通过与金融创新技术研发公司合作共同开发新技术。

(二)沙盒监管测试流程

当公司决定将其产品交付沙盒测试后，公司需向FCA提交相关测试说明，包括产品的各项细节以及如何满足FCA的沙盒测试标准。FCA对上述材料进行审核，审核通过后会给该公司安排一名FCA联络人。前期准备工作就绪后就可以开始测试，测试完成后该公司还需向FCA提供测试报告。测试报告审核通过后，该公司就可以决定是否将其产品推向市场〔2〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.。

FCA在考察可供沙盒测试的产品时会考虑以下几方面内容：1.该产品和服务是否符合“创新”标准，与市场上现存的产品是否存在本质区别。如果相关产品在市场上已有很多，或者创新力度不大，那么很可能不能接受测试;2.该产品和服务是否有利于金融消费者。首先，该创新是否直接或间接地为消费者带来更好的交易体验，例如该产品可以提供更高质量的服务，或由于提高效率和市场竞争而降低价格。其次，公司是否针对可能出现的风险提出了解决方案。最后，如果该产品和服务在上市后将服务于英国的金融消费者，那么在申请时会得到加分;3.该产品和服务的设计研发公司及运营公司是否为金融服务类企业;4.产品的性质及成熟程度是否适用于沙盒测试。例如，该创新型产品是否不容易适应现有的监管框架，因此直接将其推向市场十分困难或成本高昂。此外，支付(Payment)及电子货币(E-money)服务不能参与测试，因为支付与电子货币法规本就对小型机构和企业提供了较为宽松的监管环境;5.产品运营公司的相关活动是否受FCA的监管，如果该公司的活动不在FCA的监管范围内，则不宜进行沙盒测试。在FCA的监管中，任何金融产品和服务在进入市场前都必须接受FCA的审核或取得授权。相关产品和服务只能在获得市场准入授权或被审核之前接受沙盒测试〔1〕See Charlotte Hill，“Inside The FCA's Regulatory Sandbox”，available at https：//www.cov.com/-/media/files/corporate/publications/2016/09/inside_the_fcas_-regulatory_sandbox.pdf，visited on Feb 5，2017.。

参加测试的公司会得到相应的保证，即测试过程中及测试完成后一定时期内，FCA不会对其测试的过程及产生的后果进行处罚。前提是参加测试的公司需遵守沙盒测试的相关规定。FCA发现测试过程中有问题或发生客观损害时，可以停止该项测试。应当注意，FCA仅保证自身不对测试项目进行追究，但是参与测试的消费者仍然保留对相关公司追诉的权利。因此，在沙盒测试中，相关公司还是有因违反法律法规而被消费者追诉的风险。〔2〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.

除了上述保证外，参与测试的公司还可就监管问题寻求FCA的解释与指导。在该解释和指导下从事的活动不会被处罚。FCA会根据被测试产品的需要在测试中暂停或修改其监管规则。但是测试行为还会受到其他不属于FCA权力范围内的监管规则的规制。例如，欧盟的监管规则不能在沙盒测试中被暂停或修改。在未来的发展中，建议授权FCA暂停或修改更多的监管规则，给受测试企业更加自由的政策环境。

在金融消费者保护方面，监管沙盒计划采取了以下措施：1.只能向已经知情并同意纳入沙盒测试的客户开放使用新的产品和服务。客户将被提示注意潜在风险和可能得到的补偿;2.FCA会根据个例提供适宜的信息披露、保护和赔偿等方案;3.消费者仍然享有和其他金融消费者同等的权利。例如，当参与测试的消费者的合法权益受到侵害时，仍然可以向金融监察服务机构(Financial Ombudsman Service)进行投诉并受到金融服务赔偿计划(Financial Services Compensation Scheme)的保护;4.进行沙盒测试的企业需要赔偿客户因此产生的所有损失，包括投资损失，并且必须在测试前证明他们具有赔偿能力。〔3〕See FCA，“Regulatory sandbox November2015”，available at https：//www.fca.org.uk/publication/research/regulatory-sandbox.pdf，visited on Feb 5，2017.

(三)监管沙盒项目面临的问题

第一，参与沙盒测试的产品需要有一定的成熟度，参与监管沙盒项目的企业也需要有一定的资本，需要通过FCA的预先考核才能进行。对于初级的金融产品和服务或者小型公司，仍旧无法利用监管沙盒进行测试。针对这一问题，可能的解决方法是：不同的金融服务行业利用其掌握的数据建立虚拟沙盒(virtual sandbox)。虚拟沙盒依靠大数据资料对产品和服务在虚拟空间进行测试，也可以邀请消费者进行体验。这样的测试完全不会产生消费者损害或是造成任何的金融市场风险。虚拟沙盒可以被所有的创新者使用，同时不需要任何监管部门的授权。〔1〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.

第二，金融创新产品层出不穷，但是监管沙盒项目目前的运转效率并不高。可能的解决方案是：金融企业行业协会可以设立非营利性的“沙盒伞”公司(sandbox umbrella company)充当FCA和想要接受沙盒测试公司之间的中介。“沙盒伞”公司更加了解所在行业的情况，可以帮助FCA快捷高效的选择适宜进行沙盒测试的公司及产品。创新者也不必自己申请授权。“沙盒伞”公司将帮助创新企业评估其产品是否满足沙盒测试的要求。〔2〕See Christopher Woolard，“ The FCA's role in promoting innovation”，available at https：//www.fca.org.uk/news/speeches/our-role-promoting-innovation，visited on Feb 5，2017.

第三，首先，谨慎的消费者面对创新型金融产品和服务时可能不会参加测试，测试可供参考的样本不够全面。其次，FCA要求参与沙盒测试的企业赔偿消费者因参与测试产生的全部损失。对公司而言参与门槛过高;对消费者而言，当他们知道不会有任何损失时，可能影响测试结果。最后，监管沙盒有其市场边界，能够参与进来的消费者数量有限。当创新型产品或服务面对更为广阔的市场和更加庞大的消费者群体时，可能会产生新的问题。

三、对我国金融创新监管的启示

我国对金融创新的监管向英国监管沙盒项目的借鉴主要体现在对其监管理念的思考及对其创新型监管方式的借鉴方面。其中，对FCA监管理念的探索更为重要。监管方式的创新需要以正确的监管理念为指导。此外，监管方式要考虑不同国家和地区国情等方面的差异，倡导合理借鉴，切忌照搬照抄。如同公路行车，靠左或靠右，方式不同但理念相同，都能实现交通顺畅的目的。下文对FCA监管理念对我国金融监管的启示进行说明。

(一)建设服务型监管机构

中国共产党第十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”建设服务型政府是我国深化行政管理体制改革的重要内容和方向。对金融监管机构而言，服务于金融消费者无需赘言，对待被监管的金融企业和其他组织不能只站在管理者的角度进行监管，也要当好服务者。

FCA开展监管沙盒项目的初衷一是想保持英国金融市场的国际地位，二是通过鼓励金融科技创新为金融消费者提供更好的服务。要达到这两点目标，首先要增强良性的市场竞争。FCA正是通过监管沙盒及其他鼓励创新型公司成长，鼓励金融创新的计划，更快更好地培养创新型企业，加强市场竞争。沙盒项目不仅是企业创新型产品和服务的试验田，也是FCA探索新型监管手段的试验田，新的监管方式与新的金融产品及服务共同发展完善。这不仅妥善解决了监管滞后的问题，对于受监管的企业而言，FCA所提供的政策咨询，项目合规指导等服务，能大大缩短金融创新型产品和服务的上市的周期，节约研发成本，提高效率。这样一来，更多的金融创新企业愿意在英国市场开展业务，能够促进英国金融市场的良性竞争，从而巩固和发展了英国金融市场的国际地位，也为英国金融消费者带来了更多更好的金融产品和服务，这样的“监管套利”值得鼓励和借鉴。

(二)变被动监管为主动服务

以往的监管思路是出现问题再研究如何监管，在金融创新较为缓慢的时期尚能适应。时至今日，被动监管的思路已不能满足金融创新发展的需要。监管部门应当因时制宜，变被动为主动，尽量让监管手段创新与金融创新同步发展完善。监管沙盒项目既是产品和服务试验，也是监管试验。FCA在监管沙盒项目测试过程中，积极与被测试企业就监管问题商议沟通，一方面为企业提供合规指导，另一方面听取企业的建议改进监管方式。使产品、服务与相应的监管手段、体系在测试中良性互动，同步发展。

我国的市场经济由计划经济转轨而来，政府在承担监管任务的同时，也要承担培育、引导市场发展的重担。要避免路径依赖，改变原来消极防御型、全能型的监管的思路，从建设服务型政府的角度推动促成型、引导型监管手段和监管制度的创新发展〔1〕参见刘俊海：《公司法》(第三版)，法律出版社2015年版，第1175～1157页。。

(三)调动社会资源，开展协同共治

政府部门从能力上看，存在政府失灵的问题，金融市场的问题不能仅依赖政府解决;从精力上看，政府部门人力、物力有限，不可能无限增长。FCA在沙盒监管项目实施过程中发现，提交申请企业及其产品和服务来自金融领域中的银行、保险、证券等各个行业，每个行业既有相同点又存在不同问题，FCA的审核速度不能满足申请企业的需求，效率不足。可能的解决方案是由金融企业行业协会设立非营利性的“沙盒伞”公司，由该公司协助相关企业进行申请，或者由FCA直接授权“沙盒伞”公司审批来自相关企业的申请。调动行业协会等社会组织的力量，有助于减轻企业负担，同时提高监管部门的工作效率。

(四)坚持法治原则

党的十八届四中全会明确提出要全面推进依法治国。无论是监管部门还是被监管者，都要在法律法规规定的范围内开展活动。在监管沙盒项目中，FCA仅在其权限范围内暂停或修改了部分监管规定，但参加测试的企业仍然需要遵守其他法律法规。如同我国的自贸试验区，在自贸区内通过法定程序暂停部分法律法规的实施，除此之外，监管者和被监管者都要严格依法办事。监管部门要充分尊重市场主体的自主性，不得越权执法;要依法为市场主体提供服务，不得懒政怠政。金融创新企业要有法律底线思维，无论何种金融产品或服务的创新，都应当符合注重消费者保护、开展良性竞争等基本法律规范的要求。

四、对我国金融创新监管的建议

第一，重视金融科技创新，积极探索适合我国国情的金融创新监管模式。例如，可以借鉴英国经验，开展国际交流与合作，建设我国自己的监管沙盒项目;也可以吸收经济特区、上海自贸区的建设经验，探索建立金融创新监管试验区等。

第二，积极开展被监管企业业务合规咨询、指导活动。帮助金融企业在产品和服务的研发、面市过程中消除违法违规隐患，提高金融创新的质量和效率。

第三，面对快速发展的金融科技创新，现有的金融监管法律体系往往存在一定的局限。建议监管部门积极开展市场调研，了解金融创新的前沿问题，与相关企业开展合作，吸取不同市场主体的意见建议，促进开门立法，主动推动监管体系升级以适应市场的发展。

第四，金融科技创新可能会同时涉及银行、保险、证券等多个不同的监管部门，不同监管部门也可能面临同样的金融创新监管问题。FCA也只在自身监管职责范围内开展了金融创新监管计划。建议不同的金融监管部门之间加强交流与合作，一来可以节约行政资源，避免重复劳动，共享金融创新监管的研究及试验成果;二来可以创造更加宽松的试验环境，减少创新阻力，降低创新成本，让金融创新更加自由。

第五，金融监管部门应当积极探索，引导开展社会协同共治，发挥行业协会、中介组织、第三方机构等社会机构的力量，提升监管合力。

*陈冠华，中国人民大学法学院博士研究生。