大力发展节能环保产业让绿色成为发展的底色

大力发展节能环保产业让绿色成为发展的底色

编者按：2017年1月5日，中国环境保护产业协会召开了“十三五”生态环境保护规划和政策解读会。会议特邀了工信部节能司、发改委环资司、环保部环境规划院、天风证券等专家，围绕“‘十三五’工业绿色发展规划”“‘十三五’节能环保产业”、《“十三五”生态环境保护规划》、“绿色金融-政策和实操”等广受关注的重点、热点议题进行了解读。本刊根据会议记录进行了整理，并将陆续刊出有关内容，以飨读者。敬请关注。

1 节能环保产业的基本现状

1.1 节能环保产业的内涵

节能环保产业是指为节约能源资源、发展循环经济、保护环境提供技术基础和装备保障的产业，包括节能产业、资源循环利用产业和环保产业，涉及节能环保技术与装备、产品和服务。

1.2 节能环保产业的特点

（1）节能环保产业是典型的政策主导型、法规驱动型产业

与传统产业一样，发展节能环保产业必须依赖市场，但这个市场是依据法规强制和政策引导驱动起来的市场。没有强有力的法规和政策，这个市场就难以自发形成，企业也难以自觉、主动履行节能环保的义务。

法规强制和政策引导，既有利于刺激潜在的节能环保产业市场成为有效的现实市场，也有利于为节能环保企业的发展提供动力。

（2）节能环保产业规模取决于政府节能环保目标的要求

按照“十三五”的节能减排要求，单位GDP能耗降低15%，二氧化碳排放强度下降18%，化学需氧量、氨氮等主要污染物排放总量削减10%，二氧化硫、氮氧化物等主要污染物排放总量削减15%，为实现这一减排目标，各级政府和企业实施了一大批节能环保重大工程，有力刺激了节能环保市场的发展。

（3）节能环保产业需要高技术的强有力支持，但并不完全依赖于高新技术

通过强化法规和标准，现有适用的节能环保技术在传统产业中得到了大规模应用，仍可推动产业做大做强。

利用100℃～300℃低品位余热发电技术是世界性难题，一旦技术取得突破，可形成数千亿元的市场潜力。在此之前，低品位余热技术可广泛用于供热、取暖等方面。据测算，北方地区工业可用于供暖的低品位余热资源达2.3亿吨标准煤，如全部回收利用供暖，可增加供暖面积143亿平方米，并实现北方采暖地区全部建筑全覆盖，替代燃煤约3.3亿吨，市场空间十分广阔。

（4）节能环保产业领域广、产业链长、关联度大、吸纳就业能力强

以资源循环利用产业为例，从再生资源回收、处理、循环利用、再制造或生产新的产品、消费者使用到再回收，其所形成的闭合产业链，既包含了劳动力密集型的回收、拆解部分，也包含了资本和技术密集型的处理、生产部分，既消纳了废弃物，又节约了资源能源，还减少了污染和土地占用。

据测算，我国资源循环利用产业从业人数2000万人，初步形成了门类较为齐全的产业体系。

1.3 节能环保产业的现状

（1）快速发展

经过20多年的发展，我国节能环保产业已初步形成了较为完整的产业链，产业领域不断扩展，产业规模快速增长。特别是近年来，我国政府大力推进节能减排，发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会，为节能环保产业发展创造了有利条件，节能环保产业发展呈加速态势。

“十二五”期间，节能环保产业保持了15%的高增速，2015年节能环保产业产值达到4.5万亿元，增加值约为GDP的2.1%，不仅为生态文明建设、补齐资源环境短板提供了物质基础和技术产业支撑，同时也为经济发展提供了新动能。

（2）提质发展

技术装备水平大幅提升，高效燃煤锅炉、高效电机、膜生物反应器、高压压滤机等装备技术水平国际领先，拥有世界一流的除尘脱硫、生活污水处理、余热余压利用、绿色照明等装备（设施）供给能力，煤炭清洁高效加工及利用、烟尘超低排放、再制造等技术取得重大突破。

我国现有部分装备达到国际一流水平，如：山东景津环保股份公司生产的污泥压滤设备出口100多个国家和地区，占全球份额的60%，产品附加值不断提高。

产业附加值不断提高，如龙力集团升级玉米芯综合利用工艺，由生产普通食用糖升级为生产木糖醇、低聚木糖、阿拉伯糖等功能糖，广东科达机电股份公司升级粉煤灰综合利用工艺，生产高仿石材、艺术墙面等高端陶瓷制品，实现废弃物高值利用。

（3）创新发展

小城镇、园区等环境综合托管积极推进，如佛山市南海绿电再生能源有限公司为佛山市南海区提供垃圾、污泥、餐厨废弃物、垃圾渗滤液的一体化协同处理服务，取得很好的综合效益。合同能源管理由效益分享模式向效益分享、节能量保证、能源托管、融资租赁等多种服务模式组合转变。由于行业从业门槛不高，高校教师、科研人员带着技术专利创业，加速了科研成果的转化应用。

（4）集聚发展

“多而弱”“小而散”的状态正在迅速改变。一批龙头企业逐步形成，A股上市的节能环保公司已达78家，2015年环保公司并购案超过130起，涉及交易金额超过400亿元。全国涌现出一批节能环保产业园区，如江苏盐城环保产业园集聚几百家企业，成立了环境医院为客户提供一站式服务；番禺节能园将产业发展、技术平台、融资、上市等融合在一起，为入园企业提供优质服务。

1.4 节能环保产业发展面临的突出问题

（1）恶性竞争问题突出

近两年，大量资本进入市政环境基础设施领域。为抢占市场份额，部分企业通过“实业亏损，资本市场来补”的模式颠倒成本价格关系，“价格战”愈演愈烈，垃圾焚烧发电中标最低价在半年时间内从48元/吨降低至18元/吨，污水处理价格从1～5元/吨迅速降低到0.4元/吨。低价中标给项目未来建设运营带来很大风险和环境隐患，低价竞争使得劣币驱逐良币，严重影响了产业整体的提质升级，不利于节能环保产业供给侧结构性改革。

（2）融资难、融资贵

节能环保行业大多是技术型、轻资产企业，融资难问题突出，也难以从专项建设基金中得到支持。如山东某节能服务公司反映合同能源管理收益权质押不被银行受理，企业仅有的1200万元贷款是以私人房产做抵押贷出的，社会融资成本达15%，财务压力很大。

（3）违约风险增加

近年来，钢铁、煤炭等行业的业主支付意愿普遍下降，违约现象严重，延迟支付、不足额支付、拒不支付的现象时有发生，节能环保公司应收账款逐年提高，企业资金压力不断累积。

（4）支持政策弱化

近年来在财政方面，节能技术改造财政奖励、合同能源管理财政奖励、夏热冬冷地区既有建筑节能改造补贴等一系列奖励政策相继退出。税收方面，2015年6月资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录调整后，据中国环境保护产业协会测算，污水、垃圾等领域的企业增值税较调整前提高了30%～50%，相关项目的投资回报率降低了10%左右；资源综合利用认定取消后，部分地区的税务部门缺乏对综合利用的专业判断，企业反映申请税收减免难度大大增加。

（5）“邻避”问题依然制约产业发展

随着公众环保意识不断增强，一些群众不愿意让垃圾处理等环境基础设施建在自家附近。2016年6月，湖北仙桃爆发了针对垃圾焚烧发电站项目的游行。部分地区为了布局垃圾焚烧厂，曾组织1000多居民赴日参观，拖延了建设进度，增加了建设成本。

2 节能环保产业发展的重大意义

2.1 生态文明建设的重要支撑

（1）总体要求

把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，做到“五位一体”。

（2）主要任务

优化国土空间开发格局、加快技术创新和结构调整、促进资源节约循环高效利用、加大自然生态系统和环境保护力度。

中央要求协同推进工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化发展。绿色化是今后一段时期我国发展的动力和空间所在，要对存量进行绿色化改造，增量按照绿色化构建，大幅提高经济绿色化程度，节能环保产业则是绿色化改造和构建的支撑。

（3）保障机制

保障机制就是健全生态文明制度体系、加强统计监测和执法监督、加快形成良好社会风尚、切实加强组织领导。

深入开展生态文明先行示范区建设：加强顶层设计与地方实践相结合，探索不同发展阶段、资源环境禀赋、主体功能定位地区的可复制、可推广的生态文明建设有效模式。生态文明先行示范区第一批确定了57个地区。其中，福建、浙江湖州、江西、贵州、云南、青海等6个地区的实施方案分别由国务院、有关部门印发。

先行示范区建设的关键是要有好的实施方案。地方政府有积极性，重在制度先行先试，第一批明确了30项制度，体现服务、完善、提高实施方案水平。

2.2 实现节能减排约束性目标的内在要求

国家把节能减排纳入约束性指标。“十一五”期间，全国GDP能耗累计下降19.1%，“十二五”累计下降18.2%，超额完成“十二五”下降16%的节能约束性目标。2006～2015年全国单位GDP能耗累计下降33.8%，实现节能15.6亿吨标准煤，相当于减排二氧化碳35.5亿吨。

2.3 扩大内需、稳定增长的客观需要

节能环保产业具有市场容量足、潜力大、经济增长推力强等特点，是促进经济稳增长的重要手段。

“十三五”期间，规划新增生活垃圾无害化处理能力49万吨/日，新增污水处理设施规模4890万立方米/日，提标改造污水处理设施规模4053万立方米/日，新增污水管网13.44万公里，仅污水、垃圾基础设施建设市场规模就超过7000亿元。

除环境基础设施建设外，重点行业能效提升、气水土污染防治、工业污染源全面达标排放、危险废物污染防治等领域也都蕴含着巨大的市场空间。

2.4 顺应绿色低碳发展是国际潮流的必然选择

我国温室气体排放总量大、增速快，日益成为国际社会关注的焦点，面临的压力越来越大。

（1）排放总量大

从排放总量看：2012年我国化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放量已位居世界第一，超过美国40%。从趋势上看：发达国家在逐渐下降，我国排放量还会增长，据预测，到2015年我国排放总量将相当于美国及欧盟排放的总和。从人均排放量看：1990年，我国二氧化碳人均排放量只有2吨，到2010年达到5.4吨，超过世界平均4.4吨的水平。

（2）减排压力大

全球温室气体排放格局已经发生了很大的变化，不仅发达国家联手向我国施压，许多发展中国家也要求中国等新兴发展中大国承担绝对量减排。一些发达国家还凭借气候变化名义采取单边贸易保护措施。

（3）控制难度大

我国的基本国情和发展的阶段性特征，粗放型的发展方式尚未改变，特别是以燃煤为主的能源结构，使控制温室气体排放的难度比其他任何一个国家都大。

在这一轮应对国际金融危机中，许多国家将推动绿色低碳发展作为突破口，抢占未来科技和产业竞争制高点。如何把我国的绿色发展转化为新的综合国力和国际竞争新优势，任务还十分艰巨。

我国已培育形成了初具规模的节能环保产业。发展节能环保产业，走绿色低碳发展之路，不仅有利于我国在国际上体现负责任大国的形象，而且有利于在新一轮国际竞争中赢得主动。

3 加快节能环保产业发展的总体思路、重点任务和政策措施

3.1 总体思路

以解决突出资源环境问题为导向，以提高节能环保供给水平为主线，以创新为驱动，以重大工程为着力点，不断完善政策措施，优化市场环境，运用市场机制引导社会资源要素充分、有序投入节能环保产业，实现节能环保产业的快速、提质、创新发展，为改善环境质量、建设美丽中国提供可靠保障。

基本原则：坚持创新引领、坚持市场主导、坚持重点突破、坚持开放共赢、坚持开放合作、正确处理政府与市场的关系。

3.2 主要目标

（1）产业规模持续扩大，吸纳就业能力增强

到2020年，节能环保产业产值将达到9万亿元，增加值占国内生产总值的3%左右，吸纳就业能力显著增强。

（2）技术水平进步明显，市场占有率显著提高

拥有一批自主知识产权的关键共性技术，一些难点技术得到突破，装备成套化与核心零部件国产化程度进一步提高，主要节能产品和设备销售量比2015年翻一番。

（3）产业集中度提高，竞争能力增强

培育一批具有国际竞争力的大型节能环保企业集团，形成一批节能环保技术创新示范基地，建成一批产业配套能力强、辐射带动作用大、服务保障水平高的节能环保产业集聚区。

（4）市场环境更加优化，政策机制更加成熟

竞争充分、规范有序的市场体系基本建立，价格、财税、金融等引导支持政策日趋稳定健全，绿色产品认证和标识制度初步建立。

3.3 主要任务

（1）节能提高能效

1）实施能效领跑者制度：出台《能效“领跑者”制度实施方案》，起草领跑者制度实施细则，使企业“学有方向、赶有目标”。

2）实施节能产品惠民工程：发布多批节能产品惠民工程推广目录，包括高效节能家电、节能环保汽车、高效节能电机等，取得了生产者得市场、消费者得实惠，全社会节能减排的效果。

3）实施节能改造：重点是高耗能行业重点企业的节能改造。如国家发改委、环境保护部、国家能源局联合印发《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014～2020年）》加快燃煤发电升级改造，严格能效环保标准。2016年，中央安排预算内投资用于支持节能、循环经济和资源节约项目，这些项目大多为技术改造项目。

4）其他方式手段：完善节能标准体系，做好能效标识管理，实施节能产品认证制度，开展节能产品政府采购。

（2）发展循环经济

1）加强宏观指导：2013年，国务院印发《循环经济发展战略与行动计划》；2017年，国家发改委将印发《循环发展引领行动》。

2）推动循环经济试点示范：截至目前，累计确定五批100个循环化改造示范试点园区，确定六批49个“城市矿产”示范基地，五批100个餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点，两批101个循环经济示范城市，六批43个循环经济教育示范基地。两批42家再制造试点和3个再制造示范基地。

（3）解决突出的环境问题

实施史上最严的《环境保护法》，落实《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》，全面向污染宣战，为节能环保产业明确了发展方向，拓展了市场空间。

2016年，中央安排预算内投资用于支持重大环境治理工程、城镇污水垃圾处理设施及配套污水管网工程。

1）加大节水和海水淡化力度。“十三五”期间，万元GDP用水量下降首次作为约束性指标，节水压力不断加大。2017年将印发《全民节水行动计划》和《“十三五”节水型社会建设规划》印发《水效领跑者引领行动实施方案》，在工业、农业和生活用水领域全面展开水效“领跑者”遴选工作，推动合同节水管理。出台加快高耗水行业节水改造、农业节水和发展海水淡化产业的政策措施，大力推进再生水、雨水、矿井水、苦咸水等非常规水资源利用。

2）创新市场机制。环境污染第三方治理：2015年1月，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号），研究起草《关于开展环境污染第三方治理试点示范工作的通知》，拟在城镇污水垃圾处理、工业园区污染集中处理等两个重点领域，深入探索第三方治理模式。

合同能源管理模式：国务院印发了《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》（国办发〔2010〕25号），发改委同国家税务总局印发《关于落实节能服务企业合同能源管理项目企业所得税优惠政策有关征收管理问题的公告》，落实相关税收优惠政策，积极支持用能单位采用合同能源管理方式实施节能改造，并对部分合同能源管理项目进行现场核查或抽查。

3）推动重大装备技术产业化。以共性和关键技术装备、材料为重点，支持节能环保技术装备（产品）产业化项目，解决节能环保领域关键共性技术，填补国内空白，扶持产业化示范项目做大做强。

3.4 政策措施

（1）加强法规标准建设

严格落实《节约能源法》《环境保护法》《循环经济促进法》等节能环保法律，研究制定碳排放权交易管理条例，完善相关配套法规，坚决查处严重浪费能源资源、污染环境的违法行为，加大处罚力度。

推进环境保护督察，对地方政府及其有关部门履行环境保护工作职责的情况开展全面的监督检查，落实生态环境损害责任终身追究制。实施随机抽查和专项督查相结合的监督制度，加强对工业、建筑、公共机构等重点耗能单位监察和对污染源的监管执法。加强信息公开，依法公开重点用能单位节能目标责任考核和国家重点监控企业污染源监测结果，鼓励公众监督企业环境行为。

建立健全节能环保标准体系，加快制（修）订一批强制性能效标准、能耗限额标准和污染物排放标准，提高产品标准中的节能环保技术要求；加强与节能环保相关的国家、地方、行业和企业标准的相互协调。打击假冒节能环保产品的生产、流通和销售，加大家电产品能效审查和能效标识产品的专项检查力度，整顿家电市场能效虚标行为。

（2）简政放权优化服务

深入推进简政放权，优化简化节能环保项目行政事项审批流程，推进节能环保项目行政审批标准、项目核准条件等信息公开，鼓励各级政府建立节能环保项目绿色审批通道。

优化创新创业服务，深入推进商事制度改革，为节能环保投资创业提供更便捷的条件；落实对节能环保小微企业的优惠扶持政策，在就业培训、创业辅导等方面给予支持，帮扶小微企业规避初创期风险。

强化对节能环保项目环境绩效管理，减少政府对项目技术方案、技术路线等的干预。对农村生活污水、生活垃圾处理项目，加强规划可行性论证，简化项目环评审批，规范工程验收，对位于环境敏感区的项目定期开展环境监督性监测。

（3）统一规范市场秩序

清理废除地方自行制定的影响统一市场形成的限制性规定，严肃查处设立不合理招投标条件等行为，加快放开垄断行业竞争性环节，建立申诉渠道和复议机制。

探索改革环境基础设施建设招投标机制，建立质量优先的评标原则，大幅增加技术标权重；定期公布重大环境基础设施项目中标价格，加强对明显低于市场平均价格项目的运营监管，严防恶性低价竞争。

加强信用体系建设，建立严重违法失信的市场主体的信用记录，纳入全国信用信息共享平台，依法公示企业环境行政许可、行政处罚等信息，实施跨部门联合惩戒；强化纠纷处理，建立节能环保纠纷快速解决机制。

在城镇化过程中对环境基础设施建设要优先布局、优先建设，严格落实环评要求，做好环保知识的宣传普及，稳妥解决“邻避”问题。

（4）加大财税和价格政策支持

继续利用中央预算内投资对节能环保产业给予支持，鼓励地方政府安排财政专项资金支持和引导节能环保产业发展。

落实节能环保产业税收优惠政策，修订完善节能节水、环境保护专用设备企业所得税优惠目录，落实资源综合利用产品的增值税优惠政策。

推进资源性产品价格改革，落实差别电价、惩罚性电价和阶梯电价政策；适时完善环保电价政策，探索建立污水处理服务费用与污水处理效果挂钩调整机制。做好环境保护税立法和实施工作。

（5）发展绿色金融

建立健全绿色金融体系，推动节能环保产业与绿色金融的深度融合。大力发展绿色信贷，完善绿色信贷统计制度，鼓励银行设立绿色信贷专项额度，支持有条件的银行探索绿色金融专业化经营。

鼓励银行业金融机构将碳排放权、排污权、合同能源管理未来收益、特许经营收费权等纳入贷款质押担保物范围，推广融资租赁等新型融资方式。

强化直接融资，支持绿色债券规范有序发展，鼓励符合条件企业发行绿色债券，通过债券市场筹措节能环保项目建设资金。引导和支持社会资本建立绿色发展基金，投资节能环保产业。支持社会资本以PPP和第三方服务等模式投入资源循环利用产业。

探索发展绿色保险，研究开发针对合同能源管理、环境污染第三方治理等的保险产品，在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。支持信用担保机构、绿色发展基金对资质好、管理规范的中小型节能环保企业融资提供担保服务。

（6）加强国际合作

推进节能环保产品和服务“走出去”，拓展一体化水处理装备、高效电机、高效锅炉、除尘脱硫设施等先进节能环保装备的国际市场，促进绿色产品出口；依托“一带一路”建设、国际产能合作，鼓励节能环保企业境外工程承包和劳务输出，提供优质高效的低温余热发电、污染治理、垃圾焚烧发电、生态修复、环境影响评价等服务。

实施绿色援助，在受援国开展节能环保工程示范和能力建设，支持环境基础设施建设，帮助受援国改善生态环境，同时形成对我国节能环保产业“走出去”的有力带动。

实施高水平“引进来”，积极引进境外节能环保产业投资、先进技术、管理理念和商业模式，鼓励外资投向节能环保高端装备制造、节能环保技术创新，支持设立研发中心。

积极参与国际节能环保标准制（修）订，加强重点领域节能环保标准与国际标准接轨，推动与主要贸易国建立节能环保标准互认机制。加强与发达国家节能环保产业合作，共同开拓第三方市场。

4 推动绿色发展的初步考虑

4.1 形成绿色指挥棒

开展生态文明建设目标评价考核，建立考核评价管理工作机制，发布2016年各地区绿色发展指数，形成见贤思齐、你追我赶的良好氛围。

4.2 培育绿色新动能

发布绿色产业指导目录，研究设立绿色发展引导基金，推动修订节能节水环保项目企业所得税优惠目录，引导社会资金采用PPP等模式投入节能环保领域。制定发展节能环保服务业指导意见，推广环境托管服务、合同能源管理、合同节水管理、污染第三方治理等新模式。积极倡导绿色消费，推广节能环保技术产品。

4.3 完善绿色新机制

实施全民节能行动计划、全民节水行动计划、循环发展引领行动。开展能源消费总量和强度“双控”，制定重点用能单位“百千万企业节能”行动，修订中国节能技术政策大纲。建立水效标识制度，发布水效领跑者实施细则。推行重点行业清洁生产评价指标体系。支持产业园区开展循环化改造，推进资源循环利用产业基地建设。推进垃圾强制分类各项工作。开展海水淡化百岛工程建设。

4.4 探索绿色新路径

推进国家生态文明实验区建设，制定印发江西、贵州等省方案，总结凝练推广福建等地区的典型经验和制度模式。深入推动用能权有偿使用和交易试点。加强试点情况监管，开展循环经济试点示范的中期评估和终期验收。根据中央领导的批示精神，研究黄河生态带建设。

4.5 建设绿色新家园

坚持以人民为中心的发展，助力解决人民关心的突出环境问题，重点推动污染治理“三大行动计划”，加强“三大战略”重点地区污染治理。做好大气污染防治行动5年收官任务落实，推动重点地区煤炭消费减量替代工作。推动实施长江经济带环境大保护工程建设，支持开展化工园区水污染防治改造。

4.6 推动绿色“走出去”

推动节能环保产业“走出去”，研究实施半导体照明点亮一带一路。落实《G20能效引领计划》，宣传我国节能成效，推广节能技术装备，促进全球能效提升。

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