农民工市民化的影响因素分析——基于政府、农民工二维主体性

韩桂芳 吕德才 营雪

（安徽财经大学财政与公共管理学院 安徽 蚌埠 233030）

一、引言

改革开放以来，农民工一直在扮演着十分重要的角色，他们为城市的建设和经济的发展做出了重要贡献。在新型城镇化进程中，随着政策的改善、劳动供求关系的变化，我国农业剩余劳动力转移逐渐平稳，各行业对务工人员的需求仍然很强，农民工自身市民化意愿也日趋强烈。但是存在一系列因素制约着我国农民工市民化进程，农民工市民化的问题日益突出。在城乡二元管理体制改革尚未取得根本性改变的情况下，他们是生活在城市边缘的弱势群体，如果农民工问题得不到根本的解决，不能享受和城市居民一样的养老、医疗、卫生、公共服务等社会福利，将为我国经济的健康发展以及社会的和谐稳定埋下隐患。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确指出：实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念。推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农村转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务。而农民工是农业转移人口的主要组成部分，用发展新理念破解当前农民工市民化的难题，从而推进以人为核心的城镇化进程，对我国全面建成小康社会有着至关重要的现实意义。

二、农民工市民化的形成、发展及意义

（一）农民工市民化的形成、发展

农民工这一中国特色名词很好地概括了我国农业剩余劳动力在就业转移过程中的一般性特征：从就业方式上看，这一群体已经脱离（半脱离）了农业生产，主要从事第二、第三产业，并且在城市居住时间较长（如图1所示）。但从户籍归属地上看，他们的户籍身份依然是农民，承包地、宅基地财产依然保留在农村；从社会保障体系来看，他们被隔离在城市社会保障体系之外，无法真正融入城市。具体来说，改革开放以来我国的农业剩余劳动力转移伴随着经济、政治发展进程，有着鲜明的阶段性特征[1]。

表1 农民工市民化特征阶段性变化

图1 农民工市民化进程图

从政策层面上看，为适应经济发展我国城乡二元户籍管理制度做出了多次调整，但历次改革主要内容体现在逐步放松对农业剩余劳动力自由迁移的强制性约束，没有真正缩小城乡之间巨大的社会保障与经济利益差距。随着我国农业剩余劳动力转移的逐渐平缓，农民工市民化的矛盾日益尖锐，已经到了不得不解决的时候。

（二）农民工市民化的现实意义

1. 有助于倒逼社会保障制度城乡一体化进程良性发展。农民工市民化进程表现为政府和公民的二维主体性：一方面政府是新型城镇化进程中的参与主体和实施主体，政府承担主导或者规范引导农民工市民化和市民化成本控制的职责。另一方面，农民工作为新型城镇化进程中发展成果的受益对象和社会保障权利的享有者，也是一个重要的参与主体。农民工市民化的强烈需求要求政府做好制度建设、财政支持、服务配套和规范引导[2]。因此，政府需要及时整合城乡社会保障制度。

图2 政府、农民工主体性各表征内在逻辑联系

2. 有助于缓解社会矛盾，促进社会公平，实现社会稳定。农民工数量和质量发生了结构性变化，加大了我国城乡二元结构的冲击力度。截止2015年底，我国农民工总量已达2.77亿，其中新生代农民工比重更是占农民工六成以上。①就农民工总体来说已经具有较高的市民化意愿，而新生代农民工进城务工，往往有更强的计划性以及更高的目标：他们对工作、生活环境要求更高，进城务工不仅仅求得是生存，更多的是想融入城市，享受城市文明发展成果。妥善解决农民工市民化的问题，必然会增加人们对政府、社会的信任度，也可以消除社会不稳定因素。因此，积极推进农民工市民化，有助于创造和谐融洽的社会环境，同时加快社会主义和谐社会的建设[3]。

三、农民工市民化的影响因素分析

（一）法律制度建设不完善

伴随着改革开放进程，政府实施了一系列促进农民工市民化的政策文件，一定程度上规范了市民化进程中不和谐现象，但是还没有出台一部明确的法律文件，各地区在处理这类问题时仍然无法可依，农民工合法权益得不到法律保障；另一方面，城乡二元户籍制度至今仍深深的影响着我国的社会发展，城镇户口和农村户口享有的权益仍然有很大的差异，农民工往往在就业方面受到更大的歧视。现在由于用工荒的出现，以及农民工社会地位的上升，情况有所改善，但仍面临同工不同酬的问题。作为外来人口的农民工，不能和城镇居民平等的享受社会保障福利，这进一步加大了农民工和城镇居民的心理隔阂，很容易造成农民工对政府的不满，形成社会的不稳定因素。

（二）巨大的的社会成本

农民工市民化花费的成本是巨大的，不仅仅农民工个人花费的成本，国家也要进行相应的配套设施建设。这是需要财力支撑的浩大工程，不是一蹴而就的，而是循循渐进的；这个花费成本也是逐步投入的，对政府的财政要求是一大考验，且基础设施的投入短期内是基本上看不到效果的，需要政府长期稳定的支持和财力保障。城镇化水平越高，城市的规模越大，城市人口越多，对城市的基础设施要求越高，这必然带来城市基础设施的快速建设，这个投入必然是巨大的。对农民工来说，他们的生活成本必然攀升，面临着城市生活中各种各样的费用，这无疑加大了他们的生活压力，不利于他们生活质量的提高。这必然也是必须面对且要考虑解决的问题。

（三）服务配套措施不健全

1. 住房问题是农民工需要面对最直接也是最现实的问题。进城务工人员基本靠租房解决居住问题。由于收入的不高，他们租房的选择更倾向于远郊租金较低的地方，一般这种地方环境很差，住房条件也比较简陋。近几年城中村旧房改造加快，房价房租的快速上涨，且城市边缘不断向郊远地区扩展，这进一步加大了他们交通、住房的成本，生活水平也因此受到很大影响。虽然各地相继出台了一系列措施来保障农民工的住房问题，但效果不是十分明显，目前仍是急待解决的头等大事。

2. 子女教育问题对农民工来说同样急待解决。农民工在城市有稳定的工作，但是没有本地户口，这就导致他们的孩子很难进入本地公立小学，即便进去也要交高额的借读费。他们中的大多数只能选择私立学校，但私立学校的教育费用甚至高于公立学校。因此，农民工处于两难的境地。

（四）农民工自身维权意识不高

农民工进城务工的首要目标是挣钱，所以在打工的艰辛历程中，即便是雇主侵害了自己的部分合法权益，仍然会选择忍气吞声。他们在面对制度排斥和资源配置不公的情况时，往往以外来人的身份选择沉默，认为自己理所应当的不能平等的享受社会福利。珠三角地区外来务工人员数量众多，但是农民工维权情况却不乐观，甚至超过半数农民工表示对维权处理的结果不抱有信心（如表2所示）[4]。农民工欠缺的不仅仅是法律意识，还缺少城市的主人翁意识。

表2 农民工维权情况反馈表

四、推进农民工市民化的对策建议

伴随着新型城镇化进程，大量农民工逐渐市民化，政府作为制度建设主体，应当做好社会成本合理分担，做好相关的配套服务；而农民工则要转变观念，提高自身的综合能力，以积极向上的主人翁意识融入城镇化进程中。农民工市民化进程不是一蹴而就的，需要处理好政府、农民工以及其他利益相关者的关系[5]，内生主导、外生推动共同促进市民化进程的良性发展。

图3 内生主导外生推动农民工市民化实现路径

（一）健全法律保障体系，深化户籍制度改革

首先，对于农民工权益保护的特殊性，政府可以制定诸如《农民工权益保护法》等专门的法律法规，为解决农民工群体的纠纷提供法律支撑，地方政府立法在农民工权益保障程度方面要高于中央立法的规定标准。其次，在政府财政能力允许的范围内，且农民工自愿的情况下，对于那些在城市有稳定住所且有稳定工作的，可以优先考虑解决他们的户口问题。对于长期生活在城市生活中的人们，他们尚没有稳定的住所和工作，这部分人应该加强城市的公共服务建设，使他们也可以享受和城市市民相同的待遇。进一步消除城乡户籍差异带来的不公平，积极推进城乡户籍一体化建设，放宽大中城市的落户限制，完全放开小城市、小城镇的落户政策。

（二）完善市民化社会成本分担机制

农民工市民化所面临的社会成本问题，在农民工自愿上楼的情况下，应实行合理的成本分担机制，政府和农民工都应投入一定的比例。首先，政府应加强公共基础设施的建设，养老、医疗等社会保障的建设，以及随迁子女教育的投入等公共方面的成本。农民工主要应对的是住房成本、生活成本以及农村既得利益的损失成本等个人成本。加快构建出以政府、企业、个人三方为基础的分摊机制，政府主要负责政策的支持以及财政的补贴，企业主要是职工社保的缴纳、职工培训、以及工作环境的改善来承担市民化的成本[6]，个人主要是通过自身的努力，以及个人的不断学习来提高个人收入，提高自身市民化所能承受的成本压力。

（三）处理好市民化进程服务配套措施

1. 解决好农民工的住房问题。短期目标应以公共廉租房为主、其他住房为辅的住房模式解决农民工的基本居住问题，改善农民工的居住环境。廉租房在发达国家过去的经济发展中起到尤为重要的作用，我们国家这方面可以借鉴相关发达国家的经验。同时可以加大对经济适用房的投入，使得符合条件农民工可以改善自己的住房条件。其次，扩大对农民工的住房公积金的覆盖面，保障农民工在住房公积金的缴纳和提取方面的权益，以及住房公积金贷款方面的权益。最后，改善农民工的居住环境，提高公共基础设施保障能力，加大力度推动公共交通向城郊延伸，为农民工的出行和生活提供便利[6]。

2. 政府应该加大对教育的投入，规范教育收费，建立更多公立学校，更大限度的容纳农民工子女，使他们也可以享受到平等教育的机会，接受到更优秀的教育资源。同时鼓励私立学校的建立，规范民办学校的教育体系，增大农民工子女接受教育的机会，提高私立中学的教育质量[7]。一方面政府应加大对教育的投入，建立更多的公立学校，规范教育收费，使更多的农民工子女能够受到良好的教育。同时让农民工父母充分认识到教育的重要性，使他们能够重视子女的教育问题。

（四）农民工自身综合能力的提高

首先，国家应该在政策层面上加大对他们的关注，增加他们的话语权，增加他们的政治参与度，积极扩大农民工在人大代表当中的比重。也加强他们维护自身合法权益的意识。政府既要完善参政议政的体制，让农民工可以切身感受到社会对他们的关心，让他们没有被抛弃的感觉，可以切身感受到自己是社会的一员，让他们敢于表达自己想法和对社会发展的建议。又要加大宣传力度，使他们有意识有能力去维护自身的合法权益，同时保障自身在政治上的权利和义务，积极履行作为社会主义一员的责任，享受应有权利。为他们参政议政铺平道路，增加一些培训机构加强对党的政策宣传。

另一方面，我们应该一方面提高农民工的受教育水平，加强他们的培训工作，不断提高他们的思想文化素质以及知识技能水平，帮助他们逐步融入城市生活当中去，使他们可以有一种市民的意识去要求自己。另外，我们也要改变原城市居民对外来务工人员的歧视态度，使他们能够以更加开放、包容的心态去欢迎农民工[8]，让他们了解到农民工对这所城市的奉献，了解农民工的艰辛以及为之付出的努力，从而促进和谐文明城市的建设。

注释：

① 数据来源：国家统计局2016年农民工监测调查报告

[1刘传江，程建林.双重“户籍墙”对农民工市民化的影响[J].经济学家,2009(10)：66-72.

[2]俞雅乖.农民工市民化的基本公共服务投入成本及其财政分担机制研究[J].西南民族大学学报(人文社会科学版),2014(08)：127-131.

[3]汤云龙.农民工市民化：现实困境与权益实现[J].上海财经大学学报,2011(05)：34-41.

[4]于水,李煜玘.农民工群体性事件的影响因素——对苏南地区农民工的调查[J].华南农业大学学报(社会科学版),2010(04)：20-29.

[5]易毅.我国农民工市民化进程中的利益关系分析[J].财经问题研究，2013(03)：82-86.

[6]张国胜,陈瑛.社会成本、分摊机制与我国农民工市民化——基于政治经济学的分析框架[J].经济学家,2013 (01)：77-84.

[7]相征.城镇化视角下的我国农民工市民化路径探讨[J].求是学刊，2013(05)：56-61.

[8]钱正武.社会排斥：农民工市民化进程缓慢的根本原因[J].调研世界，2011(02)： 41-45.