霞浦县农村土地承包经营权确权工作调研

平晓荣

（福建省宁德市霞浦县农业局，宁德 355100）

霞浦县农村土地承包经营权确权工作调研

平晓荣

（福建省宁德市霞浦县农业局，宁德 355100）

文章通过对霞浦县农村土地确权工作调研发现，其存在思想认识不到位、工作开展难、权属纠纷多等问题，并在调查分析的基础上提出通过宣传引导、组织领导、化解纠纷等手段有序推进当地土地确权登记工作顺利开展，以探寻符合霞浦县现实状况的土地确权之路。

土地确权 工作开展 农村土地 确权登记

我国改革开放以来，改革农村土地产权关系一直是农村工作的重点部分，通过改革不断的推进农村生产效率的提高，有利于为实现农业适度规模经营形式奠基[1]。根据2013年两会提出的政策，在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下，稳步开展土地承包经营权确权登记颁证工作，实现承包地面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”和承包地地块、四至边界、承包合同、承包经营权证书“四到户”[2]。

文章根据霞浦县农村土地确权的工作，发现当前土地确权存在的实际问题，在调查分析的基础上总结工作过程中采取的对策方案，以探寻符合霞浦县现实状况的土地确权之路。

1 主要做法

1.1 政策宣传

霞浦县及各乡镇（街道）成立工作领导小组、村成立工作小组和纠纷调解工作组，逐级召开工作会议，全面安排部署，层层制定相应《工作实施方案》，工作经费列入财政预算分年度拨付。通过多种方式、多种渠道进行宣传动员，发放《致农民朋友的一封信》《工作政策解答》，在乡村悬挂宣传横幅及张贴标语，通过电视或者网络将宣传工作充分进展到位；工作人员培训工作从上到下一条线，加强对《农村土地承包法》、《物权法》等有关法律法规政策的培训学习，统一政策口径、规范宣传文本，确保政策宣传权威性、准确性，提高具体经办人员的工作能力；通过到位的宣传工作，使群众明白土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂属于集体所有[3]，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地[4]。

1.2 程序规范

依法依规，程序规范。按照《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权确权登记颁证技术教程》等相关法律规程来组织实施工作。坚持“依法规范、保持稳定、尊重历史、民主协商”的原则[2]，规范程序填写户主声明书、户代表推荐书、户调查摸底表等。外出人员可以采取委托的形式，填写清楚委托书，规范法律程序。县、乡、村协调配合，一是建立组织领导机制。要将土地确权工作上升到乡镇、村的重要工作议事日程，各乡镇长、街道主任为第一负责人，制定具体工作方案，每个村明确一名以上有基层工作经验的乡镇干部负责确权登记工作，做到村有责任人员、有包村干部、有分管领导，二是建立督导约谈和通报制度，向各职能部门签订《责任书》，建立工作周报告、月督查制度。县、乡、村依据《实施方案》进行专项督查或抽查，对发现问题督促整改。

1.3 化解矛盾

霞浦县成立一支熟悉业务、懂政策的确权工作队伍，乡镇成立领导小组和土地确权纠纷调解委员会，村组建立以村组组长、村内熟知地块的老人、有正义感的村民为组员的确权工作小组。对村民地块分辨不清，四至不明的情况下产生权属纠纷，应加强各部门之间的联系，加强协作、形成合力，解决各种矛盾纠纷。遵循民主协调的原则，充分动员农民群众、尊重农民意愿[2]。对抛荒地通过入户调查摸底，明确抛荒地所属的人员二轮延包地块面积并结合当前的实测面积采取比例的方式予以妥善解决[5]。争取在基层解决基层问题，小事不出村，大事不出乡镇，确保确权登记颁证工作有序推进。

2 存在的问题

按照“两年扩大试点，3年全面推开，5年基本完成”的工作要求，在二轮延包工作实践中发现当前霞浦县的存在以下问题。

2.1 认识不够到位、顾虑多

为依法维护农村土地承包关系的长期稳定，我国当前实行农村土地承包经营制度[4]。为稳定和完善农村土地承包关系，维护承包方依法取得土地承包经营权，明确到位“四至边界、空间位置”[6]。通过农村土地承包经营权确权登记颁证工作，解决1998年二轮延包时工作粗放以及产权分割不明确的问题。但部分地方和干部对开展确权工作还有顾虑，工作畏难、顾忌、一味求稳怕出乱子的心理，担心会诱发旧矛盾；有的存在观望的心理，工作的重要性认识不足、意义不明确，不配合工作开展。

2.2 工作难度大，涉及面广

霞浦县14个乡镇（街道）、耕地面积2.24万hm2、农户12.42万户、农业人口45.98万人。汇总劳动力27.2万人，外出务工人员 10.14万人，比例高达37.28 %。霞浦县地域广、生态类型多、山垅田比例较高，从业人员类型复杂，城乡地价差别显著，此次确权是给每块地上一个“身份证”，只有一个座标，只有一个编码，不重复，对技术作业要求高。

2.3 情况复杂、矛盾多

由于第二轮土地延包工作比较粗放，底册缺失，底册不清，证地不符、权属不明，纠纷矛盾多；村民私自转让、转包、互换情形多，乡镇虽然成立流转平台，但仍然只有少数村民会到乡镇平台登记流转，土地流转的程序不合规范；以及长期以来因征迁、土地整治、自然灾害、村庄建设等原因造成的原始地界消失或界限不清等问题比较突出；土地用途改变在城乡交接地多、纠纷多[7]。

3 解决问题的对策

目前霞浦县应开展权属调查283个行政村（扣除渔业村、无地村），实际已完成90%以上；审核公示、合同签订均在跟进。

3.1 强化宣传引导，抓紧工作进度

要进一步加强政策解读、强化舆情引导，充分利用广播、电视等媒体和宣传单、宣传车等群众喜闻乐见的形式再宣传、再发动，要求霞浦县电视台滚动播出标语、《致农民朋友的一封信》，各乡镇（街道）每个行政村至少上一条横幅，每自然村张贴《致农民朋友的一封信》，让干部、群众明了确权工作的目的、意义、时限，努力形成干部群众积极主动参与的氛围。要求乡镇（街道）围绕重点村、重点环节，加强思想认识、工作力度，强调工作质量，着力从组织保障、传导压力等方面，全力配合技术作业单位人员做好权属调查、审核公示、合同签订等工作。县、乡、村通过多次召开确权工作推进会，压力层层传导、工作层层落实，推进确权工作顺利开展。

3.2 强化组织领导，确保工作质量

应充分认识当前存在的问题和困难，从当前进度中看到差距、短板和压力，进一步细化任务，倒排计划，落实责任。要求各乡镇（街道）按半个月为期间，对期间内权属调查、审核公示、合同签订计划完成的村做个具体安排，倒排计划表上报技术公司和县确权办。技术作业单位依据计划表严格按照文件规定和标准规范开展工作，抓好承包地块调查表、公示结果归户表、承包合同等确权材料签字确认，注意收集原始资料；乡镇（街道）要加强对技术作业单位全过程的监督管理，注意保存好视频、照片、和纠纷调处等材料；村组要配合监督技术作业单位人员进行地块调查、审核公示、合同签订，坚决避免农户漏签、未经授权代签、包办代签等弄虚作假行为。

3.3 化解矛盾纠纷，确保安定稳定

土地确权工作后期矛盾纠纷爆发，情况错综复杂，要深入调研，及时掌握基层情况。要求各乡镇（街道）汇总确权工作中存在问题，问题清单包括矛盾纠纷产生村组、双方当事人、涉及土地面积、纠纷主要事项、调解人、调解结果，问题清单分发给县驻各乡镇（街道）确权工作指导员，由县指导员组织县、乡、村纠纷调解委员会人员依据相关政策法规，及时调解矛盾纠纷，政策法规没有界定的一些问题也要本着尊重历史，兼顾现实的原则，广泛征求意见。矛盾纠纷由村组、乡镇（街道）、县确权办，根据纠纷大小层层调解，确保一般纠纷不出村组，较大矛盾不出乡镇，确保确权登记工作平稳推进。

[1] 朱北仲．我国农村土地确权中的问题与解决对策．经济纵横，2015，（05）：44～47

[2] 关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知．闽政办[2014]113号）

3] 中华人民共和国物权法．2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过

[4] 中华人民共和国农村土地承包法．2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2003年3月1日起施行

[5] 福建省农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策解答和有关资料汇编．福建省农业厅2014年8月出版

[6] 中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法．2005年1月7日农业部第2次常务会议审议通过，2005年3月1日起施行

[7] 顾剑明，李振航．农村集体产权改革的浙江实践．农村经营管理，2016，（02）：9～11