环境法治新形势下的污染源全过程管理

周建勋

（北京德恒律师事务所，北京 100033）

环境法治新形势下的污染源全过程管理

周建勋

（北京德恒律师事务所，北京 100033）

近年来我国的环境法治形势发生了深刻变化，排污单位的违法成本陡然提升。随着法律责任的不断增加，排污单位有必要依照污染源全过程管理的思路，尽快适应我国环境保护法治的新变化。

环境法治；排污许可；全过程管理；项目建设前期；施工期；运营期

以2013年史上最严《环保法》的颁布为标志，短短几年时间，我国环境法治形势发生了巨大的变化。在环境立法方面，新《环评法》、新《大气污染防治法》《环境保护税法》等法律的颁布，明确了排污许可核心地位，强化了“损害担责”的排污单位责任，提高了环境违法的成本。在环境司法方面，“两高”、环保部和公安部等多部门，从刑事、行政和民事等多方面，加大了对违法排放、污染环境等违法行为的追责力度。排污单位的 “谁治污，谁亏本”“多排少治、只排不治”等错误观念，将在越来越严格的环境法律面前，不同程度地转化为违法甚至犯罪行为。

随着我国环境管理中排污许可核心制的确立，排污单位应遵循环保法律，适应环境法治的新变化。笔者以为，排污单位应当从污染源全过程管理的高度出发，着重从项目建设前期、施工期和运营期三个重要的环境管理节点入手，尽快适应环境法治新形势。

1 项目建设前期的法律要求

环境影响评价是项目建设前期的主要环境管理制度，根据国务院《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《实施方案》），排污许可核心制要求有机衔接环境影响评价制度。因此，排污单位应当在规划环评和建设项目环评两方面对接环评制度的法律要求。

1.1 排污单位应当确保建设项目符合规划环评的要求

根据《环评法》和《“十三五”环境影响评价改革方案》，我国将强化规划环评“三线一单”（即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）的约束性，推行规划环评清单式管理，严格规划环评违法责任追究，进一步强化规划环评公众参与，并加强规划环评与项目环评联动。这就要求排污单位在开展项目环评和申请排污许可证前，清楚把握建设项目是否符合空间开发规划的生态空间清单和限制开发区域的用途管制清单，是否符合产业开发规划的产业、工艺环境准入清单，是否属于重点生态功能区的负面准入清单等，从而降低排污单位未来的环境违法风险，确保未来申请排污许可的合法性，减少违法排污的可能。

1.2 在项目建设前期，排污单位应依法进行建设项目环评，严防未批先建行为的发生

根据我国《环保法》和《环评法》的规定，今后建设项目未批先建，擅自开工建设的，由负有环保监督管理职责的部门责令停止建设，处项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状。被责令停止建设的单位拒不执行，且尚不构成犯罪的，环保部门或有关部门可将案件移送至公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由环保部门责令备案，处五万元以下的罚款。这就要求排污单位必须明确环评的“准生证”性质，也就是说，排污单位须清楚政府投资体制和建设项目环境影响评价分类管理的有关规定，有效把控投资规模，明确自己排污单位的项目属于哪种环评管理的分类，应当编制环境影响报告书还是环境影响报告表，亦或是仅备案环境影响登记表。根据原国家环保局2005年第29号令的规定，对实行政府投资审批制的项目，必须在完成环评文件的报批手续后报送可行性研究报告。对属于政府核准的投资项目目录、实行核准制的项目，必须在完成环评文件的报批后提交项目申请报告。对实行投资备案制的项目，应当在办理备案手续后，项目开工前完成环评文件的报批。

需要指出的是，根据新《环评法》第二十五条，环评不再是项目审批的前置条件，项目投资的审批、核准和备案与环评审批是并联关系。并且自2017年2月1日起，根据新的《企业投资项目核准和备案管理条例》，项目申请书不再要求环评批复手续。因此，项目投资审核制度与环评制度不再发生交叉关系。

更为重要的是投资项目备案制与环评备案制也是完全不同的，只要不属于投资审批制，且在《政府核准的投资项目目录》以外的排污单位投资项目，均属于投资项目备案制的范围；而环评备案制则来自于《建设项目环评分类管理名录》的规定。自2017年1月1日起，我国正式实施《建设项目环境影响登记表备案管理办法》，凡属于环评备案管理的项目，不再由环保部门审批，而是排污单位自行申请备案登记。为了防止排污单位擅自降低环评等级，逃避监管，该《办法》规定，对建设单位擅自降低环评等级，填报环境影响登记表并办理备案手续，经查证属实的，已经取得的备案将会被环保部门认定为无效，并按未批先建行为处罚；对擅自投入生产或者经营的，不仅处罚其未批先建的行为，还要对应当配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格的行为加以处罚。

1.3 在排污单位对建设项目进行环评的过程中，应依法对需要编制环评报告书的项目，组织公众参与

根据2016年发布的《建设项目环境影响评价技术导则》新总纲的规定，公众参与将与环评文件的编制分离，排污单位应自行组织项目的公众参与，编制公众参与报告，并对公众参与的结论负责。

可见，建设项目的前端环境管理正在逐渐加强，排污单位逃避环评监管的后果越来越严重。建设项目的未批先建现象，将会随着严格的环评制度的实施，逐渐成为历史。

2 建设项目施工期的法律要求

建设项目施工期的环境管理主要表现为环评文件的重新报批或审核制度，“三同时”制度和环保竣工验收等制度，排污单位应着重在这三个方面，满足相应的法律要求。

2.1 排污单位在建设项目发生重大变动时，应当及时重新报批环评文件

根据《环评法》的规定，建设项目的环评文件经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或防治污染、防止生态破坏的措施等五个方面，发生重大变动的，建设单位应重新报批该项目的环评文件。如果项目的环评文件自批准之日起超过五年，方决定开工建设的，其环评文件应当报原审批部门重新审核。

2.2 排污单位应严格遵守“三同时”制度

“三同时”是我国环境管理的基本制度之一。根据《环保法》规定，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。这就要求排污单位在初步设计阶段，就应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环评报告书或环评报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。建设项目的主体工程完工后，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入运行。同时，排污单位可以委托取得相应资质的监理公司主动对建设过程实施监理，并对环境保护设施运行情况及建设项目对环境的影响进行监测。

另外，根据2015年10月11日国务院发布的《关于第一批取消62项中央指定地方实施行政审批事项的决定》，取消了三级环保部门的建设项目试生产审批和与之相关的竣工验收许可。因此，排污单位应当以建设项目环评文件的结论和环保部门的批复意见为依据，自行组织项目竣工环保验收。根据《实施方案》，对于实行排污许可管理的项目，排污单位自行竣工环保验收文件将作为未来排污许可证申请材料；不实行排污许可管理的项目，排污单位应将自行验收文件上报环保部门备案。建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格后，该项目方可正式投入生产或者使用。

可见，施工期环境监管的权责越发清晰，政府环保部门不再为排污单位建设项目的建设施工期间的环境管理和环保设施措施竣工验收承担更多责任，转而由排污单位承担这些本应由自身承担的责任，强化了排污单位施工期环境监管的法律要求。

3 建设项目运营期的法律要求

建设项目正式投产运营时，排污单位应当依法申领排污许可证，组织建设项目后评价，开展建设项目环境监测，确保污染防治设施的正常运行。

3.1 排污单位应当在项目正式运营前，依法申领排污许可证

根据《环保法》第四十五条规定，“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业、事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。”同时，该法第六十三条还对违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的行为，规定了严格的行政处罚措施。可见，排污许可证犹如排污单位的“身份证”，是企事业单位在生产运营期接受环境监管和环保部门实施监管的主要法律文书。环保部门基于排污单位守法承诺，依法发放排污许可证，依证强化事中、事后监管，排污单位应依法申领排污许可证，按证排污，学会自证守法。

3.2 对于编制环评报告书的项目，排污单位应当严格进行建设项目环境影响后评价

根据《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》规定，建设单位或生产经营单位负责组织开展环境影响后评价工作，编制环境影响后评价文件，并对环境影响后评价结论负责。环境影响后评价文件应当及时报原审批环境影响报告书的环境保护主管部门备案。

3.3 排污单位应在建设项目正式运营后，及时开展环境监测

建设项目投产后，为了充分识别项目的污染源及其所排放的污染物种类和数量，确保污染源和各类污染物的排放限值符合经批准的环评文件的要求，排污单位应当及时开展环境监测。根据《环保法》第四十二条规定，国家或地方监控的重点排污单位，应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录。《大气污染防治法》和《水污染防治法》则将环境监测的责任扩大到了各类排放工业废气和工业废水的排污单位，重点排污单位则应当安装、使用污染物排放自动监测设备，并与环保部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。一旦重点排污单位通过篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的，根据“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境污染刑事案件解释》）的规定，将会被认定为“严重污染环境”，按刑法第三百三十八条“污染环境罪”和刑法第二百八十六条“破坏计算机信息系统罪”的规定，依照处罚较重的规定追究刑事责任。

3.4 排污单位应确保污染防治设施的正常运行

排污单位不正常运行防治污染设施属于《环保法》规定的逃避监管的违法排污行为。《环保法》第六十三条规定，不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，尚不构成犯罪的，除依照有关规定处罚外，由环保部门将案件移交公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，按照情节不同处以行政拘留处罚。公安部等五部门联合发布的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，确认了七种“不正常”运行防治污染设施的行为。《环境污染刑事案件解释》则列举了十八种“严重污染环境”应以“污染环境罪”追究刑事责任的违法排污行为，其中，排污单位违法减少防治污染设施运行支出一百万元以上的，就属于应当追究刑事责任的情形。

综上，随着我国环境管理制度越来越严格，环保部门将会越来越强化其事中、事后的监管职能，简化部分审批职能，为排污单位自我管理，自证守法留出更多的空间；与此同时，对排污单位自身的环境法律追责力度也将逐渐加大，迫切需要排污单位清楚环境管理的法律界限和要求，努力降低环境违法的可能性。

[1] 李元实，等.污染源全面管理的思考[J].环境保护，2015， 43（12）：49-52.

[2] 柴西龙，等.环境影响评价与排污许可制度衔接研究[J].环境影响评价，2016，38（6）：25-27.

The Whole Process Management of Pollution Sources Under the New Situation of Environmental Law System

ZHOU Jian-xun

X321

A

1006-5377（2017）03-0024-03