构建京津冀跨域突发事件应急联动的有效机制1

王宏伟

专家论坛

构建京津冀跨域突发事件应急联动的有效机制1

王宏伟

跨域突发事件的应对是我国应急管理的一道难题。京津冀跨域突发事件应急联动要形成真正有效的机制，必须突破思维、观念与体制的障碍，但可以从应急联动机制的关键环节入手，按照先易后难的原则推进。

京津冀 跨域突发事件 应急联动机制

人类进入21世纪后，各种安全风险日益凸显出极端的复杂性与不确定性特征，其中的一个重要表现就是：各种突发事件不断突破管理的地理界限。在国际上，它们跨越民族国家的地理边界，形成跨境突发事件；在国内，它们跨越行政管理的地域边界，形成跨域突发事件。其根本原因主要在于：科学技术的快速发展、基础设施的互联互通对时空产生了严重的挤压效应，经济、社会交往与人员流动空前频繁，使得突发事件的影响越发难以被控制在局部区域。

跨域突发事件是我国应急管理所不容回避的高难度课题，其应对必须依靠构建有效的应急联动机制。但是，地域分割、各自为战素为我国应急管理的一大诟病。多年来，我国多个地区尝试构建区域应急联动机制，如珠三角、长三角、华北五省区等。但是，由于体制性的障碍没有消除，应急联动机制也多停留在浅表层次，形式意义大于实际意义。

2014年，中央经济工作会议将京津冀协同发展列为国家重大发展战略。根据中央的统一部署，京津冀地区的整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区”。这对构建一个富有实效、运行良好的京津冀跨域突发事件应急联动机制提出了新的要求，也提供了一个难得的机遇。我们认为，构建京津冀跨域突发事件的有效应急联动机制，必须突破陈旧思维、观念的束缚以及体制局限，率先抓住应急联动机制的关键环节，然后层层推进。

1 京津冀跨域突发事件及其生成

德国著名的社会学家贝克认为，人类进入了一个不同于工业社会的风险社会。在风险社会里，“占据中心舞台的是现代化的风险和后果，它们表现为对于植物、动物和人类生命的不可抗拒的威胁。不像19世纪和20世纪上半期与工厂相联系的或职业性的危险，它们不再局限于特定的地域或团体，而是呈现出一种全球化的趋势，这种全球化跨越了生产和再生产，跨越了国家界线。在这种意义上，危险成为超国界的存在，成为带有一种新型的社会和政治动力的非阶级化的全球性危险”[1]。今天，我们面临着越来越多的系统性风险。它们不仅具有高度的复杂性与不确定性，而且还具有高度的扩散性：从国际上看具有延展性，风险可以跨越民族国家的疆界；从国内来看具有跨界性，风险可以不受地理与功能的界限。这是经济、社会系统相互依赖性增强的必然结果和跨域突发事件形成的根本原因。

荷兰学者阿金·伯恩（Arjen Boin）提出了“跨界危机”（transboundary crisis）的概念。它是指多个生活维持系统（life-sustaining systems）的功能发挥受到威胁。跨界威胁的特征是有可能跨越地理或职能边界，从一个系统拓展至另外一个系统，造成重要服务的瘫痪[2]。本文的“跨域突发事件”主要是指跨越地理界限的突发事件。按照我国的分类，它们主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类。

宽泛地讲，跨域突发事件早已存在，并非风险社会的专有。地域是为了便于管理而被人为划定的行政管理边界，其划定依据并非致灾因子作用的范围。也就是说，致灾因子作用的范围可能会跨越人为划定的边界。此外，致灾因子会通过天然的流动介质而扩散自己的影响。流动的水、空气和风都有可能成为传播突发事件影响的介质。同一突发事件波及多个地域，这种现象古已有之，如发生于清朝康熙年间的平谷—三河大地震。

但是，我们不能忽视的一个现象是：随着全球化、工业化、城市化的快速发展，现代社会因关键基础设施的互联而形成网络化，致灾因子的影响会沿着关键基础设施而出现传导。这是风险社会的独有特征。在工业不发达的时代，各地的经济、社会联系不便，人员、物品、能量的流动受到局限。由于改革开放事业的逐渐深入，我国基础设施发展日新月异，时空压缩，不同地域经济、社会发展的关联性、藕合性程度增强，社会的开放性与流动性日趋明显。一地发生的突发事件，其物理影响会快速向其他区域、特别是相邻区域迅速扩张。

不仅如此，现代信息技术以令人炫目的速度飞速发展，一地发生的突发事件即便不向周边、甚至更远地区外溢物理影响，也会导致严重的心理影响。全球化使地理距离失去了曾经具有的意义。以往，对于近在眼前的事务，人们表示关心但熟视无睹；对于远在天边的事情，人们感到恐惧但缺少关心。“附近，即就在手边，通常是平淡无奇、再熟悉不过的；有些人每天都会看见，有些事情每天都要处置，它们已经跟我们的习惯紧密相联，成了我们日常生活的一部分；‘附近’是一个使人感到宾至如归的地方，在这里人们很少会感到迷失，很少会感到不知该说什么或怎么做。相反，‘远处’却是人们很少涉足或从不涉足的空间，这里会发生什么事无法预料或理解”。但是，在全球化时代，地理距离的消失令人们经常“发现自己置身于‘遥远的’空间”[3]。因而，人们对远在天边发生的事情既关心、又感到恐惧。

从地理上看，作为直辖市的北京与天津嵌入在河北省的版图之内。但是，作为经济、社会发展相对滞后的省份，河北省相对于各种致灾因子具有较高的脆弱性，形成一个“环京津贫困带”。如果缺少跨域突发事件应急联动机制，源自河北的突发事件风险就会向京津地区源源不断地扩散。同样，京津城市规模庞大，蕴藏着大量现代社会发展所伴生的危险源，也可能对脆弱的河北省造成严重的影响。从某种意义上讲，天津港“8.12”特大爆炸事故就是一个“叫早电话”。京津冀三地通过交通、能源、通信等基础设施网络密切关联，人员、物资、能源、信息的交流更便捷。京津冀地区一地发生重大突发事件，其影响也势必会向其他区域扩散。在相互毗邻的三地，公共安全形势的互联性与互动性是不言而喻的。

京津冀三地经济、社会发展水平与社会治理能力客观上存在着较大的差异。中国是一个政府主导型的国家，各种资源的配置呈现出“倒金字塔”型的配置：行政层级越高，掌控的资源越丰沛，越容易得到政策倾斜之惠。就京津冀三地而言，北京是中国的首都、政治文化中心和“首善之区”，天津是直辖市，而河北则是一个发展相对滞后的省份。北京、天津、河北三地之间实际上形成一个发展水平与治理能力依次递减的势差。这可以说是一个中心—半边缘—边缘的结构。中心地区向半边缘地区和边远地区，半边缘地区向边缘地区释放风险。例如，北京将高污染的首钢迁移至河北的唐山。

但是，现代社会的风险却是流动与平等的。半边缘、边缘地区当承受不了风险时，就可能产生风险的“回镖效应”，即风险向核心地区的反向流动。例如，北京深受河北钢铁、水泥等高能耗、高污染企业发展所累，雾霾锁城。从这个角度看，京津冀协同发展是一个矫正颠覆既有中心—半边缘—边缘结构的明智之举，体现了共享的发展理念。应急管理不仅包括事发后的应对，也包括事发前的预防。三地应急联动机制不仅要探讨如何对跨域突发事件的响应，也要探讨如何削减跨域突发事件的风险。从这个意义上看，构建京津冀应急联动机制，既给三地区域整体协同发展保驾护航，也是三地区域整体协同发展战略的组成部分。

2 制约跨域突发事件应急联动机制的障碍

现代国家政府按照科层制的原则，以地理边界为一个重要标度，划分了行政边界，确定了明确、严格的权责范围。从根本上讲，这出于常态管理的需要，也可以在常态管理中彰显效率。但是，现代突发事件具有明显的跨域性，会突破地理边界的限制，对基于行政边界的权责分工提出挑战。换言之，突发事件是流动性和跨区域的，具有边界的渗透性，而管理突发事件的理念与原则却是画地为牢、具有局限性的。这是跨域突发事件难以管理的根本原因。

所谓的京津冀应急联动，就是要打破京津冀地理行政边界的限制，从三地一体化的角度考量应急管理活动。这主要分为以下三种情况：第一，京津冀任何一行政区域内的某一地点发生突发事件，临近的其他行政区域都有权予以处置或对响应行动予以支援；第二，京津冀任何一行政区域内发生突发事件，其影响有可能扩散到其他行政区域，事发地应向京津冀可能受到影响的地域发布预警信息，提示其做好应急准备或采取预防性响应措施；第三，京津冀多地同时发生某种突发事件，三地相互支援、相互支持、协同应对。所以，从本质上看，京津冀应急联动是一个去地理边界化的过程。

以往，我国珠三角、长三角、华北五省等区域也曾探索过应急联动机制的构建，但其有效性深受以下三个瓶颈因素的阻滞。阻滞因素之一是官僚制组织的思维，将常态管理的思维延伸到非常态管理。这是官僚制组织的惯性使然。在《支配社会学》一书中，韦伯归纳了官僚制的基本规则：“其一，各部门有（通常是）依据规则—法律或行政章程—而来的、明确的权限；其二，为官职层级制和审级制；其三，近代的职务运作乃是以原本草案形式保留下来的文书档案，以及由幕僚与各种书记所组成的部门为基础的；其四，职务活动—至少是所有专业化的职务活动（这是近代特有的）—通常都以彻底的专业训练为前提；其五，职务发展完全成熟之际，职务活动即会要求官吏的全力投入，尽管此一官吏的办公时间是有明确规定的；其六，业务的执行必须遵照一般规则，这些规则必须是：多少是明确的、多少是全面包罗的以及可以学习的[4]。”

官僚制也被称为科层制，政府是典型的官僚制或科层制组织。其中的“科”是指领域，“层”是指层级。所谓的领域，既包括专业范围，也包括地理范围即地域。按照科学管理的思维，科层制组织从严格的理性思维出发，将管理的职责分配给不同领域、不同层级的人员。人们不能越雷池半步。否则，就有越位之嫌。例如，各地政府部门在制定应急预案时，往往先要根据“三定方案”明确自身的责任，为的是避免越位产生的负面结果：成，人之功；败，己之过。

对于常态事务，官僚制组织管理效率很高。人们可以通过积累经验、总结教训，即便不与他方合作、联动，也可以进行高效的管理。但当职责范围不清或事情处于“三不管”地界时，不同地方、部门就容易相互推诿扯皮或重叠管辖。跨域突发事件具有不确定性，难以契合理性思维，甚至不为人们的理性思维所清晰认知。将有效的常态管理思维平移到以应对突发事件为主要内容的非常态管理，这是无效的。

应急管理是政治压力下的行为，应急不力会导致行政领导被问责。这也强化了官僚制思维，使应急联动遇到责任的边界时顿时失去了继续前行的能量。例如，在2012年发生“7.21”暴雨，北京市面对死亡人数信息发布的一个困境就是：许多死者的遗体是从上游河北冲下来的。按照官僚制运作规律，如何统计和发布涉及到政治责任分担问题，事关重大。

跨域突发事件应急联动体制的阻滞因素之二是协作、而非合作的理念。应急联动的基础应该是合作，而非协作。合作与协作是有区别的：合作是不分你我、没有主次的，而协作则是分清你我、有主有次的。在现实中，虽然有些区域建立了应急合作机制，其实质也是应急协作。京津冀在一体化背景下要求的是应急合作，而不是应急协作。也就是说，这不是三地之间在应急管理上形成互帮互助的简单关系，而是要形成一个应对跨域突发事件的命运共同体。合作要高于协作。在协作的观念下，每一方给予他方的支持是有所保留的、力度是可大可小的；在合作的观念下，每一方给予他方的支持是毫无保留与全力以赴的。

跨域突发事件应急联动体制的阻滞因素之三是分割的体制。通常，人们从机制的角度去认识应急联动。但是，应急联动机制的建设离不开应急体制的改革。体制是应急管理的组织形式，而机制是应急管理的工作方式。体制有刚性，机制有柔性，所以人们不愿意触碰体制。但是，体制高于机制，制约着机制。如果在体制不变的情况下构建机制，体制为机制预留的灵活创新空间终有饱和的时候。我国多个地域、流域都签订了应急协作的协议，但应急联动的效果还是面临着诸多局限。有效的应急联动机制肯定会对应急体制提出变革的要求。

我国应急制度的设计具有部门分割、条块分割、军地分割的弱点。就某一地区而言，部门之间、条与块之间、军队与地方之间存在不兼容、不协调问题。如果发生跨域突发事件，这些问题就会被凸显、放大。不仅如此，为了协调某一类突发事件的应对，我国成立了减灾委、防汛抗旱指挥部、应急办等多个机构，部门相互嵌套，制度叠床架屋。京津冀发生的跨域突发事件多为复杂性的突发事件，平时看起来清晰的指挥链条混乱不堪。例如，“8.12”天津港爆炸事故中，安监部门、消防部门、军队核生化应急部门都建立了自己的指挥部，彼此关系不清。

目前，安监、卫生、气象、交通等部门按照条条管理的逻辑，对京津冀应急联动的推动力度较大，三地对口部门的合作得到加强。但是，这还仅仅是一个起步。京津冀跨域突发事件的应急联动要真正实现有效，还必须改革应急体制，理顺部门、条块与军地之间的关系。唯有如此，才能形成合力。

北京是中国的首都，政治上十分敏感。京津冀打造世界级城市群，对中国其他地区的整体协同发展具有示范效应。2022年，北京与河北还将联合举办冬奥会。因此，京津冀的公共安全问题与应急联动机制建设至关重要、时不我待。

为了促进京津冀跨域突发事件应急联动有效机制的形成，我们应该在以下三个方面发力：第一，在思维上，要遵循应急管理“特事特办、急事急办”的规律，区别应急管理与常态管理；第二，在观念上，要树立“你的事就是我的事”的应急合作思想；第三，在此基础上，建立可以统摄三地的跨区域应急管理机构，专门负责应急协调，扮演运转枢纽的角色。在美国，联邦应急管理署建立多个地区办公室（regional office），加强了区域性应急事务的协调。我国可以借鉴相关经验并根据自身国情进行制度创新。京津冀三地应急体制建设不能仅仅局限于轮流坐庄的应急论坛，也不能仅仅满足于经常性的灾情会商。

总之，只有解决了思维、观念和体制上三个层面的问题，京津冀跨域突发事件应急联动机制才可能真正有效。当然，我们也可以按照先易后难、循序渐进的原则推进，先在操作层面上解决京津冀应急联动机制的关键环节。但这不意味着思维、观念和体制问题可以规避。

3 京津冀应急联动机制的关键环节

3.1 应急预案协调

应急预案是应对突发事件的行动路线图，其中最为关键是各相关主体的角色与分工。京津冀三地的应急预案尽管都是按照国家发布的模板来制定的，但其主要着眼点在于本行政区域内的突发事件及其应对，没有以京津冀一体化为总体背景，彼此之间缺少必要的关联性与协调性。在应急管理实践中，局部的正确未必意味着整体的适当。例如，一个行政区域位于某一河流的上游，在制定预案时，泄洪的时机不能仅仅考虑本行政区域的承受能力，还要考虑到位于下游的其他行政区域的承受能力。否则，本行政区域的泄洪行动就可能导致另一行政区域的灾难。

为了实现应急预案的协调，京津冀三地的政府及相关部门要加强预案管理。首先，在应急预案制定与修改的过程中，要在京津冀一体化的大背景下进行风险评估，充分考虑风险的流动性与扩散性，并在此基础上形成应急预案；其次，在本行政区域应急预案编制与修订的过程中，要吸纳其他两地的应急管理人员参与并允许其提出不同的意见；再者，京津冀三地要模拟跨域突发事件的复杂性情境，经常开展无脚本的应急预案演练，根据演练的结果来矫正应急预案的不协调性，实现应急预案的进一步对接。

3.2 应急资源共享

应急资源是将应急预案从蓝图化为现实的重要保障，包括应急队伍、物资、装备、技术、资金等多个方面。20世纪90年代初，中央与地方财政“分灶吃饭”，导致了地方财政上本土意识和本位主义的增强。京津冀三地也不例外，各自按照财政能力，构建了自身的应急保障体系。但是，其间难免存在不兼容之处，也影响着应急资源的共享。

当跨域突发事件发生时，京津冀三地的应急资源应该摆脱原有行政隶属关系的约束，完全实现开放、共享。地理临近的区域要在第一时间调集队伍与装备，跨界投入救援。为了实现多地协同救援的有效性，京津冀三地应急管理部门必须在应急队伍的建设、应急物资的储备、应急装备与技术的开发等方面实现标准化、兼容化、协同化，以便在紧急状态下打破行政隶属关系的界限，并根据应急的实际需要模块化地整合资源。这点可以借鉴军队改革“军委管总、军种主建、战区主战”的经验。为此，京津冀三地应急队伍之间必须开展联演联训，磨合彼此之间的关系，强化整合式应急的理念。

由于京津冀三地经济发展程度存在差异，标准化的应急保障体系建设存在着财力上的障碍。不过，京津冀协同发展是国家战略，国家应该出台相关政策，帮助落后的河北省增强应急能力。三地也可以按照经济能力等方面的考量，共同建立发展应急资源的资金“蓄水池”。

目前，京津冀三地要摸清应急资源的家底，实现相关信息的共享。这样，应急资源的就近调度才有可能实现。同时，应急资源的跨域调度应该建立适当的补偿机制，遵循“谁使用，谁补偿”的原则，避免“免费搭车”现象损害京津冀应急协调联动的持久性。

3.3 应急信息沟通

应急信息沟通是协同决策、协调联动的前提。目前，京津冀三地都完成了应急技术平台建设。从信息技术的角度而言，三地应事先进行应急技术平台的融合，以便使信息化的突发事件报送能够服务于三地的共同应急决策。技术不是问题，问题的关键是理念。影响京津冀应急信息沟通的是各自为战的陈旧观念。在科层制体制之下，每一地方都希望在信息获取上“你的是我的，我的还是我的”，人为给信息的沟通设置壁垒。

信息的叠加可以产生整体涌现效应。京津冀三地应急信息沟通还有助于对突发事件情势的总体研判。在应急信息无障碍沟通的基础上，三地应急部门要建立灾情定期或不定期会商制度，共同对突发事件及其风险进行分析、决策。

应急信息沟通绝不仅仅是政府之间的事情。京津冀应急体系中的每一个主体，包括政府、企业、社会组织和公民个人都要具有跨域信息沟通的意识和能力。在京津冀三地交汇地带，突发事件信息报告员应在第一时间同时向当地政府和毗邻区域政府报送信息。发生突发事件的企业，也要考虑事件影响的地理因素，既向主管部门报告，也向可能受到严重影响的区域政府报告。

突发事件预警是应急信息的即时沟通形式。京津冀三地构建的预警机制应打破行政区域的藩篱，将即将发生或已经发生的突发事件信息向相邻的其他省市发布预警，提示其做好充分的准备。例如，2017年6月18日，门头沟斋堂地区最大小时雨强约100毫米，刚刚可以算得上强降雨。但是，本地降雨加上上游来水造成游客被困、人员伤亡。上游的河北省怀来县孙庄子乡麻黄峪村一带突降局地特大暴雨，历时约1.5小时，石羊沟暴发山洪泥石流。这场自然灾害说明，京津冀三地有必要建立突发事件的跨域预警机制，因为“突发事件是不知道行政边界的”。

此外，京津冀对于重大突发事件要以应急沟通为基础，建立相互配合的舆情引导机制，避免过度的恐慌引发公众心理危机和社会动荡。

3.4 应急响应协同

当京津冀发生重大突发事件，特别是突发事件有可能扩散到相邻区域时，三地要协同配合，形成合力，有效应对。在制度设计上，三地应约定率先到达突发事件处置现场的应急力量建立指挥部，开展先期救援。当事发地应急部门到达后，按照属地管理的原则，指挥权移交。如果突发事件横跨京津冀，三地可建立联合指挥部。在应急救援的过程中，指挥部可以按照就近、方便的原则，不受行政区域的约束，统一调度京津冀区域内的应急队伍、装备与物资。三地部门应该签署互助的相关协议，并共同研究、制定处置补偿办法。

在应急响应的过程中，京津冀的应急决策要考虑本地决策可能对其他区域的影响，着力避免相互冲突、掣肘。例如，在京津冀应对雾霾天气的过程中，各地启动的预警级别不同，采取的车辆现行政策不同。从一个行政区域驶向另一行政区域的车辆被滞留在路上。后来，京津冀三地协商后决定，将京津冀雾霾预警决策统一赋予河北省气象厅。类似的问题还可能发生。在应对冰雪灾害的过程中，不同省市道路“你关我开，你开我关”的不协调，导致路上车辆、乘客被困。可见，现代社会已经因基础设施的互联互通形成一个网络状社会，碎片化的决策与应急协调联动是背道而驰的。

在促进应急响应协同的过程中，京津冀三地可以考虑先从相互毗邻的省市基层政府入手。这样，就可以使突发事件被控制在初起阶段，避免其扩散蔓延。同时，这也可以避免基层政府向本行政区域高层次政府层层请示、贻误战机。

作者单位：中国人民大学公共管理学院

[1] 乌尔里希·贝克. 风险社会[M].译林出版社,1992.7.

[2] Arjen Boin, Managing Transboundary Crises:What Role for the European Union?[J]. International Studies Review，2008，(10)：3-4.

[3] 齐格蒙特.鲍曼. 全球化：人类的后果[M]. 商务印书馆，2013.12-13.

[4] 张乾友. 公共行政的非正典化[M]. 中国社会科学出版社，2016.33-34.

1.本文系国家社科基金一般项目“快速城市化进程中关键基础设施系统性危机应急模式研究”（12BGL109）,2015年北京市社会科学基金重点项目“京津冀跨域突发事件应急联动中的社会动员协调问题研究”（15JGA029）阶段性研究成果。