推进並完善行政执法与刑事司法衔接机制——以检查监督为视角

阮建华

(北京市顺义区人民检察院 公诉部，北京 101300)

·司法改革专题(一)·

推进並完善行政执法与刑事司法衔接机制
——以检查监督为视角

阮建华

(北京市顺义区人民检察院 公诉部，北京 101300)

检察机关作为国家法律监督机关，在行政执法与刑事司法衔接工作中担负着重要职责。检察机关承接行政执法环节与刑事司法环节，将检察监督触角从刑事司法活动延伸至行政执法活动，既能保障刑事审判的公正，又能防止以罚代刑、擅自处理涉嫌犯罪案件的违法行为。在行政执法与刑事司法衔接机制中，检察机关具有中枢性和主导型地位，一方面保障案件移送渠道的畅通，另一方面主动监督行政执法活动与刑事司法活动。在实践运行过程中，由于监督范围过窄、监督力度偏弱、监督程序不畅、监督保障缺乏等问题，影响着检察机关监督职能的发挥。而从立法和制度层面进一步完善检察机关的法律监督制度，加强检察监督，则成为目前推进与完善行政执法与刑事司法衔接机制之根本。检察机关的法律监督制度的健全与完善主要是强化法律监督权，保障检察机关知情权，规范案件移送监督程序，明确立案监督程序，健全绩效考评制度。

“两法衔接”机制；检察监督；法律监督权

行政执法与刑事司法衔接机制(以下简称“两法衔接”机制)，既指工商、税务、烟草、食药、银监等具有执法职能的行政机关或市场监管部门，在执法中将涉嫌刑事犯罪案件移送至刑事司法机关，以追究违法者的刑事责任的工作机制[1]；也指刑事司法机关在办理刑事案件过程中，发现不构成刑事犯罪但依法应予以行政处罚的案件时及时向行政执法机关移送，以追究违法者的行政责任的工作机制。“两法衔接”机制建立的直接推动力是实践中普遍存在行政执法机关“以罚代刑”“有罪不究”“降格处理”等现象，导致打击犯罪不力、国家刑罚权得不到落实等问题。为消除行政违法与刑事犯罪之间的执法空档，维护法制统一和公平正义，规范行政机关的执法行为，检察机关应当及时、有效监督，确保“两法衔接”机制顺畅运行。

一、检察机关在“两法衔接”机制中的角色定位

根据《宪法》第129条规定检察机关是国家法律监督机关、《刑事诉讼法》第111条规定和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定赋予检察机关案件移送监督权和立案监督权，以及《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》具体划分行政执法机关与刑事司法机关各自职责。可见，检察机关对各项法律法规的执行、实施享有监督的权力，并涵盖立案、侦查、起诉等各个阶段。其中，包括对“两法衔接”中行政执法机关的案件移送监督、刑事司法机关的立案以及立案后诉讼过程等多个环节的监督等。同时，检察机关作为职务犯罪案件的受理机关，还接受和办理行政执法机关移送的职务犯罪案件。因此，可以说检察机关在“两法衔接”机制中处于中枢性、主导性地位。

(一)法律监督权的权力位阶具有中枢性

检察机关在“两法衔接”机制中处于中枢地位，这是由检察机关在“两法衔接”机制中的作用决定的。“两法衔接”主要涉及行政权与司法权，行政权是行使最频繁、与公民接触最多的权力，易产生腐败、滥权后果，必须予以制约与监督，而检察权的本质和核心是制约和监督行政权，以权力制衡权力，确保行政权法治化、规范化。检察机关通过履行法律监督职能，既保障涉嫌犯罪案件及时移送，又保障涉嫌犯罪案件有效受理，依法进行立案侦查、审查起诉，确保移送的案件得到公正的审判，有效防止出现“以罚代刑”“有罪不究”“降格处理”等现象。

(二)法律监督权的实施过程具有主导性

行政执法机关对涉嫌犯罪案件应当移送而不移送，或刑事司法机关对于行政执法机关移送案件应当立案而不立案或不应当立案而立案的，意味着应受刑罚惩罚的人逃脱刑罚惩罚或不应受到刑罚惩罚的人蒙冤受罚。这不仅造成冤假错案、司法不公的现象，而且影响法制的统一和法律的权威。因此，检察机关应当主导“两法衔接”机制运行，并参与刑事诉讼的全过程，主动监督行政执法活动和刑事司法活动。由于存在法定性、程序性等特征，在“两法衔接”机制中检察机关的法律监督权旨在监督行政执法机关行政处罚权和刑事司法机关立案侦查权的不合理、不合法利用，进一步规范行政执法行为和刑事司法行为，而非干涉行政执法机关行使行政权、刑事司法机关行使立案侦查权的正常行使。

二、检察机关在“两法衔接”机制中面临的问题

我国“两法衔接”工作尚处于探索阶段，以S直辖市人民检察院为样本，在2004年至2009年期间，全市检察系统建议行政执法机关向公安机关移送案件38件43人，公安机关不立案启动监督程序7件7人。2010年S市建立“两法衔接”机制，制定《“两法衔接”机制工作办法》《“两法衔接”机制联席会议制度》等规范性文件，搭建“两法衔接”信息共享平台，完善案件移送标准和程序，建立重大、重点案件提前通报、研究咨询制度等。截至2015年12月份，S市建议移送公安机关案件85件92人，监督公安机关立案案件86件103人。自“两法衔接”机制建立以来，S市注重“两法衔接”机制的规范性建设，以环境资源保护和食品药品安全等重点领域推进“两法衔接”机制，充分发挥检察机关的法律监督职能，不仅增加了办案数量，而且确保了案件质量，但同时检察机关的法律监督权在运行中也存在诸多问题。

(一)监督范围过窄。检察机关监督职责的履行囿于监督范围的广度与深度。整体而言，检察机关在“两法衔接”机制中的监督范围不全面、不深入。主要表现在：一是《刑事诉讼法》第111条仅规定检察机关对公安机关实施立案监督权力，但未包括检察机关对行政执法机关的行政执法行为进行监督；二是注重 对“应立而不立”案件监督，忽视对“不应立而立”案件监督，出现“以罚代刑”或“以刑代罚”的违法行为。如以刑罚方式逼迫相对人缴纳罚款的行为、以报复陷害为目的进行徇私舞弊的行为、公安机关通过刑罚方式违法插手一般民事经济纠纷的行为等。实质上，刑事司法机关不应当立案而立案的行为所产生的危害程度不低于刑事司法机关应当立案而不立案的行为所产生的危害程度。

(二)监督力度偏弱。主要表现在：一是信息交流渠道不畅通，检察机关的案件知情权无法保障。虽然建立联席会议制度、信息通报制度、信息共享平台等，但仍不规范、不成熟。联席会议只有在发现问题需要解决时才召开，未能形成长效工作机制。信息通报意识差，检察机关同时充当统计员和通报员的角色。信息共享平台建设存在差异，有的单位或地区没有开始建设，或者正在规划建设过程中，或者虽已建立但数据录入不及时、不规范，使得检察机关很难在信息共享平台上发现案件线索。二是法律监督权内容不具体，检察机关的监督职能发挥不充分。目前，我国开展“两法衔接”工作的规范依据主要是行政法规、最高人民检察院单独或联合其他部门出台的规范性文件以及各级检察机关与各级行政执法机关、公安机关等部门制定的各项规范性文件。上述规范不仅法律位阶低，而且没有具体规定检察机关法律监督权的内容，难以发挥检察机关法律监督权作用。三是监督制约措施强制力不足，检察监督职能被弱化。通常情况下，检察机关可以通过发《催办函》等形式督促公安机关立案侦查，但缺乏强制力和法律责任，公安机关可以以各种理由敷衍搪塞，致使这种柔性监督方式流于形式。

(三)监督程序不畅。表现为：1.案件移送监督程序不完善。一是案件移送标准不统一。行政执法机关和刑事司法机关在刑事案件尤其是经济犯罪案件追诉标准认识存在分歧，没有确定一个清晰、明确的涉嫌刑事犯罪移送标准；或者是对移送标准不能全面准确理解，如刑法规定犯罪构成要件中情节严重或造成严重后果等条款，未进行具体规定，实践中行政执法机关难以掌握，从而导致“案件移送难”“案件移送不及时”等问题。二是证据标准不一致。行政处罚案件和刑事处罚案件对证据要求不同，一般而言，行政处罚案件的证据标准低于刑事处罚案件，行政执法机关收集、固定证据意识不强，且未能及时将行政证据转化为刑事证据。2.立案监督程序存在漏洞。一方面刑事司法机关以行政执法机关所移送案件未达到刑事立案基本标准、未取得案件够罪证据或案件证据的调取已经客观不能、所调取的证据形式未进行转化(如行政证据未转化为刑事证据)等理由不予立案。另一方面刑事司法机关对于某些案件(如非法行医罪等)要求由行政执法机关出具材料(如非法行医行为等)为立案的前置要件[2]。对于上述情形，检察机关如何监督刑事司法机关立案，我国法律未做出规定。

(四)监督保障缺乏。一是组织领导制度不健全。缺乏自上而下的统一领导，各单位各自为政，未能形成统一的工作模式和标准；缺乏权威的牵头部门，仅依靠检察机关一方来牵头推动多个不同部门的工作，势必有些“力不从心”，难以保障“两法衔接”机制中的制度规定落到实处。二是绩效考核和责任追究制度不完善。缺少将“两法衔接”工作纳入地方政府的综合考核评价体系，削弱行政执法机关开展“两法衔接”工作的积极性；不接受检察监督的法律责任及后果不明确等。

三、“两法衔接”机制中检察机关法律监督制度的健全与完善

(一)强化法律监督权

扩大并丰富检察机关的法律监督权内涵，将监督范围从“立案——侦查——审判——执行”监督扩展到行政机关执法行为监督。《规定》赋予了检察机关监督行政机关执法行为权力，但监督权的具体形式内容缺乏，制约检察机关监督职能的发挥。笔者认为，修改《人民检察院组织法》等法律，将行政执法机关行为纳入检察机关法律监督范围，把检察机关的法律监督权延伸至“移送——立案——侦查”全过程，加强监督力度，提高监督效力。具体而言，一要赋予提前介入权。对于人民群众呼声高、涉及金额大、影响范围广的案件，检察机关认为必要时，可以指派检察官提前介入到行政执法环节或者派驻检察官到行政执法机关、公安机关办公场所进行指导，引导行政执法机关、公安机关收集、固定证据，避免证据遗失或损毁。二要赋予调卷审查权。检察机关有权调阅行政处罚卷宗材料，调查核实违法者犯罪事实，彻底改变行政执法机关被动、怠惰移送涉嫌刑事犯罪案件的情形。三要赋予督促纠正权。检察机关对行政执法机关的执法行为中存在违法违规情形有权督促其纠正。对于情节轻微的，检察机关可以向行政执法机关发出检察建议以督促纠正；对于情节严重并构成刑事犯罪的，检察机关应当将犯罪线索和相关材料移交具有管辖权的刑事司法机关进行立案侦查。为保障检察机关法律监督权，可以降低徇私舞弊不移交刑事案件入罪标准，即单位或个人故意不移交刑事案件的即可够罪，而徇私情节则应加重处罚[3]；同时修改我国《行政处罚法》相关条款，使其更好与《刑法》衔接。

(二)保障检察机关知情权

1.科学搭建信息共享平台。信息共享平台可以实现“行政处罚案件共享+案件移送及备案+案件流程全面跟踪+行政执法动态宣传+案件情况通报”多功能、多元化、多要素的信息共享与对接。在平台上，刑事司法机关可以随时查询信息随时发现涉嫌刑事犯罪案件线索，也可以通过信息筛选、比对进行案件分析，而行政执法机关可以通过关注案件处理动态信息并从中发现行政违法案件线索以及不规范执法行为等，从而形成双向互导式“两法衔接”信息共享机制。在信息共享平台建设中，政府牵头，并在辖区内搭建统一的信息共享平台，对信息共享的主体、范围、标准、期限、责任等统一规范，实现当地政务网与信息共享平台对接。具体内容有：一是明确信息共享主体。在“两法衔接”机制的语境中，信息共享主体主要是指行政执法机关和刑事司法机关。前者包括具有行政处罚权的行政机关以及法律法规明确授权的具有行政处罚权的组织；后者包括公安机关和检察机关，其中公安机关和检察机关的反贪污贿赂部门、反侵权渎职部门具有刑事侦查权。二是明确信息共享范围。行政执法机关对除适用简易程序外以适用一般程序和听证程序所做出行政处罚的案件信息；刑事司法机关立案情况以及向检察机关提请审查逮捕、移送审查起诉的案件信息；检察机关对于立案监督、审查逮捕、审查起诉案件信息以及在办理刑事案件中未构成犯罪但构成行政违法的案件信息。但信息共享的范围仅限于“两法衔接”信息共享平台。三是明确信息共享期限。对于符合移送标准的案件，移送后三日内在信息共享平台上录入该类案件信息；对于其他类型的案件，应当在行政立案后七日内在信息共享平台上录入该类案件信息；若执法查办中案情发生变化的案件，应当在信息共享平台上实时报道最新动态。刑事司法机关应当将案件受理及处理情况于接受案件移送后三日内录入。

2.信息通报制度。双向性+全面性。通报信息主要包括行政执法机关定期通报行政处罚案件和移送涉嫌犯罪案件情况，公安机关定期通报案件受理、立案侦查、提请逮捕和移送审查起诉情况，检察机关定期通报案件移送、立案和侦查监督、审查逮捕和起诉以及提起诉讼后获得审判机关判决情况。各自相关的工作简报、信息应当相互交换，新法律规范、司法解释应相互抄送等。在信息通报过程中，行政执法机关可以就涉嫌犯罪立案条件、证据收集固定等方面向刑事司法机关咨询，而刑事司法机关在案件查办过程中可以提出意见和建议，相互之间及时调整，以达到最佳执法效果。

3.联席会议制度。常规化+实质化。“两法衔接”工作涉及众多部门和领域，诸多疑难问题需要协商解决，检察机关可以定期或不定期组织和主持召开联席会议，对行政处罚案件和刑事犯罪案件在调查处理以及移送过程中所遇到困难等问题进行协商。在协商基础上达成一致意见，对联席会议成员均有约束力，并在后期“两法衔接”工作中严格执行。另外，在召开联席会议时，可以允许相关当事人和其他群众旁听，并听取其合理意见；邀请新闻媒体列席会议，对重大案件的情况和重大决议进行报道。检察机关亦可以通过群众检举、控告等方式，或通过新闻媒体的报道来发现有关行政执法中涉嫌犯罪的案件线索，拓宽信息渠道。

(三)完善案件移送监督程序

1.建立移案监督制度。检察机关发现行政执法机关应当移送而不进行移送或者遗漏案件移送或者超期后移送案件的，应当要求其说明理由，经审查理由不成立的，以书面通知并要求其限期移送案件。行政执法机关收到案件移送通知后限期内移送案件，同时将案卷材料随案移送，继续不移送案件的，检察机关或者书面通知该辖区公安机关直接立案侦查，或者发送检察建议至该行政执法机关的上级单位并由其上级单位责令其限期移送。案件移送要制作《案件移送函》(一式三份)，一份留底存档、一份交予公安机关、一份交予检察机关便于监督，确保案件移送到公安机关。

2.统一行政证据与刑事证据转化规则。行政证据与刑事证据衔接的关键是，行政证据能否用于刑事程序中。我国《刑事诉讼法》第52条规定，虽然确立行政证据与刑事证据转化制度，但是证据转化具体规则比较模糊。笔者认为，应当根据证据类型、证明力大小、证据性质等方面对证据转化方式区别对待。实物证据，原则上无须由刑事司法机关重新收集，只需形式上的合法性审查，补充法律手续后，即可采纳，但若实物证据在收集过程中有瑕疵，且无法弥补的，则排除使用；言词证据，原则上需要刑事司法机关重新收集，但例外情形下如有完整视听资料佐证的证人证言、证人因意外死亡或失去记忆等情形导致无法重新收集等，只在与其他证据相印证下才具刑事证据效力。行政证据转化刑事证据，要严格遵循刑事证据规则。行政机关移送刑事司法机关的证据形式必须符合《刑事诉讼法》规定的法定证据种类，证据收集程序必须符合《刑事诉讼法》规定的程序要求。证据转化要遵循非法证据排除规则，刑事司法机关对行政执法机关收集证据的合法性严格审查，对于以非法方式取得的证据或行政执法机关不能说明来源的证据不得作为刑事证据使用。

3.确定不移送案件的法律后果。对于行政执法机关应当移送而未移送但需要追究相关责任人的行政责任的，检察机关或者向其发出检察建议以督促其纠正或者将违法材料移交给纪律监察机关，行政执法机关或纪律监察机关在法定期限内将处理情况函告检察机关。对于情节严重且涉嫌职务犯罪的，依法应当追究其刑事责任的，检察机关应当将刑事犯罪材料移送检察机关反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门立案侦查。

(四)完善立案监督程序

1.立案监督范围及期限。检察机关立案监督范围包括移送涉嫌犯罪案件未依法予以立案的情况和刑事司法机关扩大受案范围并主动将某些不构成刑事犯罪的行政违法案件予以立案的情况。刑事司法机关在接收到行政执法机关移交的案件后三日内做出立案或者不立案决定，但是重大、疑难复杂情形可以经本部门负责人同意后延长至十日。行政执法机关存在行政违法行为且涉嫌刑事犯罪的应当书面通报至刑事司法机关，刑事司法机关自接收到通报之日起十个工作日内做出立案或者不立案决定。

2.立案监督程序。检察机关应当全程跟踪刑事司法机关立案情况，督促刑事司法机关在法定期限内立案侦查。刑事司法机关对移送案件做出不立案或撤销案件决定的，行政执法机关有提请复议权或向检察机关建议立案监督；有关单位或个人对刑事司法机关做出立案或不立案决定有异议的，可以提请复议或向检察机关控告或者举报。检察机关对刑事司法机关不立案或立案后又撤销案件的，经审查认为依法应当立案的，要求刑事司法机关做出不予立案理由说明，刑事司法机关应当以书面形式向检察机关说明不予立案理由。检察机关认为刑事司法机关不予立案理由不成立的，应通知刑事司法机关在法定期限内予以立案，刑事司法机关接到通知后应当予以立案，并将立案情况以书面形式告知检察机关。

3.立案监督效力。公安机关做出不立案理由说明后，检察机关经审查认为理由不成立的，应当书面通知立案，公安机关收到通知后十五日内予以立案，并将立案情况函告知检察机关，否则检察机关有权向其发出纠正违法通知书。若检察机关在立案监督过程中发现刑事司法机关工作人员涉嫌职务犯罪的，应当将犯罪材料移送检察机关职务侦查部门立案侦查，依法追究其刑事责任。

(五)健全绩效考评制度

确立“两法衔接”机制的监测指标，纳入行政执法机关绩效考评体系。监测评价的主体是各级检察机关。监测结果作为政府法制部门综合评价的基础统计和对比分析使用。以S市人民检察院为例，监测指标分为两部分：涉刑案件主动移送率和涉刑职权移送要件规范率。因简化公式形式，方便计算，下文公式中涉及检察机关统一简称“检”、公安机关统一简称“公”、行政执法机关统一简称“行”。计算方法分别如下：

1.涉刑案件主动移送率=[年内主动移送涉嫌犯罪案件数量÷年内主动移送涉嫌犯罪案件数量+检建议(含督办)移送案件数量]×100%。其中：①年内主动移送涉嫌犯罪案件数量=行主动书面移送公案件数量+移送案件抄送检后检立案监督案件数量+行向检提请会商后检建议移送的案件数量+行提请检立案监督的案件；②检建议(含督办)移送案件数量=检在办理其他案件中发现的应当移送而未移送的案件+检通过新闻媒体渠道发现的应当移送而未移送的案件+上级检督办后发现的应当移送而未移送的案件+人大代表建议、政协委员提案方式要求检监督后发现的应当移送而未移送的案件+人民群众到检控告举报后发现的应当移送而未移送的案件。检建议(含督办)移送案件是指行已经先行查处并做行政结案处理，检察机关通过所列途径发现并建议移送的涉嫌犯罪案件。

2.涉刑职权移送要件规范率=[年内移送符合要件要求的涉刑案件数量÷年内移送(主动+建议+督办)涉嫌犯罪案件数量] ×100%。其中：①年内移送符合要件要求的涉刑案件数量主要考查的是行是否按照有关工作流程要求规范办理。年内移送符合要件要求的涉刑案件数量=年内主动移送涉嫌犯罪案件中书面正式向公移送的案件+向公移送案件同时抄备检的案件+检建议移送后向公移送的案件；②年内移送(主动+建议+督办)涉嫌犯罪案件数量=年内主动移送涉嫌犯罪案件数量(应与“涉刑案件主动移送率”中的数据一致)。

以上各类案件统一以每件一分来计算分值。行政执法机关具体考核指标包括应当移送而未移送案件(减分项)、疑难案件向检咨询会商后，检建议移送的案件(加分项)、移送公案件抄备检的案件(加分项)、不同意公不受理、不立案决定提请检立案监督的案件(加分项)。考核部门为各级检察机关，检察机关考核打分后，将评价结果和评价依据提供给同级政府法制部门，由政府法制部门按权重核入总分。

四、结语

为保障涉嫌刑事犯罪案件进入国家刑事诉讼程序，促进国家刑罚权实施与国家行政权规范，完善检察机关对“两法衔接”的法律监督机制显得尤为重要。检察机关法律监督机制的完善要围绕着法律监督权展开，集中在“案件移送—立案受理—侦查侦破”监督、知情权保障以及配套制度机制健全完善等方面的建设上。其中，重中之重则是从国家立法和制度层面确立“两法衔接”机制，明确各方主体的职能权责，强化检察监督，确保检察机关的法律监督权落到实处。

[1] 杨永华.行政执法和刑事司法衔接的理论与实践[M].北京：中国检察出版社,2013:147.

[2] 王春丽.行政执法与刑事司法衔接研究:以医疗两法衔接为视角[M].上海：上海社会科学院出版社,2013:188.

[3] 印仕柏.行政执法与刑事司法衔接实务大全[M].长沙：湘潭大学出版社,2013:577-622.

〔责任编辑：张 毫〕

2016-11-20

阮建华(1988-)，男，陕西商洛人，助理检察员，从事刑事法学研究。

D90

A

1000-8284(2017)01-0053-05

依法治国研究 阮建华.推进並完善行政执法与刑事司法衔接机制——以检查监督为视角[J].知与行,2017,(1):53-57.